Мудрый Юрист

Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе

/"Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N 9/
Ю. КУЛАКОВА

Кулакова Ю., аспирантка кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В условиях продолжающейся в стране реформы государственного управления проблема ограничения прав государственных служащих приобретает высокую актуальность, так как одной из основных ее задач признается создание органами государственной власти оптимальных условий для реализации прав и свобод граждан.

В связи с этим возникает необходимость в четком нормативном закреплении ограничений и запретов, от которых во многом зависит эффективность профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, законность принятия решений и гарантированность соблюдения прав человека гражданскими служащими.

Конституция России 1993 г. провозгласила права и свободы человека высшей ценностью. Обязанность же (одна из целей) государства - соблюдать и защищать их от любых посягательств, в том числе и со своей стороны (ст. 2) <1>.

<1> Российская газета. 1993. 25 дек.

Как справедливо отмечает А.В. Малько, "политическая власть (особенно и главным образом власть исполнительная) имеет склонность вырождения в различные злоупотребления, для нее необходимы надежные правовые рамки, ограничивающие и сдерживающие подобные склонности, возводящие заслон ее необоснованному и незаконному превышению, попиранию прав человека. Правовые ограничения необходимы именно для того, чтобы недостатки властной личности не превратились в пороки государственной власти. Вот почему можно сказать, что правом ограничиваются не собственно управляющие воздействия со стороны государственных структур на личность, а лишь препятствия, вредные возмущающие факторы, необоснованные и противоправные ущемления интересов граждан" <2>.

<2> Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005. С. 230 - 231.

Итак, необходимость установления таких правовых рамок злоупотреблениям со стороны государственной власти проявляется в том, что в основе деятельности государственных органов должен находиться закон, а не субъективное проявление воли государственного служащего, ведущее к нарушению прав и свобод граждан.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Поэтому, регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила (ограничения), но строго обусловленные мерами обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов <3>.

<3> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросами группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 44. Ст. 4358.

Установленные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <4> (далее - Закон N 79-ФЗ) ограничения, связанные с гражданской службой, заключаются в ряде правил, за рамки которых гражданским служащим выходить запрещено. Их назначение - обеспечить четкую работу государственных служащих, способствовать созданию условий для их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, предотвращению возможных злоупотреблений. В связи с этим недопустимым является нечеткое определение категории правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

Таким образом, ограничение прав государственных гражданских служащих можно определить как гарантированность реализации служебной деятельности в сфере соблюдения государственными служащими публичного интереса (прав и законных интересов граждан и организаций) и пресечения различного рода злоупотреблений своими обязанностями <5>.

<5> В литературе высказываются и другие точки зрения (см.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 17; Насташкин А.М. Предельный возраст нахождения на государственной службе как свидетельство незрелости российской демократии // Закон и право. 2000. N 11. С. 14 - 19).

В научной литературе <6> нет единого подхода к определению понятия "правовое ограничение" <7>. Существуют и разнообразные классификации правовых ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих. Так, В.А. Козбаненко выделяет общие и специальные ограничения. Общие являются неизменным элементом в своем нормативном содержании для всех гражданских служащих. Специальные связаны с особенностями их профессиональной деятельности и могут вводиться только на основании федерального закона или устанавливаться подзаконными актами в зависимости от того, на какую сферу отношений они направлены <8>.

<6> См.: Борисов В.В. Правовой порядок развитого социализма: Вопросы теории. Саратов, 1977. С. 69; Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 157; Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 22; Воеводин Л.Д. Пределы осуществления прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Права человека в условиях становления гражданского общества: Материалы международной научной конференции. Курск, 1997. С. 8 - 11; Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 22; Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. N 3. С. 146; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 159; Козбаненко А.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 196.
<7> Можно согласиться с мнением А.В. Малько о том, что правовые ограничения представляют собой "правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать, исключение определенных возможностей в деятельности лиц". См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005. С. 91.
<8> См.: Козбаненко А.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 196.

Е.В. Охотский считает целесообразным делить ограничения с учетом цели их установления на:

  1. ограничения, касающиеся политической сферы; 2) ограничения, направленные на недопущение использования служебных полномочий; 3) ограничения, направленные на недопущение получения неимущественных выгод; 4) запреты на использование в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения, другого государственного имущества <9>.
<9> См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 22 - 24.

Основываясь на положениях Закона N 79-ФЗ, можно выделить следующие группы ограничений: 1) ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу (ст. 16); 2) запреты, действующие во время прохождения гражданской службы (п. п. 1 - 2 ст. 17); 3) запреты, сохраняющиеся после увольнения со службы (п. 3 ст. 17).

Итак, ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлены следующие правовые ограничения.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

  1. признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.

В соответствии со ст. 29 Гражданского кодекса Российской Федерации <10> гражданин может быть признан недееспособным, если вследствие психического расстройства он не может понимать значения своих действий или руководить ими.

<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

Ограниченно дееспособными признаются лица, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное положение (ст. 30 ГК РФ).

Разграничение между дееспособностью и недееспособностью проводится по юридическому критерию, состоящему из двух признаков: интеллектуального (невозможность отдавать отчет в своих действиях) и волевого (невозможность руководить своими действиями). Это понятие включает причинную связь между такими фактами, как наличие у гражданина душевной болезни или слабоумия и его неспособность понимать значение своих действий или руководить ими.

Законодательством установлено, что, если судебным решением лицо будет признано дееспособным, это является признанием его "вменяемости" и способности вновь адекватно осознавать окружающую реальность и управлять своими действиями.

Несмотря на это положение, нельзя забывать и о моральной стороне, ведь злоупотребление гражданским служащим спиртными напитками или наркотическими средствами ставит не только семью в тяжелое материальное положение, но также может нанести вред интересам государства.

Данный вопрос имеет исторические корни. Так, в дореволюционной период российской государственности в соответствии с Указом Николая I "О нетерпении на службе людей нетрезвого поведения" (1826 г.) руководящие должностные лица были обязаны "принять за непременное правило никого, кто нетрезвого поведения, на службе не иметь". Кроме того, от руководителей требовалось фиксировать подобные пороки в ходе аттестации служащих и отмечать их в послужных списках <11>. Поэтому правительство, заботясь об авторитете власти, обращало внимание на то, чтобы в государственном аппарате работали люди, ведущие трезвый образ жизни.

<11> См.: Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: Учеб. пособие. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 112.

Одним из важных компонентов в деятельности гражданских служащих является наличие у них морального авторитета - репутации. Под репутацией принято понимать сложившееся у окружающих мнение о нравственном облике того или иного человека (коллектива), основанное на его предшествующем поведении, моральная оценка его поступков и производное отсюда ожидание характера его действий в дальнейшем. Таким образом, репутация обращена и в прошлое, и в будущее. С одной стороны, в ней отражено положительное либо отрицательное отношение к прошлой деятельности служащего, с другой - она оказывает влияние на его роль и место в дальнейшем, в частности, на его последующее осуществление деятельности на должности гражданской службы.

Гражданский служащий, осуществляя свои полномочия, должен быть рассудительным и надежным, так как сфера его деятельности затрагивает интересы как государства, так и отдельной личности. А если он вследствие психического расстройства или аморальности не может осознавать характер своих действий или руководить ими, то, безусловно, не способен, и не вправе состоять на гражданской службе.

Таким образом, целесообразность введения такого ограничения для граждан, претендующих на должность государственной службы или для гражданских служащих, в биографии которых имеются или были такие отрицательные моменты, очевидна. В этих целях следует установить обязательное представление, соответствующего письменного документа об отсутствии подобных фактов в биографии, которую излагает гражданин при поступлении на гражданскую службу;

  1. осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.

Итак, по истечении срока, определенного судом, гражданин может быть принят на службу на общих основаниях, а погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, с ней связанные.

Для более полного раскрытия данного вопроса следует обратиться к опыту зарубежных стран, в которых законодательно установлены специальные ограничения для поступающих на государственную службу, в плане их личной репутации, так как впоследствии они все же являются носителями властных полномочий, и представителями государства в определенных сферах своей деятельности. Например, польское законодательство (Закон от 18 декабря 1998 г. "О гражданской службе") устанавливает четкие критерии, которым должны соответствовать кандидаты на должность членов корпуса гражданской службы, в числе которых - отсутствие судимости за умышленно совершенное преступление и наличие незапятнанной репутации (ст. 4) <12>. В Эстонии (Закон "О публичной службе") также запрещено поступать на государственную службу лицам, имеющим судимость за умышленные преступления, в Литве (Закон "О чиновниках") - ранее осужденным за тяжкие преступления и преступления против государственной службы. В Латвии - судимым за умышленные преступления, а также осужденным, подсудимым, обвиняемым или подозреваемым в совершении преступления <13>.

<12> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: МЦФЭР, 2005. С. 510.
<13> См.: Гришковец А.А. Законодательное регулирование государственной службы в странах Балтии // Журнал российского права. 2000. N 4. С. 108.

В этом аспекте интересным является и опыт Франции. Так, одним из условий приобретения статуса чиновника, является обладание гражданином политическими правами, это означает, что кандидат не должен быть приговорен к наказанию, включающему запрет избирать и быть избранным, или к поражению в политических правах.

Предъявление бюллетеня N 2 "сведений о судимости", таким образом, является для французской администрации средством проверки, обладает кандидат политическими правами и высокой нравственностью или нет. На основании отметок в бюллетене административные власти могут отказать в допуске к должности <14>.

<14> См.: Государственная служба и государственные служащие во Франции: Российско-французская серия. "Информационные и учебные материалы" // Новая серия. 1996. N 3. С. 67.

На основании вышеизложенного целесообразно дополнить п. 2 ч. 1 ст. 16 Закона N 79-ФЗ словами "...а также ранее судимого за умышленно совершенное преступление". На гражданскую службу не должны приниматься лица, которые имеют не только не снятую или не погашенную судимость, но и которые ранее были судимы за умышленные преступления, так как они не надежны и не могут находиться в доверии как со стороны государства, так и общества. В данном случае это ограничение должно применяться ко всем гражданам, поступающим на службу (независимо от квалификационных особенностей должности, на которую они претендуют), так как, обладая возможностью состоять на государственной службе, они тем самым: 1) подрывают моральный облик государства; 2) ставят под угрозу его безопасность; 3) могут действовать вопреки его интересам;

  1. отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений.

Право человека на информацию является одним из его субъективных прав, это положение закреплено в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека <15>. Однако, если разглашение сведений может причинить вред интересам национальной безопасности, государство вправе устанавливать определенные ограничения.

<15> Российская газета. 1995. 5 апр.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информатизации, информационных технологиях и о защите информации" <16> ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.

В соответствии с вышеизложенными целями возникает необходимость защиты информационных ресурсов государства от утечки важной политической, экономической, научно-технической и военной информации. Этим определяется существование института государственной тайны, который создает надлежащие условия для проведения государством независимой информационной политики и защиты своих национальных интересов.

Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <17> (далее - Закон N 5485-1) установлен перечень сведений, ее составляющих, в сфере военной области, экономики, науки и техники, внешней политики, контрразведки, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности.

<17> Российская газета. 1993. 21 сент.

При приеме на службу, связанную с необходимостью доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, ст. 21 Закона N 5485-1 предусмотрена также процедура оформления допуска, которая заключается в санкционированном полномочным должностным лицом ознакомлении конкретного лица с такими сведениями.

Обращаясь к международному опыту, особое внимание следует уделить порядку осуществления доступа к секретной информации в Соединенных Штатах Америки. В соответствии с Законом "О доступе к секретной информации" 1947 г. (в редакции 1994 г.) <18> одним из таких условий является согласие лица на представление финансовых сведений о приобретениях и путешествиях, информации о финансовом положении и зарубежных поездках. От оформления допуска по закону освобождаются только высшие должностные лица США - Президент и вице-президент, конгрессмены, члены Верховного суда, а также федеральные судьи, назначаемые Президентом США <19>.

<18> См.: Access to Classified Information Act. 50 U.S.C.S. § 435 - 438 (1995).
<19> Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" установлен особый порядок допуска к государственной тайне, так члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий. В данном случае у них отбирается расписка о неразглашении, а сохранность государственной тайны гарантируется путем установления ответственности указанных лиц (ст. 21).

Одним из способов сохранения государственной тайны США является включение в трудовые контракты государственных служащих специальных условий, например подписание соглашения о неразглашении секретной информации. В Российской Федерации такие условия могут включаться в служебный контракт, но только в случае, если их использование будет предусмотрено служебным регламентом <20>.

<20> См.: п. 2 ч. 4 ст. 24 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

Таким образом, отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, установленным п. 3 ч. 1 ст. 16 Закона N 79-ФЗ, ведет к автоматическому отказу в приеме на государственную службу или прекращению служебного контракта;

  1. наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения должны устанавливаться Правительством Российской Федерации.

Наиболее важно здесь то, что такой нормативный акт не принят <21>, что может привести к приему на службу или прохождению службы лицом, имеющим заболевания, которые представляют опасность. Конечно, в настоящее время действует Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 715 "Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих" <22>. Но необходимо принятие акта, который бы регулировал и предусматривал все негативные условия при приеме и прохождении гражданином службы. Как, например, Список заболеваний, установленный Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2003 г. N 208 "Об утверждении Списка заболеваний, препятствующих работе в представительстве Российской Федерации за границей" <23>, где перечислены некоторые инфекционные и паразитарные болезни, новообразования, психические расстройства и расстройства поведения, болезни нервной системы. Кроме того, заболевание должно быть подтверждено заключением медицинского учреждения, но ведь остается открытым вопрос: каким образом о наличии такого заболевания должно стать известно руководителю, имеющему право освободить государственного служащего от занимаемой должности по состоянию здоровья или отказать в приеме на службу. Ведь сам такой государственный служащий по разным причинам может это скрыть.

<21> В настоящее время разрабатывается проект постановления Правительства Российской Федерации "О порядке прохождения диспансеризации, перечне заболеваний, препятствующих поступлению или прохождению государственной гражданской службы, а также санаторно-курортном обслуживании федеральных государственных гражданских служащих".
<22> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 49. Ст. 4916.
<23> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 15. Ст. 1373.

Интересен опыт Франции. Так, законодатель, устанавливая требования, предъявляемые к кандидату на должность, особо выделяет требование его физической пригодности, которое, в свою очередь, меняется в зависимости от рода будущей деятельности кандидата. Общий статут не исключает в настоящее время кандидатов, больных раком, туберкулезом или нервными расстройствами, однако Декрет от 14 февраля 1959 г. содержит список заболеваний, которые препятствуют поступлению на государственную службу, если кандидат не находится в стадии ослабления болезни. Администрация обязана проверять физическую пригодность кандидатов, требуя предъявления двух медицинских свидетельств, выданных под присягой практикующим врачом общего профиля и доверенным физиологом. Административный суд контролирует заключения административных властей. Из этого следует, что каждому виду функций соответствует список заболеваний, несовместимых с их выполнением, например, слепота позволяет занять место преподавателя высшей школы, но препятствует работе в техническом образовании.

Условие физической пригодности во Франции смягчено или устранено для ряда категорий лиц, например инвалидов. Многочисленные законы организуют прием инвалидов на службу, в частности, обязывая государственные органы нанимать не менее 3% общего штата из числа инвалидов <24>.

<24> См.: Государственная служба и государственные служащие во Франции: Российско-французская серия. "Информационные и учебные материалы" // Новая серия. 1996. N 3. С. 67.

В соответствии со ст. 28 Закона Российской Федерации N 79-ФЗ гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, предоставляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность. В случае отказа гражданского служащего от перевода либо отсутствия такой должности в том же государственном органе служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы (п. п. 2 - 3 ст. 28 Закона N 79-ФЗ).

Рассматривая эту сферу отношений, можно прийти к выводу, что, несмотря на подробное регулирование вопроса дальнейшего прохождения государственной службы в случае наличия определенного заболевания, отсутствие перечня по этим заболеваниям делает невозможным реализацию этих положений в полной мере на практике;

  1. близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Данное ограничение законодательно закреплено во многих зарубежных странах. Но в наиболее подробном виде оно содержится в партийном документе Китайской Народной Республики - Временном положении о работе по подбору и назначению на должности руководящих кадровых работников партийных и государственных органов, принятом ЦК КПК 9 февраля 1995 г. Так, если государственные служащие КНР являются мужем и женой или если между ними имеются отношения кровного родства по прямой линии, отношения кровного родства по боковой линии в пределах трех поколений и отношения близкого родства по линии родственников мужа и жены, то им нельзя в одном и том же учреждении занимать должности, находящиеся в прямом подчинении одного другому, или должности, связанные отношениями прямого руководства высшей инстанции с нижестоящей; таким государственным служащим также нельзя заниматься контрольной, ревизионной, кадровой, финансовой деятельностью в тех учреждениях, в которых они занимают руководящие посты. Должностное лицо, находящееся в родственных отношениях, не вправе рассматривать дела своих родственников <25>.

<25> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: МЦФЭР, 2005. С. 491.

В России ограничение совместной службы родственников было известно и дореволюционному законодательству. В советский период деятельность органов власти по принятию мер в сфере упорядочения приема на службу в административно-политические органы Советом Народных Комиссаров 21 декабря 1922 г. были приняты специальные Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях, которыми вводились определенные ограничения для служащих в связи с их работой во властных структурах. Правила устанавливали ограничения при приеме или исполнении службы в одном учреждении лицами, находившимися в близком родстве или свойстве, если имела место подчиненность или подконтрольность одного из них другому, причем под подчиненностью или подконтрольностью понимались не только непосредственные связи <26>.

<26> См.: Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: Учеб. пособие. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 330.

В 1971 г. в ст. 20 КЗоТ было внесено принципиальное изменение, касающееся этого ограничения: включено слово "непосредственной" <27>. Затем это дополнение вошло в пп. 5 п. 3 ст. 21 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", кроме того, само ограничение уже было направлено на государственную службу, а не только на службу родственников в одном государственном органе.

<27> Ведомости ВС РСФСР. 1971. N 50. Ст. 1007.

В настоящее время в соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 16 Федерального закона N 79-ФЗ ограничение совместной службы родственников определяется наличием близкого родства или свойства претендента или лица, состоящего на службе с гражданским служащим, в случае если их профессиональная служебная деятельность на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, лиц, замещающих государственные должности, связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Исходя из вышесказанного, целью установления такого ограничения на гражданской службе, является недопущение возможного отрицательного влияния близких родственных связей на служебные отношения гражданских служащих, а следовательно, и на качество их служебной деятельности, которое может проявиться не только в снижении дисциплины, но и в злоупотреблении служебным положением.

/"Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N 10/

  1. выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства.

Гражданский служащий должен быть гражданином Российской Федерации, что следует из ст. 13 Закона N 79-ФЗ. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <1> под гражданством следует понимать устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Необходимо отметить, что данное правовое ограничение является общепринятым в международном праве <2>. Так, в соответствии с п. "с" ст. 25 Международного пакта "О гражданских и политических правах" <3> право лиц на доступ к государственной службе обусловлено наличием гражданства.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 22. Ст. 2031; 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4447.
<2> См.: Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С. 26.
<3> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 12. С. 5 - 11.

Следует отметить, что первый этап советского периода характеризовался тем, что иностранные граждане имели право поступления на государственную службу наравне с советскими гражданами, если они были наделены в установленном порядке избирательными правами в Советы. Сейчас же данный признак - важный момент во всей концепции государственного служащего. Государственный служащий - прежде всего гражданин. При этом возникает вопрос: могут ли поступить на гражданскую службу иностранные граждане?

В соответствии со ст. 41 Закона N 79-ФЗ выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства ведет к расторжению служебного контракта, освобождению гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнению с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня выхода из гражданства Российской Федерации или со дня приобретения гражданства другого государства. Сообщать о выходе из гражданства в день выхода из него или в день приобретения другого гражданства - обязанность гражданского служащего (п. 10 ч. 1 ст. 15 Закона N 79-ФЗ). Таким образом, данное ограничение дублирует уже предусмотренную обязанность, и его целесообразно исключить из общего перечня ограничений, установленных ч. 1 ст. 16 Закона N 79-ФЗ.

При рассмотрении этого вопроса интересным представляется законодательство некоторых зарубежных государств.

Так, например, в соответствии с ч. 1 ст. 30 Конституции (Основного Закона) Эстонской Республики <4> должности в государственных учреждениях и органах местного самоуправления могут занимать также граждане иностранных государств и лица без гражданства, но в виде исключения и в соответствии с законом. Однако неизвестно, является ли эта норма "живой".

<4> Ведомости Эстонской Республики. 1992. N 26.

Основным Законом ФРГ 1949 г. установлено, что "каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией" (п. 2 ст. 33) <5>. В особом порядке допускается назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии), однако такое назначение, не ведет к автоматическому приобретению гражданства <6>. Кроме того, в соответствии с п. 1 § 4 Закона ФРГ "О правовом положении чиновников" <7> правами и обязанностями чиновников могут пользоваться только те, кто является немцем по смыслу ст. 116 Основного Закона, т.е. лица, обладающие германским гражданством, или в качестве беженцев, нашедших убежище на территории Германии в границах на 31 декабря 1937 г. или имеющие гражданство другого государства - члена Европейского сообщества. Исключением из этого правила служит тот факт, что только граждане немецкого происхождения имеют право на получение должностей, требующих исполнения государственных функций, которые в силу их особого содержания должны быть осуществлены исключительно гражданами немецкого происхождения. В отдельных случаях следует принять решение относительно того, существует ли необходимость в исполнении данной функции уроженцами Германии. В своем докладе Фольмут Йоа-хим - эксперт проекта "Административная реформа", глава отдела по международным и европейским вопросам государственной службы Федерального министерства внутренних дел Германии, заявил, что в настоящее время Федерация и федеральные земли (Lander) пришли к договоренности о выработке рекомендаций по применению закона касательно функций, предназначенных для граждан немецкого происхождения, с тем, чтобы обеспечить занятость уроженцев из других стран - членов Европейского союза, даже в тех областях, которые в соответствии с постановлениями Европейского суда могут предназначаться гражданам немецкого происхождения <8>.

<5> См.: Государственная служба Германии // 12-й Международный конгресс. М., 1993. С. 35.
<6> См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательская корпорация "Логос", 2001. С. 141.
<7> См.: Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах: Учеб. пособие. В трех частях. Часть первая: Французская Республика. Федеративная Республика Германия / Общ. ред. И.Н. Барциц, отв. ред. А.А. Демин. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 186.
<8> См.: Фольмут Й. Организация государственной службы и оплата труда гражданских служащих в Германии. В кн.: Содействие реформе государственного управления в России: Сборник статей. М.: НОРМА, 2005. С. 268 - 269.

Иностранных граждан принимают на государственную службу и в Великобритании, но только на вспомогательные должности за пределами государства. Так, согласно Закону 1919 г. "Об ограничении (уточнении) правил использования иностранцев", в соответствии с изменениями, внесенными ст. 1 Закона 1955 г. "О найме иностранцев", установлено, что иностранец не может быть назначен на должность или получить место на государственной гражданской службе, если только речь идет не о назначении в страну за пределами Соединенного Королевства или же есть сохраняющее свою силу специальное разрешение, выданное соответствующим министром с согласия министерства по делам гражданской службы <9>.

<9> См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1994. С. 79.

Согласно законодательству Франции <10> лицо не может быть принято на гражданскую службу в случае отсутствия у него французского гражданства. Причем требование французского гражданства объясняется положением иностранцев, которые не обладают политическими правами, однако неважно, приобретено ли гражданство по рождению или по натурализации. Во Франции также существует ряд исключений либо по закону (преподаватели университетов с иностранным гражданством), либо согласно международным конвенциям или соглашениям между Францией и другими государствами <11>;

<10> См.: Государственная служба и государственные служащие во Франции: Российско-французская серия "Информационные и учебные материалы" // Новая серия. 1996. N 3. С. 12.
<11> См.: Государственная служба и государственные служащие во Франции: Российско-французская серия "Информационные и учебные материалы" // Новая серия. 1996. N 3. С. 66.
  1. наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Конституцией России установлена возможность для граждан Российской Федерации иметь двойное гражданство (ч. ч. 1 и 2 ст. 62).

  1. Гражданин России может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором.
  2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором.

Следует учесть, что и Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <12> двойное гражданство допускается. Его можно определить как возможность для гражданина России иметь гражданство другого, иностранного, государства, но только если это предусмотрено международным договором Российской Федерации (ст. 6).

<12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 22. Ст. 2031.

Специфика сегодняшнего отношения государства к двойному гражданству заключается в том, что оно становится более сдержанным, но не исключающим существование этой правовой категории граждан. И хотя Закон о гражданстве (ст. 6) не может отрицать факт существования двойного гражданства, раз уж оно предусмотрено Конституцией России, он не расширяет практику приобретения двойного гражданства. Так как, с одной стороны, гражданство есть средство защиты прав человека, с другой - интересов и институтов государства. Эти положения должны находиться в постоянном равновесии, отсутствие одного из них может являться свидетельством нарушения интересов личности, общества и государства.

Обращаясь к содержанию Закона N 79-ФЗ, лицо не может поступить на государственную службу при наличии гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе международным договором Российской Федерации. Такое ограничение предусмотрено и п. 5 ст. 8 Модельного закона об основах государственной службы государств СНГ <13>.

<13> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1998. N 18. С. 103 - 128.

Таким образом, по общему правилу только граждане России могут быть гражданскими служащими. "Обычным оправданием подобного требования (требования гражданства), - справедливо отмечает К. Гренендейк, - является то, что гражданство - гарантия необходимой лояльности знаний и связей с населением, которое требуется для надлежащего выполнения государственных функций и снижения риска вмешательства иностранного государства" <14>. Действительно, какому государству может служить человек с двойным гражданством? Интересы какого государства для него превалируют? Не стоит забывать, что каждое государство требует от граждан верности и защиты своих интересов, а это никак нельзя соотнести с фактом обладания государственного служащего иностранным гражданством, если он имеет доступ к оборонным, стратегическим и прочим аспектам безопасности государства;

<14> Гренендейк К. Применение права Европейского сообщества в странах ЕС: на примере допуска к государственной службе // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1996. N 2. С. 65.
  1. представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу.

Данное ограничение относится как к претендентам, так и гражданским служащим. Перечень документов, которые гражданин должен представить при поступлении на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу, установлен ст. 26 Закона N 79-ФЗ.

В соответствии с п. 16 ст. 44 Закона N 79-ФЗ сведения, представленные гражданином при поступлении на гражданскую службу, подлежат проверке в установленном порядке на предмет их достоверности и полноты. Данная норма является императивной, т.е. проверка должна осуществляться в обязательном порядке и непосредственно при поступлении. Все сведения хранятся в период прохождения лицом гражданской службы и при определенных условиях могут быть перепроверены.

Достоверность сведений претендента проверяется соответствующей кадровой службой на основании запроса подразделения по вопросам гражданской службы и кадров того государственного органа, руководитель которого решает вопрос о приеме гражданина на гражданскую службу.

На основании полученных материалов проверок кадровая служба государственного органа составляет заключение о достоверности и полноте представленных сведений и о возможности поступления гражданина на гражданскую службу. Если в результате проверки будут установлены факты представления ложных сведений, то это обстоятельство препятствует принятию на гражданскую службу и нахождению на ней.

Данное ограничение, а также ограничение, установленное п. 9 ч. 1 ст. 16 Закона N 79-ФЗ, неразрывно связаны с ценностными ориентациями гражданского служащего или гражданина, претендующего на занятие должности гражданской службы.

В настоящее время в практике работы государственной службы акцент смещается от юридически закрепленных правил к моральным и нравственным ценностям <15>. К ним относятся честность, ответственность, подчинение закону, компетентность, справедливость, беспристрастность.

<15> Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 20 марта 2007 г. N 372) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 13. Ст. 1531.

В период дореволюционной России в Уставе о гражданской службе (в редакциях 1832, 1842 гг.), а позже в Своде уставов о службе гражданской были закреплены требования к деловым и нравственным качествам, необходимым служащему для успешного выполнения служебного долга и обязанностей. Среди них назывались: здравый рассудок, верность службе, честность <16>.

<16> Свод законов Российской империи. Т. 3. Кн. 1. М., 1910. С. 123 - 124.

Итак, соответствие поведения государственных служащих, а также лиц, которые претендуют на должность государственной службы, моральным стандартам - это ключ к укреплению доверия граждан России в честность и беспристрастность государственной службы, а значит, и самого государства;

  1. непредставления установленных Законом N 79-ФЗ сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Такое ограничение соответствует международным правовым актам. Так, п. 8 Международного кодекса поведения государственных должностных лиц <17> от 12 декабря 1996 г. установлено, что государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и (или) иждивенцев.

<17> Принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с п. 9 ст. 15 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий обязан предоставить сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе и обязательствах имущественного характера. В случае непредставления или представления заведомо ложных сведений гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе.

Необходимость предоставления гражданскими служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера связана с контролем со стороны государственного органа за соблюдением ими ограничений, установленных Законом N 79-ФЗ и другими федеральными законами.

Порядок предоставления таких сведений регламентируется ст. 20 Закона N 79-ФЗ, в соответствии с которой гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий в период прохождения службы обязан ежегодно представлять их представителю нанимателя в срок не позднее 30 апреля текущего года, следующего за отчетным.

Положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждается указом Президента Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта России. Но поскольку Законом N 79-ФЗ не определено, в какой форме должны быть поданы сведения, то до принятия соответствующего нормативного акта (в соответствии со ст. 74 Закона N 79-ФЗ), применяется форма представления декларации, утвержденная п. 4 Указа Президента России от 15 мая 1997 г. N 484 "О предоставлении лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" <18> (далее - Указ N 484). Декларация подается в налоговые органы по месту жительства гражданина.

<18> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 20. Ст. 2239.

В настоящее время в целях реализации ст. 20 Закон N 79-ФЗ разработан проект указа Президента РФ "О представлении гражданами, поступающими на федеральную государственную гражданскую службу, а также федеральными государственными гражданскими служащими сведений о полученных доходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера" (далее - проект указа).

С изданием этого указа будут установлены:

  1. Положение о представлении гражданами, поступающими на федеральную государственную гражданскую службу, а также федеральными государственными гражданскими служащими сведений о полученных доходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера (далее - Положение).
  2. Форма справки о полученных гражданином, поступающим на федеральную государственную гражданскую службу, федеральным государственным гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера.

Согласно такому Положению сведения о доходах представляются по утвержденной форме в кадровую службу федерального государственного органа: гражданами - при поступлении на гражданскую службу; гражданскими служащими - ежегодно, не позднее 30 апреля текущего года, следующего за отчетным.

При этом гражданин, поступающий на гражданскую службу, представляет сведения о доходах, полученных от всех источников (в том числе о доходах по прежнему месту работы или месту замещения выборной должности) за календарный год, предшествующий году поступления гражданина на гражданскую службу, а сведения об имуществе и обязательствах имущественного характера - на последнее число месяца, предшествующего месяцу поступления на гражданскую службу.

Организация проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных гражданами, поступающими на гражданскую службу, а также гражданскими служащими возлагается на кадровую службу соответствующего федерального государственного органа и осуществляется ею в соответствии с нормами Указа Президента Российской Федерации от 1 июня 1998 г. N 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы" <19>.

<19> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 23. Ст. 2502.

Сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представленные гражданином при поступлении на гражданскую службу, а также представляемые гражданским служащим ежегодно, и информация о результатах проверки достоверности и полноты этих сведений приобщаются к личному делу (в соответствии с п. 3 ст. 42 Закона N 79-ФЗ) этого гражданина (гражданского служащего).

Проектом указа предусматривается внесение в Указ N 484 изменений, с учетом которых его действие будет распространяться только на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, и не будет применяться в отношении граждан, поступающих на государственную службу, государственных служащих и судей федеральных судов.

Таким образом, с изданием Указа Президента России "О представлении гражданами, поступающими на федеральную государственную гражданскую службу, а также федеральными государственными гражданскими служащими сведений о полученных доходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера" государственный служащий обязан ежегодно представлять в кадровый орган соответствующего государственного органа справку о полученных доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера по специально установленной форме.

При этом на госслужащего не будет распространяться норма о ежегодном представлении справки о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности и государственной должности федеральной государственной службы, предусмотренной п. 5 Указа N 484.

Но следует учесть, что письменное подтверждение гражданина (гражданского служащего) о соблюдении им ограничений и запретов носит обязательственный характер и еще раз напоминает ему об ответственности, которую он может нести за их несоблюдение. Отказ от справки понятен, законодательство не должно быть загромождено. Но вот сам факт подписи под таким документом явно увеличивает понимание этими лицами своего положения и высокой ответственности. В проект указа Президента РФ "О представлении гражданами, поступающими на федеральную государственную гражданскую службу, а также федеральными государственными гражданскими служащими сведений о полученных доходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера" наряду с формой справки о доходах следует установить и форму справки о соблюдении гражданином ограничений при поступлении на службу, приобщив ее к личному делу.

В данном аспекте наиболее интересным представляется канадский опыт. Так, основной нормативный акт в сфере этического регулирования служебного поведения государственных служащих Канады является Кодекс ценностей и этики государственной службы, который был разработан Казначейством Канады и вступил в силу 1 сентября 2003 г. <20>.

<20> См.: Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность / Отв. ред. А.Г. Барабашев, С.В. Кабышев. М.: Формула права, 2006. С. 113.

В соответствии с этим Кодексом каждый гражданин при поступлении на службу, а также при назначении на должность, при временном переводе на другую должность и при переводе на другую работу внутри государственной службы обязан в течение 60 дней заполнить Конфиденциальный отчет, в котором должны содержаться сведения: 1) о доходах и имуществе государственного служащего; 2) о получении государственным служащим подарков и услуг; 3) о местах работы государственного служащего, а также о любых иных факторах, которые могут способствовать возникновению конфликта интересов.

Основные виды имущества, подлежащего декларированию в Конфиденциальном отчете, закреплены в приложении к Кодексу ценностей и этики государственной службы Канады. В то же время определенные виды доходов и имущества не подлежат декларированию, например: объекты недвижимости, используемые для проживания государственных служащих и членов их семей или для иных некоммерческих целей; предметы, используемые в домашнем хозяйстве; произведения искусства, антиквариат, частные коллекции; автомобили и иные средства передвижения, находящиеся в собственности государственных служащих; наличные средства и средства, размещенные на банковских счетах; другие виды доходов и имущества, используемые самими государственными служащими или членами их семей и не предназначенные для извлечения коммерческой прибыли <21>.

<21> См.: Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность / Отв. ред. А.Г. Барабашев, С.В. Кабышев. М.: Формула права, 2006. С. 122.

Такой подход к декларированию, безусловно, ограничивает вмешательство государства в частную жизнь служащих. Именно поэтому декларированию не подлежит значительная часть их имущества. Процедура декларирования должна препятствовать возникновению конфликта интересов и получению незаконного дохода, но ни в коей мере не должна мешать частной жизни служащих. Однако возникает проблема, как контролирующие органы смогут соотнести уровень жизни государственного служащего с его доходами, ведь они в определенной мере лишены важнейших "индикаторов" коррупции. Перенять опыт "недекларирования" определенных доходов и имущества и законодательно установить такое положение в Российской Федерации в настоящее время не представляется возможным. А вот установить контроль над внешней деятельностью гражданских служащих России необходимо.

Безусловно, законодательство Канады отличается от российского. В нем отсутствуют запреты на какие-либо виды законной деятельности, что позволяет избежать избыточных ограничений на государственной службе и дает государственным служащим возможность получать законный дополнительный доход. Это положение распространяется на все виды оплачиваемой деятельности государственных служащих, в том числе и на преподавательскую и иную творческую деятельность. Таким образом, практически исчезают "недекларируемые" сферы трудовой деятельности, что, в свою очередь, говорит о прозрачности деятельности государственных служащих, минимизации возникновения конфликта интересов.

Переходя к российской действительности, необходимо сказать, что при приеме на гражданскую службу важно все же учитывать не только достоверность сведений о доходах, но и полноту сведений о внешней деятельности лица, претендующего на должность гражданской службы. В связи с этим целесообразно включить в ст. 16 Закона Российской Федерации N 79-ФЗ еще одно ограничение "непредставления сведений о внешней деятельности". Примерная форма таких сведений может быть включена в справку об ограничениях, форму которой, как было отмечено выше, целесообразно внести проект указа Президента РФ "О представлении гражданами, поступающими на федеральную государственную гражданскую службу, а также федеральными государственными гражданскими служащими сведений о полученных доходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера" как еще одно средство контроля за выполнением гражданскими служащими своих обязанностей и соблюдения установленных ограничений. Данная справка не является анкетой, это обязательный документ при приеме на гражданскую службу. Она может состоять из 10 - 15 пунктов, которые гражданин обязан заполнить, в противном случае он не может быть принят или находиться на гражданской службе. В нее гражданин должен вносить не только название и профиль деятельности организации, в работе которой он участвовал, но и количество рабочих часов, рабочее время, получаемое вознаграждение. Кроме того, служащие должны уточнить, откуда они узнали о вакансии в данной организации или как познакомились с человеком, сообщившим им о вакансии. Имел ли гражданин доступ к конфиденциальной информации (возможность использовать служебное положение в личных целях должна исключаться). Наконец, служащий обязан письменно аргументировать, была ли связана его прежняя внешняя деятельность с работой органов государственной власти. Кроме того, каждый претендент обязан представить отзыв своего прежнего непосредственного начальника. Такие действия позволят более тщательно подойти к отбору претендентов и будут способствовать установлению в Российской Федерации прозрачной государственной гражданской службы de facto.