Мудрый Юрист

Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как мера дисциплинарной ответственности

Кузько А.В., заведующий кафедрой Брянского филиала Московского психолого-социального института, доцент, кандидат юридических наук.

Отзыв - институт непосредственной демократии, являющийся формой ответственности депутата и выборного должностного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий <1>. В нем выражаются негативные последствия совершенного ранее правонарушения. В отличие от свободного мандата депутатов Государственной Думы РФ, депутаты представительных органов власти местного уровня обладают императивным мандатом. Инициатива отзыва принадлежит избирателям в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума.

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2006. С. 162.

Основания и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями отзыва могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействия), подтвержденные в судебном порядке. Результаты исследований свидетельствуют, что по состоянию на начало 2007 г. в большинстве уставов сельских поселений и муниципальных районов основания отзыва не указаны. В ч. 3 ст. 45 Федерального закона <2> предусмотрено лишь одно основание отзыва - это нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения. Согласно требованиям, предъявляемым к уставу муниципального образования, закрепленным в п. 7 и 8 ч. 1 ст. 44 Закона, уставом муниципального образования должны определяться основания и порядок прекращения полномочий депутатов и выборных должностных лиц, виды ответственности, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе относительно института отзыва. В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что данное требование Закона преимущественно находит отражение лишь в уставах крупных муниципальных образований, а абсолютное большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста Федерального закона, в котором упоминается лишь одно основание ответственности <3>.

<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<3> Муниципальное право: Учебно-методический комплекс / Под ред. Н.М. Конина. М.: Норма, 2006.

С одной стороны, наличие любого судебного решения, подтверждающего фактическое совершение депутатом правонарушения, может быть поводом для возбуждения вопроса об отзыве. Инициатива проведения голосования по отзыву депутата может исходить от нескольких граждан (по смыслу Закона не менее двух), избирательных и иных общественных объединений (фактически любой общественной организации), но лишь в том случае, если их уставы предусматривают участие в выборах и референдумах (ч. 3 ст. 22 Закона), а также в результате совместной инициативы главы местной администрации и представительного органа.

Однако, например, Устав города Перми устанавливает минимальное количество граждан для создания инициативной группы по отзыву депутата не менее 50, а главы города - не менее 200 (ст. 84.3 Устава города Перми) <4>. При этом инициаторы собрания должны известить депутата о времени и месте проведения собрания, обеспечить возможность депутату присутствовать и выступать на собрании. Очевидно, что реализация подобного положения на практике позволит депутату пригласить на собрание необходимое количество своих сторонников, чтобы либо сорвать его проведение, либо не допустить принятия решения по вопросу об отзыве необходимым большинством голосов.

<4> Устав города Перми от 13 марта 1996 г. (с посл. изм. от 13 сентября 2005 г.).

Общественные организации и институты гражданского общества, не рассматривающие себя в качестве элементов муниципальной политической системы, например общественные палаты и общественные советы, создаваемые при главах муниципальных образований, по аналогии с Общественной палатой Российской Федерации правом инициативы по отзыву депутата не обладают. Таким правом не наделен и глава муниципального образования, если только он не является главой местной администрации и не получил согласие на это большинства депутатов представительного органа (п. 3 ч. 3 ст. 22 Закона).

Региональное законодательство в абсолютном большинстве случаев предусматривает основания отзыва депутатов представительного органа местного самоуправления. Однако характер этих оснований до такой степени абстрактен, что возможность вынесения судебного решения, констатирующего необходимый для отзыва юридический факт, практически невозможна. Например, в Законе Тверской области от 17 сентября 1997 г. предусмотрены следующие основания отзыва: 1) нарушения закона области о статусе депутата; 2) действия, недостойные высокого звания депутата. Аналогичный Закон Тамбовской области от 28 ноября 2000 г. перечисляет следующие основания отзыва: 1) невыполнение полномочий; 2) нарушение действующего законодательства; 3) утрата доверия; 4) совершение действий, порочащих звание выборного должностного лица <5>.

<5> Принятые ранее законы субъектов Федерации продолжают действовать и применяются в части, не противоречащей положениям Закона N 131-ФЗ.

Законодательно в местных законах не определен круг лиц, имеющих право предъявлять подобные иски. Вызывает сомнение способность суда реально определять характер невыполнения полномочий депутата представительного органа и выявлять допущенные им нарушения действующего законодательства, но более всего степень "порочности" тех или иных действий депутата.

Таким образом, реальная возможность проведения самого голосования по отзыву депутата, с учетом сложнейшей процедуры сбора подписей и проверки их действительности, назначения и финансирования голосования в установленные сроки, представляется крайне проблематичной. Положения абз. 3 ч. 2 ст. 24 Закона, императивно устанавливающие, что депутат считается отозванным при условии голосования за отзыв не менее половины всех избирателей, зарегистрированных в муниципалитете (избирательном округе), делает важнейший институт представительной демократии абсолютно нежизнеспособным.

В большинстве стран Европейского союза возможность отзыва депутата представительного органа вообще не предусмотрена, ибо его ответственность (кроме уголовной) носит в чистом виде политический характер. Она может проявляться в отказе избирателей проголосовать на следующих выборах за эту кандидатуру. Видимо, в таком же направлении движется и современное российское законодательство, отказавшись от института отзыва "за утрату доверия".

Между тем институт юридической ответственности является необходимым условием эффективности деятельности не только конкретного депутата, но и представительного органа власти. Однако реальную возможность влиять на депутатский корпус по действующему законодательству приобретает не население, что вполне логично в силу того, что оно формирует властный орган, а государство, обладающее, в отличие от института отзыва, реальным механизмом роспуска представительного органа. К сожалению, многие авторы ставят знак равенства между ответственностью перед населением и перед государством, полагая, что отзыв депутата населением возможен при условии определения его вины <6>. В целом, к сожалению, многим исследователям позиция законодателя "представляется мудрой (?): отзыв выборных лиц формально остается в арсенале инструментов муниципальной демократии. При этом он, во всяком случае, не будет играть негативной роли в практике организации муниципальной власти" <7>. Таким образом, фактически оправдывается гарантированная федеральным законодательством безответственность депутатов представительного органа в интересах политической стабильности на местном уровне и сомнительных дивидендов призрачного совершенствования института муниципальных выборов.

<6> См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в РФ. М.: Юристъ, 2006. С. 269.
<7> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Проблемы правового регулирования. М.: Велби; Проспект, 2006. С. 417.

Тем не менее представляется целесообразным установить конкретные основания для отзыва депутата как меры дисциплинарной ответственности, исключив положения, закрепленные в пп. 8 ч. 1 ст. 44 Закона N 131-ФЗ, предусматривающие определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципалитетов. Основания отзыва депутата и главы местного самоуправления, на наш взгляд, должны быть закреплены на федеральном уровне. Таковыми могут признаваться:

Депутат, глава муниципального образования считается отозванным, если: а) за отзыв проголосовало большинство граждан, принявших участие в голосовании, если инициатива отзыва исходила от населения; б) за отзыв проголосовало две трети от общего числа депутатов представительного органа муниципального образования, когда инициатива отзыва исходила от депутатов представительного органа.

Представляется также целесообразным дополнить главу 10 Закона статьей 71.1, изложив ее в следующей редакции.

"Статья 71.1. Дисциплинарная ответственность главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления

  1. Дисциплинарная ответственность депутата и главы местного самоуправления перед населением наступает в форме отзыва.
  2. Отзыв депутата проводится по инициативе населения или не менее чем половины депутатов представительного органа местного самоуправления, в установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
  3. Основаниями для отзыва депутата и главы местного самоуправления являются:
  1. Процедура отзыва депутата и главы муниципального образования должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат, глава муниципального образования считается отозванным, если за отзыв проголосовало большинство граждан, принявших участие в голосовании, если инициатива отзыва исходила от населения.

Депутат, глава муниципального образования считается отозванным, если за отзыв проголосовало две трети от общего числа депутатов представительного органа муниципального образования, если инициатива отзыва исходила от депутатов представительного органа".

Таким образом, учитывая соотношение публичных и частноправовых начал в служебно-должностных отношениях, целесообразно рассматривать ответственность депутатов перед населением как разновидность дисциплинарной ответственности. Население, оказывая доверие кандидату на выборную должность, заключает с ним договор на осуществление властно-распорядительных функций от имени определенного муниципального образования на соответствующей территории и таким образом приобретает право на "расторжение договора" в форме отзыва при наличии оснований для данного вида ответственности. Реализация подобного предложения будет способствовать своевременному отстранению от должности лиц, нарушающих дисциплину и злоупотребляющих своим служебным положением, что в период повышения ответственности должностных лиц более чем актуально.