Мудрый Юрист

Предпосылки учреждения института президентства в Российской Федерации

Зуйков А.В., аспирант юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Принято считать, что институт президентства представляет собой достаточно новое явление для российской государственности, ибо он начал формироваться только в 1991 г. Но, думается, это не совсем верно, ведь в нашей стране государственный институт, выражающий волю верховного правителя, как бы он ни именовался (Император, Государственный секретарь, Президент), имеет одну и ту же суть - самодержавие. А самодержавие в России имеет богатейшую историю. Как известно, до февраля 1917 г. Россия представляла собой абсолютную монархию, получившую свое окончательное оформление в первой четверти XVIII в., при Петре I. При такой форме правления монарх являлся главой государства. Ему принадлежала вся полнота власти. Он не ограничивался каким-либо органом, ни перед кем не был ответствен, никому не был подконтролен. Неограниченная власть монарха закреплялась в законодательстве. Так, в толковании к 20-му артикулу Воинского устава 1716 г. и в Морском уставе 1720 г. провозглашалось: "Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять" <1>.

<1> Воинские артикулы Петра I. М., 1950. С. 25.

Вместе с тем следует отметить, что в дореволюционной России все-таки выдвигались идеи и предлагались конституционные проекты, связанные с учреждением в стране поста Президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России, а часть из них даже нашла свое воплощение на практике в условиях современности.

Так, процедура введения поста Президента предусматривалась в документах комиссии по подготовке проекта Конституции, созданной из специалистов в области государственного права под председательством профессора Н.И. Лазаревского, после падения самодержавия в России в 1917 г. В частности, в них устанавливалось, что временная исполнительная власть до установления основных законов возлагается на временного Президента. Он избирается Учредительным собранием и осуществляет свои полномочия под его надзором и при содействии Совета Министров. Вместе с тем каких-либо действенных контрольных, надзорных мер за Президентом не устанавливалось. Президент давал письменные и устные объяснения Учредительному собранию. Непосредственная же ответственность перед Учредительным собранием ложилась не на Президента, а на Председателя Совета Министров и отдельных министров. Даже запросы членов Учредительного собрания могли быть сделаны не к Президенту, а к Председателю Совета Министров или к министру. Что касается полномочий временного Президента, то они были весьма обширны. Он, например, обладал правом законодательной инициативы. Совет Министров имел право вносить в Учредительное собрание все правительственные законопроекты только по распоряжению и от имени Президента. Президент наблюдал за исполнением законов, делал необходимые распоряжения для этого; он издавал указы об устройстве, составе и деятельности правительственных учреждений и наделялся правом назначения и увольнения Председателя Совета Министров, любого военного и гражданского чиновника. Кроме того, Президент председательствовал на заседаниях Совета Министров, а Председатель Совета Министров мог выполнять свои функции лишь в отсутствие Президента.

В научной литературе потом не раз отмечалось, что такая конструкция очень напоминает положение американского Президента, отражает стремление к сильной власти и даже установлению диктатуры <2>.

<2> См.: Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном (государственном) праве. М., 1998. С. 59.

Революционные события февраля - октября 1917 г. вынесли на политическую арену России новые идеи и подходы к вопросам государственного строительства. Последний русский монарх - Николай II дал согласие на издание Манифеста "Об отречении Государя Императора Николая II от престола Российского и о сложении с себя верховной власти" <3>. В соответствии с ним Император отрекался от престола в пользу своего сына при регентстве своего брата Михаила Романова. Но Михаил не принял престол, и 3 марта 1917 г. появился документ "Об отказе Великого князя Михаила Александровича от восприятия верховной власти впредь до установления Учредительным собранием образа правления и новых основных законов Государства Российского" <4>. В сентябре 1917 г. Временное правительство, к которому перешла власть после Февральской революции, приняло Постановление, согласно которому Россия провозглашалась Российской Республикой (Председателем Временного правительства был вначале князь Г.Е. Львов, а затем его сменил на этом посту А.Ф. Керенский). Таким образом, пост монарха в России упразднялся.

<3> См.: Российское законодательство X - XX веков / Отв. ред. О.И. Чистяков. Т. 9. М., 1994. С. 121 - 122.
<4> Там же. С. 127 - 128.

В Конституции РСФСР 1918 г. было подтверждено, что Россия переходит к республиканской форме правления, однако речь шла уже о новой ее разновидности - Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, в которой вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам <5>. В.И. Ленин возвещал: "Не парламентская республика - возвращение к ней от С.Р.Д. было бы шагом назад - а республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху" <6>.

<5> См.: Первая советская Конституция (Конституция РСФСР 1918 года) / Под ред. А.Я. Вышинского. М., 1938. С. 427 - 435.
<6> Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 31. М., 1979. С. 115.

Переход к республиканской форме правления не повлек за собой автоматического признания в отечественной практике института президентства. На протяжении советского периода развития ни в РСФСР, ни в СССР (в состав которого Россия входила в качестве союзной республики с 30 декабря 1922 г. по 8 декабря 1991 г.) должность президента не учреждалась, хотя вопросы об этом поднимались. Причина заключалась в том, что согласно классическим мировым моделям институт президентства неразрывно связан с разделением властей. Между тем официальная государственная идеология советского социалистического периода отрицала разделение властей как способ организации государственной власти, считала его чуждым социалистической системе ценностей. В основу организации власти в СССР был положен альтернативный принцип - единства (монизма) власти, сосредоточения всей ее полноты в представительных органах государственной власти - Советах народных депутатов. Реально же полнота власти была сосредоточена в партийных структурах монопольно господствовавшей тогда Коммунистической партии (большевиков), впоследствии переименованной в КПСС.

Вопрос о введении поста Президента в СССР обсуждался в связи с подготовкой проекта Конституции СССР 1936 г., однако должность президента тогда не была учреждена. Так, в своем докладе по проекту Конституции И.В. Сталин, бывший тогда Секретарем ЦК ВКП(б) и сосредоточивший в своих руках всю реальную власть, сказал: "По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением и могущего противопоставлять себя Верховному Совету" <7>. Он высказывался "за возложение президентских полномочий на Президиум Верховного Совета СССР. Именно такое решение, по мнению И.В. Сталина, гарантирует страну от "нежелательных случайностей". С этих слов в советской юридической литературе Президиум Верховного Совета и стал довольно-таки часто именоваться коллегиальным президентом. Высказывались и более четкие суждения. Так, например, И.П. Трайнин характеризовал Президиум Верховного Совета СССР как главу государства и его деятельность определял как президентскую <8>. Но в целом, конечно, все такие высказывания И.В. Сталина и некоторых других политических лидеров очень сильно способствовали формированию предубеждения, будто президентское правление вообще недемократично и поэтому неприемлемо для нас <9>.

<7> Сталин И.В. Вопросы ленинизма. М., 1939. С. 531.
<8> См.: Трайнин И.П. О главе государства // Советское государство и право. 1938. N 1. С. 20.
<9> См.: Лазарев Б.М. Президент СССР // Советское государство и право. 1990. N 7. С. 4.

В 1962 г. была создана комиссия для подготовки новой Конституции СССР. В ходе работы над ее проектом Н.С. Хрущев, сменивший И.В. Сталина на посту Секретаря ЦК КПСС, предложил учредить пост Президента. Была даже подготовлена соответствующая глава проекта Конституции <10>. Однако после его ухода в отставку работа комиссии была прервана.

<10> Там же.

В середине 70-х годов была сформирована обновленная Конституционная комиссия во главе с Л.И. Брежневым - новым Секретарем ЦК КПСС. В ходе ее работы также обсуждался вопрос о президенте. "Но подготовленный весной 1977 г. проект Конституции не предусматривал этой должности, предполагалось, что президентские функции будет, как и раньше, выполнять Президиум Верховного Совета, объявленный постоянно действующим органом Верховного Совета СССР. Реально же роль главы государства выполнял Генеральный секретарь ЦК КПСС, который вскоре занял и кресло Председателя Президиума Верховного Совета СССР" <11>.

<11> Там же.

Самые же первые реальные шаги по учреждению должности президента в отечественной практике были сделаны вскоре после прихода к власти М.С. Горбачева. Обращение к идее введения поста Президента в СССР прежде всего было продиктовано драматическими событиями того периода, кризисом советского федерализма, проявившимся после объявления курса на его обновление в СССР. Республики в составе СССР стали издавать нормативные акты, существенно противоречившие Конституции СССР, а в ряде из них в том или ином объеме стала, по сути, проводиться политика, направленная на выход из государственно-правового пространства СССР. На территории СССР возникли волнения и конфликты на национальной почве, повлекшие человеческие жертвы. Кроме того, экономику страны потрясали начавшиеся в перестроечный период шахтерские забастовки, социальные проблемы. В этой обстановке в политических и научных кругах и в средствах массовой информации началось обсуждение вопроса о введении поста Президента в СССР. Так, А.А. Мишин отмечал, что реакция органов власти СССР в связи с чрезвычайными ситуациями, противозаконными действиями, вспышками экстремизма на национальной почве далеко не всегда была своевременной и адекватной. Верховный Совет СССР был просто не в состоянии принимать оперативные решения <12>.

<12> См. об этом: Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005. С. 50.

Обсуждение всякой чрезвычайной ситуации нередко превращалось в митинги, борьбу интересов, демонстрацию политических амбиций. Поэтому возникла потребность прежде всего в эффективной исполнительной власти, способной принимать в чрезвычайных обстоятельствах компетентные и оперативные решения.

На III Съезде народных депутатов СССР после оживленных прений и политических конфронтаций 14 марта 1990 г. был принят Закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР" <13>. Учреждалась должность не только Президента, но и Вице-президента СССР, избираемого одновременно с ним. В Конституцию СССР 1977 г. была введена гл. 15.1 "Президент СССР". Президент СССР объявлялся главой государства и должен был избираться гражданами СССР на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Однако в Законе оговаривалось, что первый Президент СССР избирается Съездом народных депутатов СССР. На этот пост был избран М.С. Горбачев, который являлся тогда и Генеральным секретарем ЦК КПСС. Став Президентом, М.С. Горбачев сохранил за собой и эту высокую партийную должность.

<13> См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 12. Ст. 189.

Учреждение поста Президента СССР отличалось особым радикализмом и имело далеко идущие последствия. В сущности, введение института президентства в стране влекло за собой изменение формы правления, переход от республики Советов к президентской республике. Таковой была и официальная оценка, данная этому факту Съездом: "Мы решаем вопрос не просто о посте Президента, мы решаем вопрос о структуре государственной власти в Советском Союзе и президентской форме правления. То есть мы решаем вопрос политической системы нашего общества" <14>.

<14> Внеочередной III Съезд народных депутатов СССР. 12 марта 1990 г. // Бюллетень Верховного Совета СССР. N 1. С. 41.

Обстановка в стране и политическое противоборство на Съезде повлияли и на определение содержания правового статуса Президента СССР. В условиях острой политической борьбы достигались компромиссы, в результате которых определились общие контуры конституционно-правового статуса Президента СССР. Естественно, формируемый под влиянием перечисленных обстоятельств правовой статус Президента не мог носить характер цельного, логически завершенного правового института. Поэтому предполагалось в дальнейшем по мере накопления практического опыта функционирования института президентства в СССР уточнить нормы о его статусе, дополнить ими Конституцию СССР <15>.

<15> Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 4.

Соответствующие процессы протекали и в РСФСР. В этот период модель института президентства в России находилась в динамике. Полной ясности в вопросе о том, что должен представлять собой Президент РСФСР, на момент учреждения этого поста не было. Очевидно было лишь одно: Президент нужен России - как, впрочем, и любой другой союзной республике в то время - как высшее должностное лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельности государства, о представительстве и защите его интересов <16>.

<16> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т. 2. М., 2007. С. 284.

Среди российских правоведов не было взаимопонимания или, по крайней мере, четкой позиции относительно целесообразности введения поста Президента России. Линия раскола обозначилась прежде всего при оценке последствий введения этого поста. Критики учреждения в системе государственных органов РСФСР поста Президента считали, что тем самым создаются реальные условия для сосредоточения власти в руках одного человека. Отмечалось, что в результате политику самой крупной по территории и численности населения республики, входящей в состав СССР, будет определять не высший представительный орган, а один человек и что предполагаемое учреждение поста Президента России будет способствовать не укреплению СССР, а его разрушению <17>.

<17> Окуньков Л.А. Президент в системе государственной власти в России. Становление института президентства в России. http://www.rustrana.ru/article.php?nid=33182.

Надо сказать, позиция сторонников института президентства носила не менее активный характер. Они аргументированно доказывали неспособность депутатского корпуса в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР оперативно реагировать на те или иные изменения в стране, противопоставляли медлительной законодательной власти мобильную исполнительную.

На официальном уровне, в средствах массовой информации, в научных кругах велась широкая, довольно-таки острая дискуссия о целесообразности введения поста Президента в России. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против такого нововведения, поэтому данный пост был учрежден путем референдума, инициированного одной третью депутатов российского парламента. В результате этого референдума большинство граждан РСФСР (почти 70%) высказалось за введение в республике института президентства. IV Съезд народных депутатов РСФСР, состоявшийся 21 - 25 мая 1991 г., утвердил ранее принятые Законы РСФСР "О Президенте РСФСР" <18> и "О выборах Президента РСФСР" <19> и внес соответствующие изменения и дополнения в Конституцию (Основной Закон) РСФСР <20>. 12 июня того же года состоялись выборы первого Президента РСФСР. Им стал Б.Н. Ельцин, занимавший до этого должность Председателя Верховного Совета РСФСР. В соответствии с введенной тогда моделью института президентства он стал высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР.

<18> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512.
<19> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 17. Ст. 510.
<20> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776.

Можно сказать, что введение поста Президента в России стало следствием в целом весьма прогрессивных, демократических процессов в российском обществе и в его политической системе. Оно отразило объективный процесс трансформации политической власти из системы партийных органов и организаций в систему государственных органов и организаций, включая институт президентства и Советы.

Это основное, но не исчерпывающее объяснение происшедших в механизме политической власти страны структурных и функциональных изменений. Следует учитывать, что имеется много других объективных и субъективных причин, которые также нуждаются в отдельном рассмотрении. Во-первых, стремление заполнить с помощью введения поста Президента РСФСР своеобразный "вакуум" власти, который возник в стране в процессе проведения экономических и политических реформ, в результате осуществления в разных сферах жизни советского общества радикальных, но не всегда последовательных и не всегда предсказуемых по своим последствиям преобразований. Создалась ситуация, которую верно подметил еще на Съезде народных депутатов бывший секретарь ЦК КПСС В.А. Медведев: "Старая система, в которой партия была верховным органом управления, изжила себя и демонтируется. Разворачиваются процессы становления и развития новой парламентской демократической системы, но эти процессы оказались не подкрепленными в должной степени созданием сильных взаимоуравновешивающих и взаимоконтролирующих структур в государственной системе, роль которых раньше выполняла партия" <21>. Во-вторых, необходимость изменения федеративных связей, чтобы видеть в институте президентства, устанавливаемом в такой сложной многонациональной стране, как Россия, своего рода верховного арбитра, избранного всеми народами. В-третьих, необходимость иметь интегрирующую силу не только в политической системе общества и в системе разделения властей, но и в самом обществе. В-четвертых, необходимость усиления исполнительной власти и повышения эффективности управления. Помимо прочего, учреждение поста Президента в России связывалось в определенной мере и с необходимостью за счет оперативности президентской власти нейтрализовать негативные последствия, вызываемые медлительностью в деятельности и принятии решений представительными органами, их известной инертностью, неэффективностью коллегиального руководства, особенно когда нужно было принимать быстрые решения по текущим, требующим оперативного вмешательства вопросам <22>.

<21> Цитируется по: Марченко М.Н. Политико-правовой статус института президентства (исторический аспект) // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1992. N 2. С. 6 - 7.
<22> Дегтев Г.В. Указ. соч. С. 60.

Нельзя недооценивать и субъективные причины, в первую очередь очевидную рецепцию этого поста у общесоюзного руководства (в частности, это выразилось в том, что российская политическая элита нашла его привлекательным для себя) и стремление бывшего тогда Председателем Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцина упрочить свой статус в системе органов государственной власти <23>.

<23> Дегтев Г.В. Указ. соч. С. 60.