Мудрый Юрист

О системе правоохранительных органов

Сопнева Е.В., доцент кафедры уголовного процесса Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук.

В Российской Федерации довольно активно используется словосочетание "правоохранительные органы". Например, в высших учебных заведениях преподают дисциплину "Правоохранительные органы", в стране провозглашена и осуществляется реформа правоохранительных органов. Однако в вопросе о системе правоохранительных органов в среде ученых отсутствует единство взглядов. Не однозначен в рассматриваемом вопросе и подход законодателя.

Примечательно, что за период с конца 50-х годов прошлого века, когда заговорили о правоохранительной деятельности, и до сих пор в научных исследованиях не утвержден единообразный вывод о понятии и системе правоохранительных органов.

Ученые оперируют различными понятиями. Среди них можно выделить следующие термины: "правоохранительные органы", "правоприменительные органы", "органы правоохраны", "полицейские органы". В ряде случаев указывается на принадлежность того или иного органа к правоохранительной системе.

Например, Ф. Глазырин, В. Клейн относят к правоохранительным органам МВД, ФСБ, прокуратуру, отделяя от них суды <1>.

<1> См.: Глазырин Ф., Клейн В. Реальность и мифы правовой реформы // Рос. юстиция. 2003. N 9. С. 2, 3.

Н. Братчикова к правоохранительным органам относит: органы судебной власти, органы государственной службы, Счетную палату Федерального Собрания, Государственную контрольную службу Президента, Федеральную службу по валютному и экспертному контролю, налоговую службу, таможенные органы, МВД <2>.

<2> См.: Братчикова Н. Внебюджетные фонды правоохранительных органов // Юрист. 1999. N 1. С. 2.

В. Щукин называет правоохранительными те органы, в которых осуществляется правоохранительная служба. В частности, это прокуратура, органы внутренних дел, органы государственного контроля за распространением наркотических средств, таможенные органы, налоговые органы, служба судебных приставов, силы обеспечения безопасности РФ <3>.

<3> См.: Щукин В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Рос. следователь. 2005. N 6. С. 57 - 58.

К. Гуценко, М. Ковалев к правоохранительным органам относят: суды, органы, осуществляющие организационное обеспечение деятельности судов (Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его местные учреждения, Службу судебных приставов Министерства юстиции РФ и иные службы этого Министерства, а также другие органы и должностные лица), прокуратуру, некоторые из органов, призванных выявлять и расследовать преступления, адвокатуру и другие организации, оказывающие юридическую помощь (нотариат и др.) <4>.

<4> См.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: Учеб. М.: Зерцало, 2000. С. 13 - 14.

В. Аргунов, В. Бобров, В. Божьев, авторы учебника "Правоохранительные органы РФ", рассматривают следующие органы как правоохранительные: суды, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, налоговые органы, таможенные органы, органы юстиции, прокуратуру, нотариат, адвокатуру, частные детективные и охранные службы <5>.

<5> См.: Правоохранительные органы РФ: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М.: Спарк, 1999.

Л. Савюк называет правоохранительными такие органы, как суд, прокуратура, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, органы налоговой службы, таможенные органы, органы предварительного расследования, органы юстиции, нотариат <6>.

<6> См.: Савюк Л. Правоохранительные органы: Учебник. М., 2005. С. 26.

В последнее время получили развитие формулировки "полицейское право", "полицейская деятельность". Полагаем, что указанные понятия заменят термин "правоохранительная деятельность", отражая современные изменения в обществе и правоохранительной системе.

Субъектами полицейской деятельности, по мнению В. Черникова, выступают: органы внутренних дел, органы наркоконтроля, таможенные органы, органы ФСБ РФ, Внутренние войска МВД РФ, федеральные органы государственной охраны, органы государственной пожарной охраны, органы и учреждения исполнения уголовных наказаний, органы Федеральной службы судебных приставов <7>. Кроме этого, ученый выделяет и негосударственные правоохранительные органы, к которым относит частные охранные и детективные предприятия <8>.

<7> См.: Черников В. Полицейское законодательство: состояние и направления развития // Полицейское право. 2005. N 1. С. 35.
<8> См.: Черников В. Органы охраны правопорядка. М., 2005. С. 394 - 397.

Таковы теоретические воззрения ученых по вопросу о системе правоохранительных органов.

В свою очередь, анализ законодательства, регламентирующего организацию и деятельность правоохранительной системы России, показывает, что и законодатель не последователен в указании на систему правоохранительных органов.

В Конституции РФ (п. "л" ч. 1 ст. 72) указано: "Кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат". Приведенный тезис свидетельствует о том, что к правоохранительным органам не относятся судебная система, адвокатура, нотариат.

Согласно же Концепции судебной реформы в РФ суд включен в правоохранительную систему России.

В соответствии с ФЗ от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" можно привести следующий перечень органов, которые законодатель относит к правоохранительным: прокуратура, органы внутренних дел, органы ФСБ РФ, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба охраны РФ, таможенные органы, налоговая служба, органы оперативно-розыскной деятельности <9>.

<9> См.: Федеральный закон от 22 марта 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" // Собр. законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.

В ст. 8 Федерального закона "О прокуратуре РФ" указано на следующую систему правоохранительных органов: ОВД, органы ФСБ, органы наркоконтроля, органы таможенной службы и др.

В ст. 317 Уголовного кодекса РФ предусмотрена уголовная ответственность за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа без указания на соответствующую систему.

В ч. 3 ст. 80 Уголовно-исполнительного кодекса РФ указывается: "В отдельных исправительных учреждениях содержатся осужденные - бывшие работники судов и правоохранительных органов". Перечень правоохранительных органов при этом не приводится.

Согласно Федеральному закону "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" к правоохранительным органам с точки зрения наличия в их структуре мест содержания под стражей относятся: уголовно-исполнительная система Минюста РФ, органы внутренних дел, пограничные войска ФСБ РФ, Вооруженные Силы РФ, капитаны морских судов и начальники зимовок <10>.

<10> См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" // Собр. законодательства РФ. 1995. N 29. Ст. 2759.

Обращение к Положению о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью <11> позволяет сформулировать следующие выводы.

<11> См.: Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утв. Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 // Собр. законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
  1. К правоохранительным органам относятся органы внутренних дел, органы ФСБ РФ, таможенные органы и другие органы, осуществляющие борьбу с преступностью.
  2. К правоохранительным органам не относятся суды и органы юстиции.

Словосочетание "правоохранительные органы" встречается и в бюджете Российской Федерации 1992 - 1993 гг. В последующем в указанном документе законодатель использует термин "правоохранительная деятельность".

В неразрывной связи с системой правоохранительных органов находится понятие правоохранительных органов, поскольку оно содержит необходимые признаки, позволяющие отнести тот или иной орган к правоохранительной системе. Однако и в данном вопросе не наблюдается единства понятийного аппарата.

Приведем несколько понятий правоохранительных органов.

Правоохранительные (или полицейские) органы - это федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы либо структурные подразделения), должностные лица которых наделены законом полицейскими полномочиями, состоящими в возложении на них обязанностей пресекать преступления и административные правонарушения и предоставлении прав по доставлению, задержанию граждан; производству досмотра (осмотра), изъятия; осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, дознания; применению силы и оружия <12>.

<12> См.: Бекетов О., Опарин В. О понятии и системе правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации // Полицейское право. 2005. N 1. С. 49.

Правоохранительные органы составляют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи <13>.

<13> См.: Правоохранительные органы РФ: Учебник / Под ред. В. Божьева. М., 1999. С. 17.

В приведенных понятиях ученые, как нам представляется, наделяют правоохранительные органы различными признаками, что позволяет сформулировать и различную систему органов правоохраны.

Предлагаем следующее понятие правоохранительных органов. Правоохранительные органы - это учреждения, органы, охраняющие совокупность установленных государством норм и правил, регулирующих отношения людей в обществе. На базе сформулированного понятия выделим свойства правоохранительных органов.

Свойствами правоохранительных органов, на наш взгляд, являются:

  1. наделение правоохранительных органов правом на применение установленного законом принуждения или же обращение в компетентные органы с целью обеспечения принудительного воздействия на граждан, учреждения для достижения поставленных задач. Так, сотрудники органов внутренних дел, таможенной службы наделены соответствующим правом, например, применять физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие. Адвокаты такими возможностями не обладают. Законную деятельность налогового инспектора обеспечивает орган внутренних дел, например принудительное проникновение в помещение, используемое для извлечения прибыли, с целью проведения налоговой проверки. Однако налоговый инспектор уполномочен самостоятельно применить такие санкции, как пени и штраф;
  2. специализированная цель деятельности - обеспечение соблюдения законности. Законность - это состояние, при котором общественная жизнь и деятельность обеспечивается законами <14>. Сформулированная цель достигается путем реализации следующих задач: контроль за исполнением законодательства, устранение выявленных нарушений закона или принятие необходимых для этого мер, наказание лиц, виновных в нарушении закона, профилактика в сфере нарушений права. Всю совокупность приведенных задач осуществляют все правоохранительные органы в своей деятельности. Так, налоговый инспектор контролирует соблюдение налогового законодательства, сотрудник органа внутренних дел (службы по расследованию экономических и налоговых преступлений) осуществляет уголовное преследование при совершении налоговых преступлений, суд, рассматривая уголовное дело, принимает меры для наказания лиц, виновных в нарушении налогового законодательства;
<14> См.: Ожегов С. Словарь русского языка / Под ред. Н. Шведовой. М., 1987. С. 169.
  1. специальное уполномочивание органа на осуществление правоохранительной деятельности по одному или нескольким направлениям данной деятельности. Так, государство посредством издания законодательных актов провозглашает создание и назначение того или иного правоохранительного органа. Например, прокуратура провозглашена как орган прокурорского надзора, при этом она наделена правом осуществлять еще одно направление правоохранительной деятельности - уголовное преследование. Суды реализуют правосудие как направление правоохранительной деятельности. Органы внутренних дел обеспечивают личную и общественную безопасность. Сотрудники правоохранительных органов при этом отличаются соответствующими внешними знаками, как-то: форменное обмундирование, служебное удостоверение, специальные средства выполнения своих функций (автотранспорт со специальными номерами и др.);
  2. профессиональная деятельность в сфере правоохраны, т.е. единственным или основным видом деятельности правоохранительных органов является деятельность в сфере охраны прав, свобод и законных интересов человека, гражданина, общества и государства. Так, специальные службы России созданы прежде всего для обеспечения интересов государства. Таможенные органы осуществляют как экономическую, так и правоохранительную деятельность, охраняют интересы лиц, общества и государства. Профессионализм деятельности обеспечивается специальным образованием, приобретением специфических навыков, использованием определенных приемов и методов работы. Например, для приобретения статуса мирового судьи необходимо иметь страж работы по специальности юриста не менее пяти лет. Сотрудники милиции обучаются вождению на автомобиле, обращению с огнестрельным оружием. Работники оперативно-розыскных подразделений осуществляют свою деятельность гласно и негласно, внедряя своих сотрудников в преступные группы, устанавливают отношения сотрудничества на конфиденциальной основе.

Существенен вопрос о том, относить ли тот или иной орган к правоохранительному при наличии одного или нескольких признаков. Так, адвокатура не обладает правом на применение принуждения, однако ее назначение свидетельствует об осуществлении указанной организацией правоохранительной функции - защита прав и законных интересов граждан и организаций.

Полагаем, что причисление того или иного органа к правоохранительному допустимо при наличии одного из перечисленных признаков, носящих базовый характер. Тем более учитывая, что каждый из соответствующих органов выполняет единую цель и осуществляет специализированные задачи в своей сфере деятельности.

Исходя из приведенных критериев правоохранительных органов, к ним можно отнести: суды, органы внутренних дел, таможенные органы, органы юстиции, например уголовно-исполнительная система, служба судебных приставов, прокуратуру, органы государственной безопасности, органы наркоконтроля.

Однако изменения в общественной жизни страны позволяют дополнить приведенную систему. Так, с 1998 г. в Российской Федерации начал действовать Уполномоченный по правам человека, назначением которого является защита прав и свобод граждан России. Анализ Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" позволяет сформулировать вывод о том, что рассматриваемый институт гражданского общества имеет признаки правоохранительного органа. Это совокупность следующих характеристик:

  1. цель деятельности - обеспечить соблюдение прав и свобод человека. При этом иной цели в своей деятельности Уполномоченный по правам человека не преследует и не конкурирует с иными правоохранительными органами;
  2. наделение необходимыми полномочиями, например обращение в суд в защиту нарушенных прав и свобод, право получать объяснение и знакомиться с материалами уголовных и иных дел.

Отнесение частных детективов и частных охранников к правоохранительным органам весьма сомнительно. Во-первых, это исключает законодатель, указывая в ст. 1 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", что они не обладают статусом сотрудника правоохранительного органа. Во-вторых, частный статус указанных органов показывает их альтернативность государственным правоохранительным органам, которые в первую очередь согласно своей компетенции обязаны осуществлять на безвозмездной основе свои функции.

Анализ понятия и системы правоохранительных органов вызывает необходимость обращения к законодательным перспективам рассматриваемых понятий.

В Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" приводится понятие правоохранительной службы, анализ которого позволяет сформулировать признаки указанного вида федеральной государственной службы, а следовательно, и черты правоохранительных органов.

В свою очередь, законопроект "О государственной правоохранительной службе Российской Федерации" содержит характеристику правоохранительной службы.

Правоохранительная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, реализации государственной миграционной политики, которым присваиваются специальные звания.

Согласно приведенному понятию выделим черты правоохранительной службы.

Правоохранительной службе свойственны следующие признаки.

  1. Государственный вид деятельности. Органы, службы и учреждения, осуществляющие правоохранительную службу, являются государственными органами.
  2. Специализированное назначение деятельности. Правоохранительные органы осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.
  3. Профессионализм деятельности. Правоохранительные органы осуществляют свою деятельность на профессиональной основе.
  4. Официальность присвоения статуса. Сотрудникам правоохранительных органов, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания и классные чины.

К правоохранительной службе относится служба в:

Однако и рассмотренные акты не содержат перечня правоохранительных органов, они указывают на учреждения, в которых проходят правоохранительную службу. Представляется неприемлемым считать понятия "правоохранительная служба" и "правоохранительные органы" идентичными, особенно с учетом того, что закон не является истиной в последней инстанции. В связи с этим вновь остается открытым вопрос о системе правоохранительных органов.

Итак, единообразность в понимании правоохранительной системы необходима в учебных целях. Однако выработать единство подходов к правоохранительной системе России - это задача научных исследований. И если в науке допустима альтернативность мышления, то в учебном процессе полагаем уместным четкое определение системы правоохранительных органов.