Мудрый Юрист

Основные аспекты локальной миграции беженцев в ЕС

Шапиев К.А., аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов.

Вооруженные конфликты во многих странах мира на этнической, политической, религиозной почве, распад социалистической системы привели в 90-е годы XX в. к массовым потокам лиц, ищущих убежища. Эти лица - преимущественно граждане стран Африки, Азии, Ближнего Востока, Латинской Америки. Беженцы стремились иммигрировать в США, Канаду, страны Западной Европы. Пик наплыва беженцев в Европу пришелся на 1992 г., когда за защитой обратилось свыше 800 тыс. человек.

В последние годы в связи с усилением контрольных мероприятий на границах Евросоюза, применением новых инструментов идентификации лиц, ходатайствующих об убежище (например, системы "Евродак"), их численность сократилась.

В то же время следует иметь в виду, что численность лиц, ищущих убежище, и численность лиц, получивших статус беженца, различается. Процент отсева достаточно высок, поскольку институт убежища открывает широкие возможности злоупотреблений со стороны иностранных граждан. Например, ввиду сложности идентификации личности и страны происхождения лица, ищущие убежище, часто выдают себя не за того, кем они являются. Выявление таких лиц - одна из ключевых проблем института убежища в странах Европы.

Страны Евросоюза принимают беженцев как участники важнейших универсальных документов - Женевской конвенции 1951 г. о статусе беженца, Нью-Йоркского протокола 1967 г., касающиеся статуса беженца <1>.

<1> Справка: в соответствии с Конвенцией беженцем является лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений.

Но выполнение своих международных обязательств сопряжено для принимающих стран с серьезными трудностями <2>. Анализ соответствующих правовых норм, административных процедур предоставления убежища в странах ЕС показывает их разнообразие. Например, в Бельгии ходатайство об убежище подается либо на границе, либо на территории страны. Датчане предусматривают два варианта подачи ходатайства: либо на территории страны, либо в ее зарубежных представительствах. Италия не допускает подачи ходатайств в стране происхождения беженца.

<2> Киютин В.Г. Трансформация института политического убежища на Западе. Политика и общество. Бишкек, 2000. С. 12.

Ходатайства об убежище в странах Евросоюза рассматривают различные ведомства и структуры. В Австрии это Федеральное бюро по беженцам, которое решает вопрос по существу: либо предоставляет статус беженца, либо отказывает в нем. В Бельгии ходатайства рассматриваются в двух административных инстанциях: в бюро по иностранцам и генеральным комиссаром по вопросам беженцев и лиц без гражданства. В Люксембурге ходатайства об убежище регистрируются в министерстве юстиции. В последующем, проходя различные административные инстанции, ходатайства возвращаются в министерство, где и выносится окончательное решение. В Нидерландах, где ходатайства могут подаваться в одно из четырех центров приема, рассматриваются либо в ускоренном порядке (в течение 48 часов), либо передаются в другую инстанцию, где решение должно быть принято в течение 6 месяцев.

Значительные расхождения существуют в отношении категорий иностранцев, которые могут претендовать на статус беженца. В Дании это беженцы де-факто, т.е. лица, ищущие убежища, которые непосредственно не подпадают под категорию беженцев в соответствии с определением Женевской конвенции, но по причинам, аналогичным тем, которые перечислены в ней, имеют вполне обоснованные опасения преследований. Во-вторых, это лица, ищущие убежища, которые подают соответствующие ходатайства за рубежом. В этом случае необходимы общие условия получения статуса беженца: заявитель должен иметь тесные связи с Данией, что делает ее наиболее очевидной страной убежища. В-третьих, прием беженцев на основе квот, установленных соглашением между Данией и УВКБ ООН.

Социальные условия жизни признанных беженцев также отличаются в отдельных странах Евросоюза. Бельгия, например, не имеет программ интеграции и обеспечения беженцев жильем. Определенную помощь беженцам оказывают неправительственные организации. Беженцам разрешается трудоустройство (причем без особого на то разрешения) и свобода передвижения по стране. В Греции, как правило, беженцы сами подыскивают себе жилье, иногда с помощью социальных работников. В Австрии приняты программы интеграции беженцев. Фонд по интеграции беженцев располагает собственным жильем и арендует за свой счет жилые помещения, но они также самостоятельно решают вопрос о своем проживании. Датчане ограничивают свободу выбора местожительства в первые три года пребывания беженца в стране. Беженец обязан проживать в том муниципалитете, к которому его прикрепила иммиграционная служба. Правда, с согласия другого муниципалитета беженец может переехать на его территорию. В случае несанкционированного переезда беженца ожидают штрафные меры <3>.

<3> Legal and Social Conditions for Asylum Seekers and Refugees in Western European Countries. Dansk Flygtningehjeaelp - Publikationer. 2004. P. 31.

Различные подходы к проблемам убежища в странах Европы являются источником острых противоречий. Они фокусируются на проблеме ответственности стран ЕС по приему беженцев. Попытки решить ее пока далеки от идеала, поскольку это не только политический, но и финансовый вопрос <4>. Те государства, которые лидируют в приеме беженцев, несут огромные финансовые расходы. Поэтому некоторые страны, например Германия, стремятся перераспределить финансовое бремя в рамках ЕС. В частности, появилась концепция "безопасной третьей страны". В этом случае все государства - члены ЕС и сопредельные страны объявляется безопасными, и именно на них возлагается обязанность приема беженцев. По мнению многих ученых, эта практика может возложить бремя приема беженцев на периферийные страны ЕС, что может угрожать доверию между государствами - членами Европейского союза.

<4> Справка: Дублинская конвенция "Об определении государства, ответственного за рассмотрение заявлений об убежище, подданных в одном из государств-членов" вступила в силу в 1999 г. и отменила действие соответствующих статей Шенгенской конвенции.