Мудрый Юрист

Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития

Владимир Кряжков, доктор юридических наук, профессор.

Данная статья является результатом исследования, проведенного в рамках проекта "Судебная реформа в России: институционально-социетальный анализ трансформации, ревизия результатов, определение перспектив", осуществляемого Региональным общественным фондом "Информатика для демократии" (ИНДЕМ) и Центром содействия правосудию (ЦСП).

В статье рассматривается проблема региональной конституционной юстиции. С привлечением статистического материала анализируются ее место в конституционной юстиции Российской Федерации и практика функционирования. Однако автор не останавливается на простой констатации фактов, он исследует вопросы, возникающие в процессе формирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и предлагает пути развития региональной конституционной юстиции.

Конституционная юстиция в федеративном государстве

Конституционная юстиция в Российской Федерации начиналась с учреждения в 1991 году Конституционного Суда Российской Федерации. Он доминирует и предопределяет характеристики нашего государства как институт, гарантирующий конституционные ценности. Вместе с тем данная юстиция в своем полном воплощении включает в себя, кроме Конституционного Суда, самостоятельную подсистему - конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Двухуровневое построение конституционной юстиции согласуется с федеративным устройством России. И это не уникальная ситуация. Подобное имеет место и в других федеративных государствах. Например, в Федеративной Республике Германии наряду с Федеральным конституционным судом уже многие годы успешно функционируют конституционные суды в 15 землях (исключением пока является земля Шлезвиг-Гольштейн) <1>. Специфически представлена конституционная юстиция в Швейцарской Конфедерации <2>, где конституционный контроль осуществляет Федеральный суд Швейцарии, а также конституционные суды двух кантонов - Нидвальден (Art. 31 Gerichtsgesetz vom 28 April 1968) и Юра (Art. 104 Loi d'organisation judiciaire du 23 fevrier 2000).

<1> По этому вопросу см.: Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995. N 5. С. 117 - 127; Вилль Р. Практика конституционных судов Германии по избирательным делам // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 1 (50). С. 73 - 82; Брусин А.М. Защита конституционных прав и свобод личности как направление деятельности Федерального конституционного суда и конституционных судов земель ФРГ: сравнительно-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002; Кровельщикова В.В. Конституционные суды земель Германии: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2004.
<2> См.: Руйе К. Швейцарский Федеральный суд и надзор за конституционностью законов // Государство и право. 1995. N 12. С. 84 - 92; Швайцер Р. Дж. Судебная система федеративного государства: взгляд из Швейцарии // Федерализм: российское и международное измерение (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. Хакимова. Казань, 2004. С. 348 - 354.

Однако в отличие от германской региональной конституционной юстиции, которая сложилась давно и ни у кого не вызывает сомнений, российская уже более полутора десятилетий находится в эмбриональном состоянии. Процесс ее становления идет трудно и непредсказуемо, хотя по данному вопросу имеются достаточно высокие общественные ожидания и проведены обширные научные исследования, в которых обосновывается необходимость конституционных (уставных) судов в субъектах РФ <3>.

<3> Например, по информации профессора М.А. Митюкова, подготовившего к изданию библиографический указатель "Конституционное правосудие", по проблемам региональной конституционной юстиции имеется не менее 1300 публикаций, в том числе написано 26 монографий и 33 диссертации.

Каковы же предпосылки, динамика и проблемы развития региональной конституционной юстиции в России и что может способствовать изменению положения к лучшему?

Обусловленность и динамика становления региональной конституционной юстиции в Российской Федерации

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации" <4>, являются частью судебной системы Российской Федерации (ч. 2 ст. 4). При этом они определяются как суды субъектов Федерации, каждый из которых самостоятельно решает вопрос об их создании (ч. 4 ст. 4, ч. 2 ст. 17, ч. 1 ст. 27).

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 1.

Первый подобный суд в России был образован в декабре 1991 года в Республике Дагестан. К настоящему моменту собственные органы конституционной юстиции учреждены еще в 15 субъектах Федерации <5>. Определенную готовность к их созданию проявляют еще 39 субъектов Федерации, основные законы которых предусматривают это <6>. Причем некоторые из указанных субъектов (Республики: Ингушетия, Карачаево-Черкесская; области: Курганская, Московская, Самарская, Тюменская; город Москва; Красноярский край; Ханты-Мансийский автономный округ) приняли законы о данных судах.

<5> Они действуют в Адыгее (с 1997 года), Башкортостане (с 1996 года), Бурятии (с 1995 года), Кабардино-Балкарии (с 1993 года), Карелии (с 1994 года), Коми (с 1994 года), Марий Эл (с 1998 года), Саха (Якутия) (с 1992 года), Северной Осетии - Алании (с 2002 года), Татарстане (с 2000 года), Тыве (с 2003 года), Чечне (с 2006 года), Калининградской области (с 2003 года), Свердловской области (с 2000 года) и Санкт-Петербурге (с 2000 года).
<6> Анализ конституций (уставов) показывает, что к таким субъектам относятся: Республики - Алтай, Ингушетия, Карачаево-Черкесская, Хакасия, Удмуртская; края - Краснодарский, Красноярский и Приморский; город Москва; области - Амурская, Архангельская, Белгородская, Воронежская, Иркутская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Курганская, Ленинградская, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Пермская, Самарская, Сахалинская, Смоленская, Тверская, Тульская, Тюменская, Читинская; Еврейская автономная область; автономные округа - Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий.

Появление конституционных (уставных) судов на уровне субъектов Федерации по сути своей логично. Каждый из этих субъектов, согласно Конституции РФ, должен отвечать требованиям демократического правового государства. Их атрибутами являются конституция (устав) и законодательство (ч. 2 ст. 5), собственные органы государственной власти, функционирующие на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10, ч. 2 ст. 11). На них также возлагается обязанность совместно с Российской Федерацией обеспечивать конституционность в России, защищать права и свободы человека и гражданина (п. "а", "б" ч. 1 ст. 72). В этих образованиях, как и в федеральном масштабе, существуют проблемы, связанные с удержанием законодательной и исполнительной властей в границах конституции и устава, неизбежны специфические (конституционные, уставные) споры между органами государственной власти, между ними и органами местного самоуправления, между данными органами и гражданами по поводу нарушения их прав и свобод.

Создание региональных конституционных (уставных) судов согласуется с положением Конституции РФ, в котором устанавливается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Воплощением конституционной формы судопроизводства на федеральном уровне является Конституционный Суд РФ, а на уровне субъектов Федерации - соответствующие конституционные (уставные) суды, то есть их наличие хотя прямо и не предусмотрено Конституцией, но и не исключается ею. Сложившийся подход имеет историко-правовое обоснование: участники Конституционного совещания, не отвергая идею региональных конституционных судов, исходили из того, что их образование должно регулироваться не Конституцией РФ, а самими субъектами Федерации <7>.

<7> См.: Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия: Сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики. Томск, 1999. С. 281.

Таким образом, конституционные (уставные) суды, а их главное назначение - служить конституции (уставу) субъектов Федерации, обеспечивать реальное разделение властей, защищать общество от государства и конституцию (устав) от общества и функционеров, объективно обусловлены особой сферой государственно-правовых отношений, вписываются в государственно-правовую действительность субъектов Федерации и воплощают в себе конституционно допускаемое осуществление судебной власти в форме конституционного судопроизводства на уровне данных субъектов.

Ценность конституционных (уставных) судов

Ценность конституционных (уставных) судов, если конкретизировать вышесказанное, заключается в том, что они:

<8> По данному вопросу см. также: Конституционное право субъектов Российской Федерации. М., 2002. С. 492 - 494; Гаврюсов Ю.В. Проблемы становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Сыктывкар, 2005. С. 66 - 76; Петренко Д.С. Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации (современные правовые проблемы и перспективы). М., 2007. С. 46 - 53.

Надо отметить, что ценностная характеристика конституционных (уставных) судов дана с позиций идеала. При этом понятно, что они являются частью политической и правовой системы, вписаны в существующую культуру и, соответственно, отражают все их особенности.

Практика функционирования региональной конституционной юстиции и тенденции

Соответствует ли деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации названным ценностям?

Статистические данные об обращениях, рассмотренных всеми указанными судами, и о принятых ими решениях по состоянию на 1 января 2007 года в целом подтверждают позитивное значение этих органов <9>. В частности, конституционные (уставные) суды субъектов представляются структурой, в которой стремятся найти защиту прежде всего граждане и их объединения (их жалобы составили 53% от общего числа рассмотренных данными судами обращений), органы местного самоуправления (10,2% обращений), депутаты, находящиеся в меньшинстве или в оппозиции (16,2% обращений), органы государственной власти, разрешающие свои споры с муниципальными органами (14% обращений). Всего же региональными конституционными судами было рассмотрено 1065 обращений.

<9> Это выявлялось и в более ранних исследованиях; по этому вопросу см.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 97 - 112.

Помимо этого, данные суды выполняют задачи, связанные с единообразным пониманием и применением основных законов субъектов Федерации. Об этом свидетельствуют постановления о толковании соответствующих конституций (уставов) (105 из 554 вынесенных ими постановлений). Они также удерживают региональное нормотворчество в рамках конституционных (уставных) требований, при этом объектом их проверки становятся различные нормативные правовые акты (всего была оспорена конституционность положений 800 актов), среди которых преобладают законы (44%), акты органов исполнительной власти (23%) и органов местного самоуправления (21%). Более чем в половине случаев судами принимались решения о несоответствии проверяемых актов конституции (уставу) субъекта Федерации (260 из 449 решений).

Эти суды, безусловно, функционируют как демократические и открытые органы публичной власти, что подтверждают: особые мнения судей (более 70); послания судов, которые практикуются в каждом втором суде (44); созданные при 7 судах научно-консультативные советы; издаваемые судами вестники (Карелия, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Калининградская и Свердловская области, Санкт-Петербург); размещение информации о деятельности судов и принятых решениях на их собственных сайтах (Карелия, Татарстан, Калининградская и Свердловская области); стремление судей совмещать свою работу с преподаванием в вузах (43 из 77 членов данных судов занимаются преподавательской деятельностью).

При таких характеристиках деятельности конституционных (уставных) судов ожидалось, что их создание будет делом быстрым и повсеместным. Однако стали обнаруживаться иные тенденции <10>. В частности, за 16 лет с момента появления первого конституционного суда субъекта их образовано только 16, семь из них в период с 1991 по 1996 год (до их официальной легализации) и девять - с 1997 по 2006 год (в период действия Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", нормативно допускающего их существование). Вместе с тем за это время были упразднены Конституционный суд Мордовии (в 1994 году), проработавший несколько месяцев, и Уставная палата Иркутской области (в 1998 году), достаточно успешно функционировавшая более двух лет. Наблюдается массовое и весьма продолжительное неисполнение положений конституций (уставов) о создании данных судов в тех субъектах, которые юридически признали их необходимость. Более того, Иркутская область вовсе отменила Закон об уставном суде (в 2006 году), а Курганская и Тюменская области приостановили действие соответствующих законов.

<10> См.: Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления) // Дайджест оперативной информации. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. М., 2007. N 4. С. 113 - 127.

Трудности в формировании конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации

Инертность в вопросе формирования конституционных (уставных) судов обусловлена, на мой взгляд, рядом причин.

Интеллектуально-психологические причины. Относительная молодость региональной государственности и новизна института сами по себе порождают настороженность, так как для многих еще не вполне ясно, как данные суды могут быть встроены в систему власти субъектов РФ и что от них можно ожидать.

Политические причины. Они связанны: а) с отсутствием необходимой политической культуры и воли, поскольку эти суды не вписываются в существующее понимание демократических ценностей, ведь властвующие структуры на местах часто не заинтересованы в изменении сложившегося баланса сил и дополнительных "контролерах"; б) с трансформацией региональной государственной власти, в которой в результате последних преобразований доминирующее значение обрели органы исполнительной власти, а разделение властей, по сути, стало во многом условным и, соответственно, данная система власти уже не нуждается в арбитрах; в) с утратой региональными властями (вследствие усиления централизации) способности принимать самостоятельные решения и тем, что федеральный центр, не препятствуя созданию этих судов, одновременно не проявляет активности в данном отношении и не посылает сигналов, которые могли бы подтолкнуть субъекты Федерации к соответствующим действиям (такая нейтральность отчасти обусловлена мнимым опасением, что подобные суды будут не сглаживать, а лишь умножать правовые противоречия).

Правовые причины. К их числу относятся: а) федеральная недоурегулированность статуса конституционных (уставных) судов, особенно в части их компетенции, отношений с федеральными судами и гарантий судей данных судов; б) экспансия судов общей юрисдикции в сферу конституционных (уставных) споров (являющаяся, возможно, вынужденной, в том числе и по причине отсутствия конституционных (уставных) судов субъектов Федерации), что экстраполируется и на административные суды (если судить по проекту Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", принятому в первом чтении 22 ноября 2000 года <11>).

<11> О соотношении административных и конституционных (уставных) судов в контексте с данным законопроектом см.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 18 - 20.

Кадровые причины. Данные суды нуждаются в специалистах высокой юридической квалификации, в том числе государственно-правового (конституционного) профиля, которых явно не хватает. На практике "наполняемость" этих судов осуществляется за счет бывших депутатов и работников аппарата парламента (15,6% от общего числа судей всех образованных судов), региональной администрации (6,5%), прокуратуры (14,3%), органов внутренних дел (6,5%), судей в отставке (16,9%), преподавателей вузов (14%). Однако в целом следует признать, что уровень подготовки действующих судей достаточно высок, о чем свидетельствует такой показатель: из 77 членов данных судов 9 имеют ученую степень доктора юридических наук и 21 - кандидата юридических наук.

Финансовые причины. Отмечу, что для отдельных субъектов Федерации дополнительный государственный институт может рассматриваться как неоправданное бремя для регионального бюджета, однако это только гипотетически: расходы на содержание данных судов относительно незначительны и многократно меньше, чем расходы субъектов Федерации, которые они тратят на иные органы государственной власти. В частности, доля затрат на конституционный (уставный) суд от общей суммы расходов бюджета субъекта РФ на 2007 год составила: в Адыгее - 1%, Северной Осетии - Алании - 0,9%, Саха (Якутии) и Дагестане - 0,3%, Марий Эл - 0,1%, а в остальных - сотые доли процентов.

На активность субъектов РФ по созданию конституционных (уставных) судов оказывают влияние и многие другие факторы. Так, не последнюю роль играет оценка эффективности работы уже действующих аналогичных судов в других субъектах. И тут может весьма насторожить низкая востребованность конституционных (уставных) судов: некоторые из них принимают всего 1 - 2 решения в год. Примеры их выборочной востребованности также не способствуют улучшению ситуации: по статистическим данным, в республиках Северного Кавказа органы государственной власти либо избегают конституционных споров, либо, если они возникают, улаживают их иными, несудебными способами, а в Бурятии Конституционный суд за время своей работы рассмотрел 26 обращений высшего должностного лица и Правительства, тогда как от парламента они вообще не поступали. Порой суды не воспринимаются как органы, способные объективно разрешить дело (видимо, не случайно, например, законодатели Тывы через газету обратились за помощью к Президенту РФ, а не в Конституционный суд Республики <12>). Иногда конституционные суды подменяют законодателя, расширительно интерпретируя статусные нормы о себе (подобное имело место в Санкт-Петербурге, где Уставный суд несколько произвольно истолковал свою компетенцию и срок полномочий судей, чем вызвал напряженность в отношениях с региональными органами власти). Все это отнюдь не способствует учреждению всеми остальными субъектами Федерации данных органов.

<12> См.: Открытое письмо депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва Президенту Российской Федерации В.В. Путину // Известия. 2007. 27 февраля.

Основные направления и способы развития региональной конституционной юстиции

Какие меры могли бы способствовать развитию региональной конституционной юстиции?

Прежде всего, целесообразно укрепить федеральную правовую основу конституционных (уставных) судов. В настоящее время она складывается из разрозненных норм, содержащихся:

<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 11. Ст. 1022.<14> Российская газета. 1992. 29 июля.

Положения приведенных законов не дают исчерпывающих ответов на вопросы относительно деятельности конституционных (уставных) судов, а их применение часто вызывает споры, по которым приходилось высказываться Конституционному Суду РФ. В результате им были сформулированы следующие позиции.

Прежде всего Конституционным Судом РФ было отмечено, что данные суды имеют двойственную природу: с одной стороны, они как органы судебной власти входят в судебную систему Российской Федерации, а с другой - являются органами, входящими в систему органов государственной власти субъектов РФ. Указанное обстоятельство не может не учитываться при правовом регулировании организации и деятельности этих судов (Определение от 27 декабря 2005 года N 491-О <15>).

<15> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 2.

Компетенция конституционных (уставных) судов, установленная федеральным законом, не является исчерпывающей, и региональный законодатель вправе с учетом природы данных судов и в пределах своих полномочий, не нарушая компетенцию федеральных судов, дополнять федерально закрепленные полномочия конституционных (уставных) судов (Определение от 6 марта 2003 года N 103-О <16>).

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 17. Ст. 1658.

По мнению Суда, конституционные (уставные) суды обладают исключительным полномочием осуществлять проверку нормативных актов субъектов Федерации на предмет их соответствия региональным конституциям (уставам) и лишать эти акты юридической силы (Постановление от 16 июня 1998 года <17>).

<17> Там же. 1998. N 25. Ст. 3004.

Законодатель субъекта Федерации самостоятельно определяет полномочия конституционного (уставного) суда и порядок их осуществления, в том числе устанавливает общие процедурные правила рассмотрения дел (Определения от 7 февраля 2003 года N 46-О и от 12 июля 2005 года N 321-О <18>), а также может менять эти полномочия и правила (Определение от 27 декабря 2005 года N 522-О <19>).

<18> См.: Архив Конституционного Суда Российской Федерации.
<19> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 2.

Суд указал, что на судей конституционных (уставных) судов распространяются те положения Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", которые адресованы непосредственно им, а также другие положения, если они по смыслу соответствующих норм согласуются с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов, их статусом и полномочиями. Этим предопределяется обязанность субъектов РФ по урегулированию статуса данных судей (Определение от 27 декабря 2005 года N 491-О <20>).

<20> Схожие правовые позиции сформулированы и в Определениях Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 года N 5-О и 2 февраля 2006 года N 37-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. N 5; 2006. N 3.

Согласно решению Конституционного Суда РФ, законодательный орган субъекта РФ, закон которого конституционным судом субъекта РФ признан не соответствующим основному закону данного субъекта, либо принимает закон во исполнение решения названного суда, либо - исходя из верховенства Конституции РФ - обращается с запросом в Конституционный Суд РФ, если считает закон, признанный не соответствующим основному закону субъекта РФ, подлежащим применению вопреки официально принятому решению органа конституционного правосудия субъекта РФ (Определение от 27 декабря 2005 года N 494-О <21>).

<21> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 2.

Накопленный правовой материал, на мой взгляд, позволяет ставить вопрос о принятии полноценного федерального закона об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Это согласуется с Конституцией РФ (п. "о" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст. 72), а также стало бы важной правовой гарантией независимости, устойчивости и авторитета региональной конституционной юстиции и стимулировало бы ее развитие.

Этот закон должен носить рамочный характер и закреплять такие наиболее важные стороны организации и деятельности конституционных (уставных) судов, как, например:

Развитию региональной конституционной юстиции могли бы способствовать также и другие меры:

во-первых, включение в федеральное законодательство нормы, поощряющей создание субъектом РФ конституционного (уставного) суда. Ее введение должно сопровождаться возложением на федеральный центр обязанности по оказанию поддержки конституционных (уставных) судов, примерно в таком же ключе, как это сделано в отношении мировых судей, которым в целях обеспечения их независимости гарантируется финансирование из федерального бюджета, а материально-техническое обеспечение деятельности возложено на органы исполнительной власти субъектов РФ;

во-вторых, расширение компетенции конституционных (уставных) судов, исходя из сочетания регионального и федерального интересов. Это можно осуществить посредством:

а) максимального увеличения круга субъектов, наделенных правом обращаться в данные суды, за счет предоставления этого права, помимо региональных органов публичной власти, также и гражданам, их объединениям, мигрантам, иностранцам, юридическим лицам, прокурорам, судам, уполномоченным по правам человека, отдельным депутатам парламента и муниципальных представительных органов;

б) упрощения процедуры подачи жалобы, допуская возможность ее рассмотрения не только в порядке конкретного, но и абстрактного нормоконтроля;

в) включения в перечень проверяемых актов, кроме региональных нормативных правовых актов, публичных договоров и соглашений субъекта РФ, а также федеральных законов, нарушающих права граждан, с их оценкой с позиций Конституции РФ и основного закона субъекта РФ;

г) предоставления конституционным (уставным) судам права оценивать региональные нормы, руководствуясь федеральными законами <22>, особенно в тех случаях, когда нормы конституций (уставов) субъектов РФ противоречат федеральным установлениям;

<22> Это предложение, по сути, сформулировано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 16. Ст. 1774.

д) наделения данных судов правом проверять региональные нормы, повторяющие по содержанию "дисквалифицированные" Конституционным Судом РФ предписания федеральных и региональных законов. Поводом для начала такого производства могло бы стать указание Конституционного Суда о порядке исполнения его решений, а также обращение других управомоченных законом субъектов;

е) осуществления конституционными (уставными) судами предварительного нормоконтроля применительно к заключаемым субъектами РФ договорам (до их вступления в силу), проектам законов, выносимых на референдум или которыми изменяются или дополняются конституции (уставы);

ж) подключения конституционных (уставных) судов к разрешению иных споров, которые по своему характеру являются конституционными (роспуск представительных органов власти, отрешение высшего должностного лица (главы муниципального образования) от должности, проверка вопросов, выносимых на референдум, и т.п.);

в-третьих, учет возможностей конституционных (уставных) судов при образовании административных судов. В частности, в проекте федерального закона можно было бы предусмотреть, что:

Нельзя также обойти вниманием и другие предложения, получившие распространение. Это касается, например, образования межсубъектных конституционных (уставных) судов. Здесь наметились разные подходы. В одном случае предлагается упразднить конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и сформировать на основе федерального закона органы конституционного правосудия в 7 федеральных округах (В.Е. Сафонов); в другом - не отрицается право учреждать конституционные (уставные) суды в субъектах Федерации, но дополнительно к ним признается возможным создание подобных судов в федеральных округах (В.К. Боброва); в третьем - обосновывается идея учреждения общего уставного суда для сложноустроенных субъектов Федерации (М.И. Клеандров); в четвертом - считается допустимым посредством соглашений между субъектами Федерации придавать какому-либо из действующих в них уставному (конституционному) суду полномочия по осуществлению конституционного (уставного) контроля в этих субъектах (В.С. Кронский).

По моему мнению, предложения по образованию органов конституционного контроля в федеральных округах пока несвоевременны: если они будут функционировать как федеральные суды, то это войдет в противоречие с Конституцией РФ, предусматривающей только один федеральный орган конституционного контроля - Конституционный Суд РФ (ст. 125); если предполагается, что суды в округах будут учреждаться общим решением входящих в них субъектов, то трудно представить механизм выработки такого решения, компетенцию данных судов и характер их отношений с конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.

Реалистичнее позиция по формированию общих судов в сложноустроенных субъектах (при вхождении автономных округов в состав края, области), а также наделение межсубъектным соглашением отдельных судов компетенцией по обслуживанию соответствующих субъектов РФ. Конституция РФ не воспрепятствует такому подходу, но требуется корректировка Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", который ориентирует на образование конституционных (уставных) судов субъекта РФ, но не субъектов.

Популярностью пользуется и такая идея: конституционные (уставные) суды должны стать частью иерархически выстроенной системы конституционной юстиции Российской Федерации во главе с Конституционным Судом РФ (М.И. Клеандров, О.Б. Мироновский).

Это не согласуется с положениями Конституции РФ, ибо Конституционный Суд не является высшим судебным органом, не наделен полномочиями апелляционной, кассационной или надзорной инстанции. Кроме того, нужно иметь в виду, что конституционные суды - региональные и федеральный - действуют в пределах компетенции соответственно субъекта Федерации и Российской Федерации; конституционные (уставные) суды оценивают нормы с позиций соответствующих конституций (уставов), а у федерального Конституционного Суда другой масштаб - Конституция Российской Федерации.

И еще на один момент надо обратить внимание: если допустить, что указанные суды начнут функционировать как иерархическая система (по аналогии с судами общей юрисдикции), то это способно затормозить рассмотрение дел в федеральном Конституционном Суде, так как вполне возможно, что ему придется больше тратить времени на приведение решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в соответствие с собственными решениями <23>.

<23> См.: Интервью с заместителем Председателя Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщаковой // Законодательство. 1999. N 5. С. 7.

Довольно часто предлагается: необходимо двухинстанционное построение конституционных (уставных) судов: палаты - первая инстанция, пленум суда - вторая (кассационная) инстанция (А.А. Белкин, М.И. Клеандров).

Сторонники этой инновации исходят из того, что появляется возможность увеличить число рассмотрения дел и гарантировать исправление ошибок. Вместе с тем при реально складывающейся малочисленности состава судов и умеренной интенсивности их работы, а также в случае, когда в сфере их компетенции отсутствует конституционная жалоба граждан, такое устройство конституционных (уставных) судов субъектов Федерации не выглядит целесообразным с точки зрения экономичности процесса. Спорность указанной идеи и в том, что дополнительная структура внутри суда не обеспечивает объективный контроль, но провоцирует его судей к пересмотру собственных решений, способствует их втягиванию в политические баталии <24>.

<24> См.: Морщакова Т.Г. Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. По материалам научно-практической конференции. 28 мая 2001 года. М., 2001. С. 59.

В заключение отмечу, что состояние дел, связанных с региональной конституционной юстицией, в известной мере отражает общие тенденции в российском государственном строительстве, одной из которых является усиление унитарных элементов. Как следствие, снижается самостоятельность субъектов Федерации, все меньшую роль играют атрибуты их государственности, в частности конституции (уставы), а значит, и снижается потребность в конституционных (уставных) судах, одной из функций которых является превращение основных законов субъектов Федерации в действующее право. Остается надеяться, что в перспективе, когда будет найден баланс отношений в федеративном устройстве России, интерес к данным судам возрастет.