Мудрый Юрист

Правовая регламентация градостроительства в первой четверти XVIII в.

Законотворческая деятельность Петра I уже давно является объектом изучения исследователей - правоведов и историков, которыми выявлены особенности права и процессов его формирования в указанный период. Градостроительное нормирование являлось одним их направлений правовой политики Петра I, которому придавалось государственное значение, так как оно охватывало в первую очередь вопросы строительства новой столицы. Можно утверждать, что строительное законодательство в качестве более или менее целостной отрасли законодательства фактически началось с Петра I, хотя отдельные, совершенно необходимые, касающиеся важнейших сфер жизни акты градорегулирующего характера датируются XVI - XVII вв.

Петр I фактически стал основателем специального архитектурно-строительного регулирования и законодательства и впервые в Санкт-Петербурге ввел полицейский контроль за обывательскими строениями, т.е. отнес архитектурно-строительную практику в сферу полицейского регулирования. Именно с него пошла традиция, так или иначе поддерживаемая всеми монархами, когда полиция не просто имела право, а фактически была обязана контролировать строительство, даже если никаких нарушений еще не было произведено. В обеих столицах полиция все больше вытесняла другие учреждения, занимавшиеся охраной общественного порядка и безопасностью. В 1718 г. указом Петра была создана главная полицмейстерская канцелярия, регламентирующая городское строительство и благоустройство, городские обывательские повинности. Хотя ни в названии, ни в тексте указа, прямо и не сказано, но его действие распространялось только на Санкт-Петербург. Указ этот требовал соблюдать красные линии при застройке улиц, оставлять удобные проезды, соблюдать пожарную безопасность <1>. В "Пунктах" генерал-полицмейстеру от 25 мая 1718 г. на первом месте стоит наблюдение за регулярным возведением построек, сооружением печей и печных труб с соблюдением противопожарных норм, строительством домов в соответствии с планом города (п. 1), за укреплением берегов рек, содержанием в исправности ливневых стоков (п. 2). Следует отметить, что борьба с пожарами и поддержание в городе чистоты и порядка являлись традиционными обязанностями и самих горожан.

<1> См.: Пономарева М.В. Система архитектурно-строительного согласования и контроля в России в XVIII - XIX вв. // Архитектор и профессия. СПб., 1999; ПСЗРИ. 1718. N 2909.

Переселение на новое место жительства большого числа людей, строительство городов, менее благоприятных для проживания, в непривычных местах, жесткая регламентация сроков и техники строительства, тяжелые работы по благоустройству в условиях жесткой социальной системы не могли обойтись без грубого прямого принуждения. Такое принуждение наиболее эффективно могла осуществлять регулярная полиция, которой и поручались в значительной мере строительный надзор и благоустройство.

Общеизвестно, что застройка Петербурга в первое десятилетие не внесла особых новшеств в архитектурно-планировочные приемы жилищного строительства. Но уже в 1714 г. Петр I начал выдвигать требования строить на "английский", "голландский" или "прусский манир" <2>. Для наглядного показа населению требуемой планировки и нового оформления фасадов канцелярией от строений была выпущена серия проектов жилых домов, утвержденных именным указом Петра I как "образцовые" <3>. Серии проектов "образцовых" жилых домов для городов были выпущены около 1714 г., в 1721 г. <4>. Таким образом, впервые нормативными средствами была сделана попытка привести к единообразию внешний облик строений.

<2> ПСЗРИ. 1714. N 2850.
<3> См.: "Образцовые" проекты в жилой застройке русских городов XVIII - XIX вв. / Под ред. В.Н. Иванова. М., 1961. С. 310.
<4> ПСЗРИ. 1714. N 2855; 1722. N 4047. Параграф 45, N 4130. Параграф 43.

Во имя строительства Петербурга Петр I пожертвовал возможным каменным строительством во всем государстве - в 1714 г. был введен запрет на каменное строительство "под разорением имения и ссылкой" везде, кроме столицы <5>. В указе такая радикальная мера мотивировалась тем, что "понеже здесь [в Петербурге] каменное строение зело медленно строиться", и вводилась до тех пор, пока "здесь удовольствуются строением". Эта мера негативным образом сказалась на темпах подрядной и иной предпринимательской деятельности в сфере градостроительной практики <6>. Фактически некоторые последующие указы, особенно касающиеся Москвы, формально противоречили Указу N 2848 от 1714 г. Так, серией указов в Москве, в отдельных ее районах (Кремле, Китай-городе), предписывалось возводить каменное строение <7>. Однако Указом 1728 г. разрешалось в "Кремле, Китае, Белом, Земляном, за Земляным городом", на пустых дворах, "пусть строят как захотят" - деревянные или каменные, и "чтоб никому в том тягости и разорения, как до нынешних времен не было" <8>. Запрет на каменное строительство также снимался Указом 1729 г. <9>. В нем говорилось, что "ныне в художниках [мастеровых] остановки не имеется" и поэтому в Москве "каменные домы" обывателям строить разрешается. Окончательно и четко разрешение было сформулировано только в резолюции на сообщение Сената от 28 марта 1741 г. <10>. Полиция просит Сенат не возобновлять запрет. Сенат рассуждает, что Указ 1714 г. не нужен, так как "промышленники много материала [кирпича] сделать не могут... мастера в Петербурге живут праздно".

<5> ПСЗРИ. 1714. N 2848.
<6> Николаева М.В. Из истории организации строительного дела в первой четверти XVIII в. // ИНИОН РАН. 1989. Депонир. рукоп.
<7> ПСЗРИ. 1718. N 3147; 1722. N 3885.
<8> ПСЗРИ. 1728. N 5262.
<9> ПСЗРИ. 1729. N 5366.
<10> ПСЗРИ. 1741. N 8357.

Таким образом, запрет каменного строительства по всей стране, вводившийся хоть и как временная мера, но на неопределенный период, на долгие годы мог затормозить градостроительство, развитие техники, прикладных строительных знаний, архитектурной практики. Нельзя в то же время считать, что эта мера сильно улучшила состояние Петербурга, так как использованная формулировка, мотивирующая ее отмену, показывает совсем иную причину. Однако подобные радикальные меры в целом показательны для юридической практики первой четверти XVIII в., а нерешительность и непоследовательность в отмене одиозного указа характеризуют ее при преемниках Петра.

Особенный статус петербургских строений подтверждался также серией нормативных актов, касающихся финансирования строительства, обывательских на сей счет повинностей и обязанностей. Возведение надлежащих строений стало повинностью жителей всей остальной России. Рядом указов устанавливались четкие масштабы строительства.

Распределение мест для строительства и размер участков в Санкт-Петербурге определялись по состоятельности людей, выражавшейся "числом душ, за ними состоявших". Обязательства построиться на выделенных участках фиксировались подписками, данными в полиции, но, судя по путанице в этой информации, учет велся небрежно <11>. Анализ выделенных Указов показал, что эта проблема не была решена Петром I и даже его ближайшими преемниками. Указы, регулирующие размер участков, какие "должно выделять помещикам и какие по качеству строения потребно возводить" многочисленны и многословны. Последние относятся к регентству Анны Леопольдовны и началу царствования Елизаветы Петровны <12>. В последующем их язык и стиль гневны, эмоциональны, свидетельствуют о бессилии, которое было понимаемо их авторами.

<11> ПСЗРИ. 1713. N 2747; 1720. N 3634, 3673; 1721. N 3766; 1724. N 4405.
<12> ПСЗРИ. 1741. N 8323; 1742. N 8588.

Строгость и бескомпромиссность указов показывают, что интересы частных застройщиков, их возможности и желания практически не учитывались. Строительство частных домов понималось государством как вид государственной службы, хотя этот термин в рассмотренных указах не употребляется. С этой точки зрения "партикулярное" строительство в Петербурге фактически являлось казенным, если исключить из этого термина финансовую составляющую.

Работниками для казенного строительства, осушения, "сделания набережных" и т.д. выступали крестьяне, чья работа являлась принудительной повинностью для их владельцев, и горожане. Специальными указами определялось количество потребной рабочей силы. Бремя по ее содержанию в Петербурге ("кормовые деньги") было обязанностью волостей и губерний <13>. Указы, касавшиеся специалистов, "художников" (каменщиков, кирпичников, печников, плотников, столяров, кузнецов), выделяли их особо <14>. Подобные указы к концу царствования Петра перестали быть экстраординарной необходимостью и являлись составной частью бюджета на следующий год. Кроме них периодически на отдельные работы (рытье каналов, строительство дамб) требовались работники сверх установленной нормы <15>. Причем особыми указами, уличая местные власти в том, что они не выдают людям необходимых средств, велено было присылать их "с принадлежащими к их работе инструментами" <16>.

<13> ПСЗРИ. 1709. N 2240.
<14> ПСЗРИ. 1714. N 2858.
<15> ПСЗРИ. 1720. N 3501.
<16> ПСЗРИ. 1710. N 2282; 1712. N 2563; 1714. N 2837; 1716. N 3032.

Высочайшая смертность людей, возводивших Петербург, еще до прибытия на место работы, откровенно подтверждается нормативными актами, поэтому "вместо поставки рабочих людей" из Сибирской губернии с 1712 г. было приказано присылать деньги по 10 руб. за человека <17>. С 1714 г. губернии были обязаны присылать рабочие инструменты <18>. Строительство требовало помимо работников и инструментов также и строительных материалов, и для мощения улиц государство установило специальную норму "дикого камня" для приезжающих в Петербург <19>.

<17> ПСЗРИ. 1717. N 3124.
<18> ПСЗРИ. 1714. N 2847.
<19> ПСЗРИ. 1705. N 2052; 1714. N 2852.

Строительство Петербурга было делом общегосударственным, никакие частные интересы не учитывались, и государство активно вмешивалось в то, что сегодня принято называть рыночными механизмами регулирования производства. В экстренных случаях очень жестко регулировались цены, объемы, технологии производства строительных материалов и услуг, которые рассматривались как стратегически важные.

Сохранился ряд указов и постановлений, которые, как правило, были созданы после больших пожаров и касаются не только Санкт-Петербурга, Москвы, но и некоторых других городов. Анализ их показывает, что они явно носили временный характер, за одним исключением - не были отменены, когда необходимость в них отпала. Они были призваны удержать цены на прежнем уровне, чтобы погорельцы, которые и так терпели значительные убытки, были в состоянии отстроиться вновь. В тексте законов ясно дается понять, что "настоящими", правомочными ценами являются допожарные. Очевидно, что естественное повышение цен при повышении спроса на товар Сенатом отвергалось как нелегитимное. Чтобы торговцы следовали указу, в Ратуше предписывалось выбрать двух человек, "которые бы знали цены бывшие" <20>.

<20> ПСЗРИ. 1712. N 2529.

Выдающийся (по крайней мере, нетипичный) документ не только для первой четверти XVIII в., но и для его преемников и даже для времени действия первой редакции строительного устава родился в конце царствования Петра I. Общий ущерб, который наносили пожары, был столь велик, что в 1722 г. был принят именной, объявленный из Сената Указ "О строении крестьянских дворов по установленному чертежу" <21>. В качестве приложения к Закону был выпущен проект "образцовой", так называемой гнездовой планировки населенных пунктов в сельской местности. Основанием для соответствующей характеристики этого Указа служит, во-первых, его направленность не на Петербург и Москву, во-вторых, предметом его регулирования являлись не города, а впервые в отечественном законодательстве - сельское (!), более того, крестьянское (!) строительство, в-третьих, мотивом к его изданию послужило не какое-то единичное событие (в данном случае конкретный пожар), а вся совокупность "неустройства и неудобства" сельского строительства, в-четвертых, в его тексте содержится редкая для петровских указов (даже в качестве правовой формулы) не государственная, а частная мотивация "того ради милосердуя о подданных своих". Указ устанавливал нормы плотности строений (не менее 30 саж. между ними), а "если похотят больше, то лучьше", гумна рекомендовалось строить позади дворов не ближе 35 саж., если люди будут строиться на уже погорелых местах, то предписывалось "строить дворы по два вместе, а огороды и конопляники иметь между двумя дворами, мерою сколь где место даст". При этом прилагались чертежи и планы образцовой застройки для погорелых деревень. Указ был адресован в соответствии с реалиями того времени не самим застройщикам - крестьянам, а их владельцам - помещикам и местным властям. Перечисленные нормы были полностью повторены Указом 1753 г. с теми же чертежами, присовокупившим наказ смотреть за его исполнением воеводам, помещикам, старостам, управителям <22>.

<21> ПСЗРИ. 1722. N 4070.
<22> ПСЗРИ. 1753. N 10162.

Собранные материалы свидетельствуют, что данные нормы не соблюдались столь повсеместно; напрашивается вывод о полной недейственности государственного регулирования в огромной по объему области сельского строительства, если учесть, что ни одного повторного указа до 1820-х гг. больше не последовало. Анализируемые законодательные акты были написаны с оттенком скорее пожелания, а не жесткого требования благоустройства, что может объясняться и действительным безразличием к проблеме сельского строительства, которая не рассматривалась в качестве государственной, а считалась частным делом помещиков и самих крестьян, и пониманием Правительством бессилия и тщетности усилий в данной области.

В царствование Петра I появляются первые нормативные акты о культовом строительстве, все они подготовлены в Синоде, по своему стилю, характеру являются пространными, формализованными, по большей части запретительными, главной их целью является установление обязательности разрешения на постройку любой церкви, что несколько противоречило традициям. Разрешалось "старые церкви починять, а на новые просить разрешения" <23>.

<23> ПСЗРИ. 1722. N 4122; 1726. N 4988.

Анализ формирования законодательной базы строительства в первой четверти XVIII в. показывает, что правовое регулирование в этой сфере в разной степени охватывало: проблемы "регулярности" планировки столицы, позднее в нормативном поле оказались и другие города и селения; финансирование строительства, художественную регламентацию; архитектурно-инженерное образование. Создание огромного комплекса правового обеспечения строительной практики было связано с новыми противопожарными мероприятиями, которые отличались разнонаправленностью.

Характеристику правового регулирования градостроительной деятельности дополняла узкая "географическая направленность": действие большинства правовых норм в пространстве было ограничено Санкт-Петербургом, к тому же действие указов в отношении других российских территорий было нацелено на решение финансовых и организационных вопросов строительства столицы.

Юридические механизмы обеспечения действия правовых новелл лежали в русле общегражданских отношений того времени, которые определялись традиционными нормативными постулатами крепостного права: для реализации своих замыслов царь часто прибегал к действиям насильственного, по сути, крепостнического характера. Обилие созданных в изучаемое время правовых актов объясняется стремлением государства охватить нормированием и контролировать все сферы государственной и общественной жизни, в том числе в границах градостроительства. Типичными формами правовых актов в области градостроительства были: именные указы регламентирующего характера (об учреждении новых должностей, статусе и обязанностях, деятельности контролирующих лиц); именные указы с решениями для конкретных государственных органов (Сената, Синода, приказов); документы высших и центральных государственных учреждений (доклады, доношения, записки) с высочайшими резолюциями и одобрениями. Правовые акты в целом отличались нечеткой структурой, полными ссылками на уже имеющиеся указы (до буквального повторения их текста).