Мудрый Юрист

Теоретическая основа административной правоспособности иностранных граждан

Шерстобоев О.Н., старший преподаватель кафедры теории и истории права и государства, административного права Сибирского университета потребительской кооперации.

По справедливому замечанию С.Д. Князева: "Основу административно-правового статуса составляет административная правосубъектность" <1>. Традиционно правосубъектность понимается как абстрактная категория, включающая в себя правоспособность (способность обладать правами и обязанностями) и дееспособность (возможность реализовывать права и исполнять обязанности). Таким образом, административной правоспособностью можно назвать способность субъекта обладать правами и обязанностями в сфере государственного управления. Данная категория находится в научном обороте уже довольно давно, но до сих пор остается одной из самых слабо разработанных. Иностранные граждане обладают в России особым административно-правовым статусом, отличным от того, который предоставлен российским гражданам, соответственно и категория правоспособности у этих лиц имеет свою специфику.

<1> Князев С.Д. Административно-правовой статус российских граждан: конституционно-правовые основы реформирования // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 24.

Прежде всего необходимо установить обстоятельства наступления административной правоспособности иностранцев. Это нужно для уяснения момента, с которого у них возникают права, закрепленные в административном законодательстве. Большинство авторов придерживаются мнения, что такие права (как и все иные, например гражданские) появляются у индивидуальных субъектов с момента рождения. Так, Н.Ю. Хаманева отмечала: "Она (правоспособность) возникает с момента рождения человека и прекращается с его смертью" <2>. То же находим у Ц.А. Ямпольской <3>, А.И. Иерусалимова <4>, В.И. Новоселова <5>, Е.В. Понизовой <6>, Н.В. Мучкиной <7>. Безусловно, появляясь на свет, ребенок получает совокупность прав, которыми в будущем он сможет воспользоваться. Помимо возможности быть собственником, наследником, будущим участником гражданско-правовых договоров, он получает право на защиту своих интересов органами публичной администрации, на обращение в эти органы, на информирование об их деятельности и прочие публичные права. Тем не менее рождение вовсе не определяет всю возможную совокупность административных прав. Многие из них могут возникнуть лишь при наличии дополнительных обстоятельств (пол, возраст, здоровье, рост, гражданство и прочие) <8>. В связи с этим С.Д. Хазанов предложил различать общую и специальную административную правоспособность граждан. Обоснованным является его мнение о том, что с момента рождения следует отсчитывать лишь общую правоспособность индивидуального субъекта, а специальная наступает только при установлении факта, с наличием которого связывается предоставление ему специального права <9>. Иногда эти обстоятельства возникают с рождением (национальность), а иногда по прошествии определенного времени (рост, образование, заболевание, возраст). Часто факты, обусловливающие специальную правоспособность в сфере управления, вообще не зависят от возраста.

<2> Хаманева Н.Ю. Административно-правовой статус граждан РФ. М., 2000. С. 12.
<3> Ямпольская Ц.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях // Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 156.
<4> Иерусалимов А.И. К вопросу о понятии административной правосубъектности советских граждан // Вестник Московского университета. Серия XII. Право. 1973. N 6. С. 54.
<5> Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1976. С. 89.
<6> Понизова Е.В. Институт гражданства и административно-правовой статус гражданина // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М.: Академический правовой университет, 2003. С. 69.
<7> Мучкина Н.В. Административно-правовой статус граждан РФ, обеспечение его реализации органами внутренних дел: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 2002. С. 10.
<8> Иерусалимов А.И. К вопросу о понятии административной правоспособности советских граждан... С. 54; Бахрах Д.Н. Субъекты административного права // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М.: Юрист, 2004. С. 78.
<9> Хазанов С.Д. Административная правосубъектность граждан: теория, законодательство, правоприменение // Административно-правовой статус гражданина. М.: ИГиП РАН, 2004. С. 35, 40.

Момент возникновения административной правоспособности иностранцев и граждан России неодинаков. В связи с этим в литературе высказывались различные мнения. Иногда момент отсчета административной правоспособности определяется фактом прибытия иностранного гражданина на российскую территорию. Этой точки зрения придерживались Г.И. Петров <10>, В.И. Новоселов. Последний утверждал: "Иностранцы, а также лица без гражданства, находясь на территории СССР, являются субъектами права, в том числе административного, и участниками отношений в советском государственном управлении, поскольку они осуществляют свои права, выполняют обязанности и вступают в связи с этим в правовые отношения с аппаратом государственного управления" <11>. Сторонники другой точки зрения говорят о возникновении административной правоспособности иностранных граждан с момента обращения в российское заграничное представительство за визой. Такую правоспособность Л.Л. Попов назвал ограниченной, а Д.Н. Бахрах - частичной. Полной она становится с момента прибытия в Россию <12>. Так, Д.Н. Бахрах замечал, что, обратившись в консульскую службу с просьбой о визе на въезд, иностранец вступает с этим органом в административно-правовые отношения, с этого времени он и приобретает частичную административную правоспособность, которая увеличивается после получения им визы, и особенно - по прибытии в СССР (Россию. - О.Ш.) <13>. Этот подход представляется более обоснованным, хотя и он не объясняет некоторых особенностей возникновения у данных лиц публичных прав.

<10> Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1972. С. 46.
<11> Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1977. С. 150.
<12> Хабибуллина О.В. К вопросу о понятии и содержании административно-правового статуса иностранцев в РФ // Административно-правовой статус гражданина. М.: ИГиП РАН, 2004. С. 235.
<13> Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1985. С. 8.

Нет никакого основания отказываться от утверждения о возникновении общей административной правоспособности гражданина с момента рождения. В противном случае необходимо признать, что иностранные граждане вообще не обладают в Российской Федерации общей правоспособностью, а возникновение у них прав объяснять специфической ситуацией въезда на российскую территорию. Более того, непонятно, откуда в таком случае возникает право иностранцев на обращение в российские посольства и консульства. Если признать, что административная правоспособность возникает с момента въезда, то с выездом иностранного гражданина она должна прекращаться. То есть одновременно прекратятся и все обязанности российских органов публичной администрации по отношению к этому лицу, а также обязанности самого негражданина в сфере исполнительной власти. А это уже противоречит требованиям законодательства.

Утверждение о возникновении общей административной правоспособности с рождения вовсе не означает, что предоставление иностранным гражданам, не находящимся на российской территории, некоторых прав в сфере управления - это попытка распространить действие отечественного административного законодательства на иностранную территорию. Действительно, применение публичного права всегда ограничено территорией государства, утвердившего его нормы. В данном случае необходимо говорить о регламентации отношений с участием органов власти этого государства. Так, для вступления в отношения с российским государственным органом иностранцу вовсе не обязательно находиться в России. Например, документ может быть направлен в Российскую Федерацию по почте, наконец, иностранный гражданин вправе самостоятельно явиться в российское заграничное представительство. Немаловажным является замечание С.Д. Хазанова о наступлении общей правоспособности с момента рождения как гарантии стабильности правопорядка более высокого уровня. Такая правоспособность есть не просто гарантия участия человека в конкретных правоотношениях, но и гарантия его участия в абстрактных правоотношениях <14>. Иными словами, именно наличие общей правоспособности, которая наступает с момента рождения, делает ребенка-иностранца субъектом российского права. В будущем он сможет воспользоваться своими правами, увеличить их количество или отказаться от их реализации. Но такой отказ вовсе не должен свидетельствовать об отсутствии прав. Он может говорить лишь об определенной степени правовой активности субъекта. Поэтому следует признать, что общая правоспособность иностранных граждан наступает с момента рождения, но ее объем крайне незначителен.

<14> Хазанов С.Д. Административная правосубъектность граждан... С. 36.

Фактически единственным правом, предоставляемым российским законодательством иностранным гражданам в рамках их общей административной правоспособности, является право на обращение в российские органы государственной власти, прежде всего для получения разрешения на въезд. Если возможность обращения в органы государственной власти России по любому вопросу обусловливается отсутствием соответствующего запрета в законодательстве и общими демократическими принципами функционирования российского государства, то разрешение на въезд есть необходимое основание возникновения у иностранца иных прав, а значит, для появления у него полной административной правоспособности. В п. 2 ст. 6 Федерального закона от 18 июля 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <15> закреплены правовые основания расширения объема прав иностранцев. В нем значится: "Иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Российскую Федерацию предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые в Российской Федерации в этом качестве, и визу, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации". Следовательно, полная административная правоспособность иностранца невозможна без наличия у него действительного удостоверения личности, выданного органом государства его гражданства, а также полученной от компетентного российского органа государственной власти въездной визы. Получается, что такая правоспособность негражданина ставится в зависимость от желания государства его гражданства выпустить его за границу и от желания Российской Федерации впустить такое лицо на свою территорию. Если они совпадают, то иностранец, въехав в Россию, становится здесь полностью административно-правоспособным, если нет, то он не получает административных прав в Российской Федерации, но при этом сохраняет предоставленное от рождения право на обращение в российские органы государственной власти.

<15> Федеральный закон от 18 июля 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // Российская газета. N 159. 1996.

Исключением являются иностранцы, правоспособность которых возникает после приобретения в Российской Федерации статуса беженца. В этом случае иностранец приобретает полную административную правоспособность в силу одностороннего решения российского компетентного органа государственной администрации. Более того, законность выезда из государства, гражданином которого является беженец, не является основанием для приобретения им в России полной административной правоспособности. Беженцем иностранный гражданин может стать и вопреки желанию государства его гражданства. В ч. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" <16> подчеркивается, что статус беженца обеспечивает человеку правовую защиту Российской Федерации. Необходимость этой защиты обусловлена, в свою очередь, обоснованными опасениями иностранца стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Россия в таком случае восполняет защиту, которую не смогло или не захотело обеспечить государство, гражданином которого иностранец является. Другим исключением из общего правила является въезд иностранного гражданина в безвизовом порядке. Чаще всего визы отменяются дружественными государствами на взаимной основе с целью активизации межгосударственных связей (на уровне отдельных граждан и организаций). В этом случае виза как индивидуальный разрешительный документ подменяется общим актом, упраздняющим визовый режим. Этот акт и будет единым для всех иностранцев, имеющих гражданство данного государства, разрешительным документом, предоставляющим право въезда на российскую территорию. То есть Россия заранее приглашает их въехать в свои пределы. Чаще всего безвизовый режим вводится на основании межгосударственного соглашения, но он может быть введен и в одностороннем порядке заинтересованным в привлечении иностранцев государством.

<16> Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 425.

Следовательно, значительную часть публичных прав иностранец приобретает после прибытия в Российскую Федерацию. Нужно отметить, что полная административная правоспособность иностранных граждан не одинакова. Ее объем зависит от цели и обстоятельств посещения Российского государства. В ст. 25.1 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" буквально значится: "В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в Российской Федерации иностранному гражданину выдается виза". Цель определяет и классификацию виз, которые могут быть дипломатическими, служебными, обыкновенными, транзитными и визами временно проживающего лица. Все они предполагают различный объем предоставляемых обладателю визы прав. Так, лицо, получившее дипломатическую визу, приобретает иммунитет от административной юрисдикции Российской Федерации, но в то же время оно не приобретает возможности заниматься в стране пребывания деятельностью, не совместимой с дипломатическим статусом.

С другой стороны, независимо от вида визы иностранцы сохраняют возможность реализовать ряд прав, предоставленных им российским законодательством (обращаться в органы государственной власти, право на защиту и прочие), а также исполнить определенный набор юридических обязанностей (получить установленные законодательством документы, исполнять нормы российского законодательства, повиноваться законным требованиям должностных лиц российских органов власти и другие обязанности). В связи с этим необходимо выделять полную и специальную административную правоспособность лиц, не имеющих российского гражданства. Последняя как раз и будет определяться целью посещения Российской Федерации, а основанием ее возникновения будет выданная компетентным органом виза. Кстати, срок действия визы также зависит от предполагаемой деятельности иностранца в Российской Федерации. Тем самым законодатель подчеркивает временность правовой связи между негражданином и Российским государством, а значит, сохраняет за собой возможность досрочного ее прекращения. В принципе это может произойти и в случае достижения иностранным гражданином цели, которую он заявил, испрашивая разрешение на въезд. Зависимость специальной административной правоспособности иностранцев от визы имеет и практическое выражение. Часто цель фактического посещения страны не совпадает с зафиксированной в визе целью. Многие иностранцы при получении визы сообщают цель, которая не соответствует предполагаемой деятельности. Например, граждане ФРГ пересекали российскую границу по туристической визе, но занимались в России научной деятельностью (сбор материалов для научной работы), которая предполагала посещение архивов, библиотек, иных организаций и учреждений; французские граждане осуществляли учебную деятельность (организованно изучали русский язык, проходили неоплачиваемую практику на российских предприятиях), прибыв в страну по обыкновенной частной визе. Такие казусы окончились для них положительно, реализовав действительную цель своего посещения страны, они без осложнений покинули ее территорию и вернулись домой, но это могло закончиться и принудительной высылкой. Отчасти такое положение можно объяснить и недостаточной эффектностью административного надзора в иммиграционной сфере. Государство ввело градацию административной правоспособности иностранцев в зависимости от предполагаемой их деятельности на своей территории для того, чтобы поставить ее под надзор. Оно желает своевременно получать информацию не только о числе, но и о занятиях лиц, не являющихся российскими гражданами. Это позволит России более эффективно регулировать миграционные процессы, решать вопросы о защите своих граждан (обеспечения их прав на занятость, жилье и других прав).

Итак, административная правоспособность иностранных граждан подразделяется на общую, полную и специальную. Первая возникает с момента рождения и заключается в юридической возможности обладать правом на обращение в российские органы публичной администрации, в том числе для получения разрешения на въезд. Вторая обусловлена получением разрешения на въезд и реализацией этого права. Специальная административная правоспособность иностранных граждан связана с возможностью иметь права, предоставление которых иностранцам предполагает наличие дополнительных условий. Прежде всего ее объем связан с целью посещения Российской Федерации. Представляется, что понятие административной правосубъектности иностранных граждан должно получить отражение в отечественном законодательстве.