Мудрый Юрист

Правовое регулирование участия общественности в работе воспитательных колоний

Тихомиров Е., адъюнкт Вологодского института права и экономики ФСИН России.

Юридическая природа участия общественных организаций в деятельности воспитательных колоний имеет сложный характер. Это обусловлено, прежде всего, тем, что соответствующие нормативные акты регулируют различные по своей правовой природе общественные отношения, возникающие в процессе участия этих организаций в деятельности воспитательных колоний. Они зачастую относятся к государственным, административно-правовым и уголовно-исполнительным правоотношениям. Поэтому такие нормативные акты являются по своему характеру комплексными <1>. Это в полной мере относится и к сфере правовой регламентации деятельности указанных колоний, в том числе и к участию общественных организаций в исправлении несовершеннолетних преступников.

<1> Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. М., 1982. N 6. С. 96.

Известно, что любая система законодательства складывается из норм, содержащихся в законах, а также в подзаконных нормативных актах. Однако ведущая роль в правовой основе государственной и общественной жизни должна принадлежать законам. Рассматриваемая нами нормативная база, регламентирующая процесс участия как государственных, так и негосударственных организаций в деятельности воспитательных колоний, включает в себя: Конституцию Российской Федерации, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы "Об общественных объединениях", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".

Содействие общественных объединений деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, как один из элементов реализации уголовно-исполнительной политики государства заключается в том числе в привлечении средств для оказания помощи в решении вопросов укрепления материально-технической базы исправительных учреждений, социальной защиты осужденных, их трудового и бытового устройства после освобождения.

В соответствии со ст. 2 Закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" целью благотворительной деятельности является социальная поддержка и защита граждан, включая улучшение их материального положения и социальную адаптацию.

Согласно ч. 1 ст. 18 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" от 21 июня 1995 г. предусматривается возможность предоставления данной категории граждан свиданий с представителями общественных организаций или профессиональных союзов с момента задержания.

В отличие от ранее действовавшего Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации уделяет значительно меньше внимания участию общественности в работе учреждений, исполняющих наказания. В первую очередь в нем акцентируется внимание на тех органах и должностных лицах, которые должны работать с осужденными в силу их статуса и функциональных обязанностей. Так, ч. 2 ст. 9 УИК к основным средствам исправления осужденных относит и общественное воздействие. Реализация этих основных средств и составляет главное содержание воспитательной работы с осужденными. Необходимо отметить, что ст. 23 УИК РФ лишь в общей форме предусматривает возможность общественных объединений оказывать содействие учреждениям и органам, исполняющим наказание, принимать участие в исправлении осужденных, осуществлять контроль за их деятельностью, а ст. 38 действующего Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" предоставляет право общественным организациям осуществлять контроль и по отношению к следственным изоляторам.

Уголовно-исполнительный кодекс не перечисляет формы участия общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, очевидно передавая эту функцию другим правовым актам. Некоторые формы этого участия раскрыты только применительно к рассматриваемым нами воспитательным колониям. Статья 142 Кодекса называет всего две из них: попечительский совет и родительский комитет. Организация и деятельность их регламентируется подзаконными нормативными актами. В числе других форм взаимодействия общественных организаций с органами управления указанных колоний ч. 9 ст. 132 УИК РФ называет учебно-воспитательный совет и совет воспитателей отряда, в состав которых входят представители общественности - попечительского совета и родительского комитета.

Как известно, в последние годы деятельности мест лишения свободы уделяется повышенное внимание со стороны различного рода общественных объединений, в том числе правозащитных организаций. Однако порядок и формы участия общественных объединений в работе мест лишения свободы не урегулированы. Очевидно, с целью восполнения образовавшегося правового пробела был подготовлен проект Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции, и о содействии общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей". Данный проект Закона основан на положениях главы 2 Конституции Российской Федерации "Права и свободы человека и гражданина" и в целом отвечает требованиям заявки России на вступление в Совет Европы (п. 8). Он учитывает также те международно-правовые акты, которые в своих нормах указывают на важное значение деятельности общественности в работе с осужденными и оказанию им правовой и иной помощи. В частности, п. 61 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными акцентирует внимание на том обстоятельстве, что лица, отбывающие наказание, продолжают оставаться членами общества, а общественным организациям следует привлекать к сотрудничеству в целях возвращения осужденных к жизни в обществе.

В упомянутом законопроекте определяются основные направления, принципы, формы и содержание деятельности общественных объединений по оказанию содействия в работе учреждений уголовно-исполнительной системы, рассматриваются иные организационно-правовые основы. С момента подготовки законопроекта прошло много лет, но он так и не стал законом.

Принцип активизации участия общественных объединений в деятельности исправительных учреждений сохраняется и в Федеральном законе "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <2>. Согласно этому Закону, в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах исполнительной власти (ст. 4). На основании ст. 11 на эти комиссии возлагаются функции координации и контроля за условиями содержания, воспитания и обращения с несовершеннолетними, находящимися в учреждениях государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также в воспитательных колониях.

<2> Собрание законодательства РФ. 28.06.1999. N 26. Ст. 3177.

Другую правовую группу составляют подзаконные нормативные акты. Правовое регулирование участия негосударственных организаций в деятельности колоний этими актами преследует цель дальнейшей конкретизации норм уголовно-исполнительного права и обеспечение их практической реализации в сфере исправления несовершеннолетних осужденных. К моменту нашего исследования не отменен и продолжает действовать такой акт высших представительных органов власти РСФСР, как Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних. Этот базовый нормативный акт сегодня действует в той мере, в какой он не противоречит новому российскому законодательству, и, как показывает практика, соответствующие учреждения, осуществляющие профилактику, используют его в своей работе выборочно.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1295 в каждой воспитательной колонии функционирует попечительский совет. Деятельность этой организации направлена на оказание помощи администрации колонии в организации учебно-воспитательного процесса и укрепления материально-технической базы учреждения, решение вопросов социальной защиты осужденных, трудового и бытового устройства освобождающихся.

Попечительский совет является общественным органом и состоит из представителей государственных предприятий и других учреждений и организаций, имеющих иные формы собственности, общественных объединений и граждан. В этом нормативном акте подробно изложены все основные вопросы, касающиеся организации и содержания их деятельности, подробно сформулированы основные направления работы. К ним нормативный акт относит: оказание помощи администрации воспитательной колонии в организации учебно-воспитательного процесса; содействие укреплению материально-технической базы колонии; решение вопросов социальной защиты осужденных; трудовое и бытовое устройство лиц, освобождающихся из воспитательной колонии; также могут быть предусмотрены и иные направления деятельности этого совета, не противоречащие законодательству Российской Федерации и другим нормативным правовым актам.

Анализируя вышеуказанные нормативные акты, представляющие правовую основу участия рассматриваемых нами организаций в деятельности воспитательных колоний, исследуя практику их применения, мы отмечаем, что наиболее урегулированной в правовом отношении на сегодняшний день является деятельность попечительских советов и родительских комитетов. Однако далеко не все отношения, возникающие в период участия общественных организаций, урегулированы нормами права. Исходя из сказанного, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, на сегодняшний день УИК не предусматривает деятельность комиссий по делам несовершеннолетних, и их работа регламентирована только Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным более 30 лет назад и во многом не отвечающим современным реалиям. Анализ практики работы этих организаций дает основание сделать вывод, что в своем большинстве они не выполняют в полном объеме возложенные на них задачи, в том числе и как органа, призванного осуществлять общественный контроль за исполнением уголовных наказаний, в процессе своей работы не охватывают многих важных направлений воспитательного процесса в колониях для несовершеннолетних. Одной из причин такого положения явилось то, что за последние годы значительно возросли объем и сложность стоящих перед ними задач. Поэтому, на наш взгляд, назрела необходимость в их организационной и структурной перестройке.

Во-вторых, названные ранее нормативные акты в определенной степени определяют круг вопросов, по которым исследуемые нами в работе субъекты взаимодействуют. Но они не дают ответа, кто конкретно организует это взаимодействие, координирует его и контролирует; кто, перед кем и на каком уровне отчитывается о результатах выполненной работы. Указанный пробел в правовом регулировании участия общественных организаций в деятельности колоний для несовершеннолетних преступников тормозит формирование и затрудняет работу уже созданных общественных организаций.

Исходя из накопленного опыта уже работающих организаций, целесообразно разработать инструкцию о механизме привлечения представителей общественных организаций к работе с осужденными. Такой документ должен содержать четкий алгоритм решения всех вопросов участия этих организаций в деятельности органов, исполняющих уголовные наказания.

В-третьих, исключительно острой сегодня является проблема правового регулирования деятельности рассматриваемых здесь организаций, связанной с социальной адаптацией лиц, освобожденных от отбывания наказания. С учетом опыта некоторых зарубежных государств необходимо завершить уже начатую работу и принять закон о социальной адаптации лиц, освобожденных от наказания. Необходимость этого нормативного акта остро ощущается практическими работниками.