Организационно-правовые проблемы информационного взаимодействия федеральной службы исполнения наказаний с другими правоохранительными органами по противодействию преступности
Кутуков С.А., доцент кафедры организации оперативно-розыскной деятельности Академии ФСИН России, кандидат юридических наук, майор внутренней службы.
Проблема противодействия преступности в Российской Федерации в течение уже многих лет является актуальной и остро стоит перед правоохранительной системой, государством и обществом в целом.
С ростом темпов и масштабов данного явления получили свое развитие теоретические, правовые, организационные, уголовно-правовые, криминологические и иные аспекты борьбы с преступностью. Государство пытается нацелить на противодействие преступности все свои институты, а также активно привлекать для этого общественные и религиозные объединения, выстроить единую организационно-функциональную и правовую систему борьбы с данной угрозой <1>. Однако на сегодняшний день, как показывает практика, а также многочисленные научные исследования, проводимые в данной области, эффективность деятельности правоохранительных органов является недостаточной, еще далеко не все имеющиеся ресурсы и резервы используются в этой сфере. Представляется, что одним из направлений повышения эффективности деятельности правоохранительной системы по противодействию преступности в России является организация взаимодействия и координации, одной из наиболее важных частей и элементов которых является информационное взаимодействие.
<1> См.: Супонев С.П. Взаимодействие исправительных учреждений со средствами массовой информации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Акад. упр. МВД России. М., 2001. С. 4.Информационное взаимодействие по противодействию преступности представляет собой непрерывный, совместный или согласованный процесс сбора, анализа, передачи, обработки, хранения и использования информации, необходимой для создания функционально-организационного механизма в данной сфере правоохранительной деятельности. При этом информационное взаимодействие по своей природе достаточно емко и многогранно и может включать в себя как все элементы информационно-аналитической работы, так и отдельные его этапы, например сбор информации либо ее передачу и др.
На сегодняшний день в сфере информационного взаимодействия правоохранительных органов по противодействию преступности существует ряд проблем организационно-правового характера.
Так, среди проблем правового характера необходимо выделить следующие.
- Отсутствие четкой правовой регламентации механизма противодействия преступности, в том числе вопросов взаимодействия различных субъектов этой деятельности. В связи с этим многие субъекты, которые обладают необходимыми силами и средствами для противодействия преступности, необоснованно отстраняются от этой деятельности либо решают их в рамках только ведомственных целей и задач, без взаимодействия с другими субъектами.
- Регулирование вопросов взаимодействия, в том числе и информационного, между различными субъектами либо отсутствует вообще, либо рассредоточено в многочисленных ведомственных нормативно-правовых актах, которые доступны для ознакомления только одному из субъектов, и регулирование данных вопросов имеет односторонний, узконаправленный характер. Помимо этого, практика организации взаимодействия между различными субъектами правоохранительной системы, в том числе между ФСИН и другими правоохранительными органами, идет по пути подписания двусторонних соглашений и договоров о взаимопомощи, однако, хотя данное направление правового закрепления вопросов взаимодействия и имеет положительное действие, в целом она не решает проблемы организации взаимодействия в рамках всей системы. Кроме того, часто указанные формы правового закрепления имеют лишь региональный характер, а не общероссийский.
- Отсутствие или неэффективность правового регулирования работы с информационными ресурсами правоохранительных органов, в том числе вопросов доступа к ведомственным локальным информационным системам других субъектов правоохранительной деятельности.
Среди организационных проблем информационного взаимодействия субъектов противодействия преступности следует выделить следующие.
- Отсутствие единой информационной базы правоохранительных органов.
Важным шагом по повышению эффективности деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности является использование новых, современных подходов в организации их информационного взаимодействия, таких, как создание единого информационного пространства правоохранительных органов <2>. Это позволит обеспечить федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации комплексной информацией о состоянии и динамике развития криминогенной ситуации в регионе, стране, а также сделать краткосрочные и долгосрочные прогнозы и планировать работу различных субъектов исходя из реальных показателей, имеющихся сил и средств. Помимо этого, создание единого информационного пространства правоохранительных органов позволит наладить эффективное информационное взаимодействие правоохранительных органов Российской Федерации по координации усилий в борьбе с преступностью; реализацию всех базовых функций стратегического и текущего управления (анализ и прогноз ситуаций, обмен информацией, планирование и координация деятельности, контроль за выполнением принятых решений и т.п.); использование взаимной доступности к определенным разрезам информационных массивов в качестве действенного средства борьбы с преступностью.
<2> См.: Информационно-аналитическое обеспечение ОРД ОВД: Учеб. пособие. Ч. 1 / Всерос. ин-т повышения квалификации работников МВД России, Междунар. межвед. центр подгот. сотр. по борьбе с незакон. оборотом наркотиков; Под ред. Б.Я. Нагиленко. Домодедово, 2004. С. 26.Единое информационное пространство как сложный информационный комплекс должно создаваться с учетом существующих межведомственных соглашений по информационному обмену, а также информационно-технологической совместимости создаваемых в рамках единого информационного пространства информационных систем и банков данных <3>.
<3> См.: Корнеев И.К. Информационные технологии в управлении: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 102.Наши исследования показали, что информационное пространство правоохранительных органов России является набором информационных систем (ведомственных, региональных), которые в силу различных причин слабо связаны между собой и малодоступны заинтересованным пользователям. Существующее положение дел приводит к дублированию работ, к избыточности в сборе первичной информации, к удорожанию разработок и эксплуатации систем. Кроме того, ведомственная разобщенность создает затруднения в обмене информацией и доступе к ней. Вместе с тем за последние годы наметился определенный прогресс в создании отечественной информационной инфраструктуры взаимодействия в правоохранительной сфере. Работы по улучшению информационного обеспечения правоохранительных структур в последнее десятилетие сосредоточивались главным образом на создании соответствующих автоматизированных систем и сетей, предназначенных для передачи и обработки информации. При этом предполагалось наличие необходимой информации, и ставился вопрос о возможности ее оперативного и целенаправленного использования с помощью современных средств обработки данных. Однако, несмотря на определенное продвижение работ по автоматизации информационных процессов, при информационном взаимодействии в подразделениях правоохранительных органов нужной информации по-прежнему не хватает, а созданные автоматизированные информационные системы и средства передачи сведений не удовлетворяют потребностей для эффективного противодействия преступности.
- Структурно-функциональная неопределенность в правоохранительной сфере.
На сегодняшний день в правоохранительной сфере существует структурно-функциональная неопределенность, которая выражается в следующем:
- отсутствие четкой государственной политики в правоохранительной деятельности в целом и в сфере исполнения уголовных наказаний в частности. Это прежде всего выражается в постоянном изменении структуры правоохранительной системы - ликвидация и создание различных правоохранительных органов, реорганизация существующих, передача функций от одного правоохранительного органа другому, часто данные функции передаются без учета специфики его основной деятельности и т.д. Несомненно, что структурные и функциональные преобразования, проводимые в правоохранительной системе, не могут не сказываться на механизме взаимодействия, несмотря на то что они могут иметь как положительное, так и отрицательное воздействие на эффективность деятельности системы в целом, налаженные межведомственные связи, безусловно, разрушаются;
- структурно-функциональная перестройка правоохранительной системы зачастую проводится без учета научной, нормативно-правовой базы, экономических и кадровых резервов.
- Внутриведомственная замкнутость и разобщенность.
Прежде всего проблемы такого рода связаны с противопоставлением частных целей и задач, стоящих перед конкретным правоохранительным органом, на достижение которых нацелена деятельность всей правоохранительной системы. Помимо этого, к замкнутости и разобщенности различных субъектов правоохранительной системы приводят слабое внутриведомственное взаимодействие и координация, различия в методах и средствах обработки информации, оценке эффективности, в том числе в рейтинговых и отчетных показателях, неосведомленность о целях и задачах деятельности друг друга.
- Неэффективность управленческой деятельности.
Среди факторов, влияющих на эффективность управленческой деятельности по созданию системы информационного взаимодействия правоохранительных органов, следует выделить такие, как: неэффективность координации на различных уровнях управления; принятие управленческих решений без комплексного анализа деятельности всех субъектов; отсутствие контроля и оценки деятельности всей системы в целом, а не каждого субъекта в отдельности, стиль руководства внутри того или иного правоохранительного органа.
Основой информационного взаимодействия ФСИН с другими правоохранительными органами должно стать создание автоматизированных баз данных. Создание таких баз представляет собой комплекс мероприятий по поэтапному созданию и внедрению программного комплекса для информационного обеспечения уголовно-исполнительной деятельности с учетом необходимого нормативно-правового, технического, финансового, кадрового и иного ресурсного обеспечения для ее практической реализации <4>.
<4> См.: Донцов И.И. Основы автоматизации управления в исправительном учреждении: Учеб. пособие / И.И. Донцов; РИПЭ МВД РФ. Рязань, 1998. С. 39.Система обеспечения органов и учреждений уголовно-исполнительной системы информацией строится на предоставлении статистических данных, которые не соответствуют требованиям новой нормативной базы и создают предпосылки для принятия зачастую недейственных управленческих решений. Некоторые показатели дублируются, в то время как другие необходимые отсутствуют, практически не поступает информация с первичных уровней управления (исправительные учреждения). Существующая информация не позволяет произвести комплексную оценку оперативной обстановки и своевременно отреагировать на возникающие нештатные ситуации.
Целями создания автоматизированной системы информационного взаимодействия являются:
- автоматизация работы сотрудников;
- аналитическая работа в деятельности структурных подразделений, которая заключается в оптимизации работы сотрудников, с использованием методов информационного поиска, оперативного распознания, аналитической разведки;
- обеспечение координации деятельности различных министерств и ведомств, их территориальных органов по формированию и эффективному использованию информационных ресурсов, разработке и внедрению автоматизированных систем контроля, сбора, обработки, хранения и предоставления для использования ведомственной информации с учетом обеспечения установленных требований защиты информации;
- повышение производительности труда сотрудников и создание условий для перехода на современные технологии, сокращение документооборота;
- предоставление возможности комплексного использования методов и способов сбора, обобщения и обмена информационными ресурсами (телефония, передача данных, видеоконференцсвязь);
- снижение трудоемкости процедур сбора, накопления и обработки информации за счет их автоматизации на основе унификации требований к источникам первичной информации и оптимизации ведомственных информационных ресурсов;
- выполнение требований действующего законодательства и нормативно-правовых актов Российской Федерации по организации деятельности правоохранительных органов.
Задачами автоматизированной системы информационного обеспечения при взаимодействии ФСИН с другими правоохранительными органами являются:
- получение достоверной информации о состоянии оперативной обстановки на подведомственных участках работы с целью оперативности принятия решений и повышения эффективности служебной деятельности;
- быстрое получение персонифицированной и статистической информации;
- быстрое установление места нахождения нужной пользователю информации и ее оперативное получение;
- предоставление пользователю полной и достоверной информации об интересующих объектах учета;
- возможность анализа сущности и создания условий для постоянной актуализации информационной базы аналитической работы и ее отдельных элементов;
- возможность изучения процессов, динамики и тенденций, происходящих в криминогенной среде, с целью предупреждения преступлений и иных противоправных действий;
- выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений в СИЗО и ИУ (задача решается путем активного содействия СКМ, взаимного обмена информацией между правоохранительными органами и оперативными аппаратами УИС) для планирования совместных оперативно-розыскных мероприятий;
- возможность планирования и проведения ОРМ в отношении лиц, разрабатываемых в рамках дел оперативного учета;
- возможность организации ОРМ в отношении осужденных, состоящих на профилактических учетах;
- надежная защита информации от несанкционированного доступа в процессе получения, обработки и передачи данных.
Основными объектами информационного обмена между ФСИН и другими правоохранительными органами при противодействии преступности могли бы являться следующие сведения:
- "смотрящие" за учреждением;
- "воры в законе";
- лидеры, авторитеты организованных преступных группировок (на свободе и в учреждениях), а также лица, влияющие на состояние оперативной обстановки в исправительном учреждении;
- участники организованных преступных группировок, отбывающие наказание в исправительных учреждениях;
- лица, состоящие в оперативном подразделении на особом контроле, а также лица, состоящие на профилактическом учете, с разбивкой по категориям;
- лица, совершившие преступления, предусмотренные ч. 4 ст. 73 Уголовно-исполнительного кодекса, с разбивкой по статьям УК РФ;
- выводные объекты;
- степень влияния организованных преступных группировок на состояние оперативной обстановки в исправительном учреждении и регионе;
- финансовая поддержка лидеров отрицательной направленности со свободы с разбивкой, посредством предоставления гуманитарной помощи (каких общественных, правозащитных либо коммерческих организаций);
- состояние преступности в исправительных учреждениях нарастающим итогом;
- нераскрытые преступления на территории исправительного учреждения;
- статистические показатели;
- оперативная информация:
- информация, полученная от лиц, оказывающих содействие оперативным аппаратам;
- персональный учет осужденных и иных физических лиц:
- анкетные данные (паспортные данные с фото осужденного (иного лица), другие фото, имеющиеся в деле, ИНН; состояние здоровья, хронические заболевания (в каком ЛИУ лечился), национальность (национальная группа), гражданство, семейное положение (дети, если есть), явные связи, окружение, родственники, с кем поддерживает родственные связи, иные связи со знакомыми на свободе, кто из них приезжал на свидания к осужденному, с кем ведет переписку, адреса постоянного, временного проживания до и после осуждения; места совершения преступления или правонарушения);
- деятельность (трудовая, коммерческая, сферы легального, нелегального бизнеса, место работы, должность, увлечения, образование (если высшее, то что заканчивал), профессиональные навыки);
- средства связи (телефон, зарегистрированный МГТС (домашний, служебный), мобильный, факс, международный, междугородный код, пейджер, E-mail);
- дополнительная информация (оружие - учетные реквизиты (тип, заводской номер), словесный портрет, особые приметы, криминальное прошлое, член ОПГ (когда, какая ОПГ), посещения криминогенных мест, привлечение к административной ответственности (статья КоАП), категории фигурантов (потерпевший, подозреваемый, заложник, родственник, сотрудник правоохранительных органов), признаки (общие, частные));
- сведения о текущей судимости (начало срока, конец срока, статьи УК, где отбывает наказание);
- сведения о ранних судимостях (когда и по каким статьям УК осуждался; время и место отбывания им наказания; было ли УДО либо перевод в колонии-поселения; состоял ли в секции дисциплины и порядка, когда, где; писал ли жалобы (куда, когда); предоставлялись ли отпуска, если да, то дата; значимые связи в ИУ (место в иерархии); наколки и отличительные черты; какие СИЗО и когда; прозвище, кличка (другие имеющиеся фото); привлекался ли к негласному сотрудничеству, когда, с какой целью; знаком ли с особенностями работы оперативных подразделений);
- наличие компрометирующих материалов (заводились ли ДОУ; основание заведения; инициатор; дата и место заведения, кличка, наколки и отличительные черты, движения по учреждениям УИС, виды проф. учета, на которых состоял).
Организация информационного взаимодействия ФСИН с другими правоохранительными органами по противодействию преступности должна быть направлена на изыскание в существующей структуре скрытых организационно-управленческих и правовых резервов борьбы с преступностью в Российской Федерации.