Мудрый Юрист

Становление и развитие основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела (в период с конца VIII до начала XX в.)

Исторический экскурс в область становления и развития основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела преследует не только сугубо познавательные и ознакомительные цели. Главным образом при этом решается задача "признания фактора преемственности при разработке и реализации современного таможенного российского законодательства, использование в ходе его подготовки предшествующего опыта таможенно-правового регулирования" <1>.

<1> См.: Таможенное законодательство. Сборник нормативных актов / Под ред. В.А. Максимцева, Б.Н. Габричидзе. Вступительная статья - Б.Н. Габричидзе. М., 1994. С. XVII.

По мнению автора, рассмотрение данного вопроса позволит, изучив исторический опыт государственно-правового регулирования в сфере таможенного дела, более полно и всесторонне проанализировать основные элементы, образующие юридическую структуру административно-правового режима обеспечения таможенного дела, в целях уяснения их сущности и назначения в сфере внешнеторговой деятельности России.

Современная наука административного права к основным элементам юридической структуры административно-правового режима относит: регламентацию деятельности в режимных сферах, систему разрешений, регистрацию определенных видов деятельности отдельных категорий лиц, обеспечение необходимого учета и контроля некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений, применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима <2>. Только при наличии названных элементов можно утверждать, что урегулирование тех или иных видов общественных отношений в таможенной сфере государства осуществляется в рамках административно-правового режима обеспечения таможенного дела.

<2> Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 89.

Предметом данной статьи является рассмотрение процесса становления и развития основных элементов, образующих административно-правовой режим обеспечения таможенного дела, в период с конца VIII в. до начала XX в. (до 1917 г.).

На сегодняшний день исторические аспекты становления и развития различных этапов таможенного дела и таможенного законодательства получили отражение в научных трудах таких авторов, как Д.И. Менделеев, Е. Осокин, К. Лодыженский, Н.Н. Шапошников, А.И. Потяев, Л.Н. Марков, Ю.Г. Кисловский.

Считается общепризнанным, что история таможенного дела в России ведет свое начало со времен Древней Руси <3>, так как именно появление первых государств, зарождение товарного хозяйства и торгового обмена привело к возникновению таможенного дела и законодательства о нем. Таким образом, начало становления российской таможни и таможенного дела на Руси получает свое юридическое закрепление с момента издания свода законов "Русская Правда" <4>. Из материалов данного исторического документа мы узнаем, что на Руси уже в VIII в. взимали мыт, под которым понималась торговая пошлина, уплачиваемая за провоз товаров через внешние и внутренние заставы, о древнерусских мытчиках - предшественниках современных таможенников, которые наделялись полномочиями на сбор мыта, а также о мерах по защите имущественных интересов русских купцов в сфере внешней торговли. Как мы видим, впервые на законодательном уровне того времени получают свое правовое закрепление судебные, политические и торговые отношения, сложившиеся на Руси <5>.

<3> См.: Российское законодательство X - XX веков: В 9 т. Т. 1: Законодательство Древней Руси. М., 1984. С. 304 - 308.
<4> Там же. С. 307.
<5> См.: Российское законодательство X - XX веков: В 9 т. Т. 1: Законодательство Древней Руси. М., 1984. С. 304 - 308.

Однако, ссылаясь на договоры, заключенные князем Олегом с греками в 907 и 911 гг., видно, что таможенные пошлины и таможенное обложение существовали в России и до принятия христианства. Причем договором 911 г. предусматривалось освобождение русских купцов в Византии от уплаты мыта: "Да творять куплю, якоже" <6>. Следовательно, можно предположить, что становление таможенного дела и, соответственно, организационные и правовые предпосылки формирования первичных элементов правового режима его обеспечения берут свое начало до принятия христианства на Руси.

<6> Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993. С. 12; Лодыженский К. История русского таможенного тарифа. СПб., 1886. С. 1; Марков Л. Очерки по истории таможенной службы. Иркутск, 1987. С. 24 - 25.

С распространением христианства на Руси мы получаем свидетельство того, что в X в. и духовенство также принимало участие как в становлении таможенного дела, так и в реализации такого зарождавшегося тогда элемента административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как таможенный контроль: "Духовенство, которому по свидетельству приписываемого Владимиру Святому Церковного Устава был поручен надзор за торговыми весами и мерами, кажется, ввело обыкновение на Руси собирать таможенные пошлины" <7>.

<7> Осокин Е. Внутренние таможенные пошлины в России. Казань, 1850. С. 5.

Кроме того, на Руси взимали торговый сбор (мыт или мыто) за провоз товаров через заставы, пользование местом, отведенным для торга, за аренду торговых площадей либо за покровительство, оказываемое купцам и иным торговым людям <8>. Как писал известный русский историк С.М. Соловьев, торговля в XI - XII вв. "была главным средством накопления богатств на Руси, ибо не встречаем более известий о выгодных походах в Грецию или на Восток, о разграблении богатых городов и народов" <9>. "Русские купцы в ноябре отправлялись в глубь страны, чтобы распродать византийские товары и скупить товары для зарубежной торговли на следующий год" <10>. В целях упорядочения отношений, связанных с перемещением товаров внутри страны и за ее пределы, Российское государство постепенно устанавливает определенные правила, которые получают свое выражение и закрепление в правовых актах того времени. По сути, в конце VIII - XI в. начался процесс формирования как таможенного дела, так и организационных основ правового режима его обеспечения, что можно считать первым историческим этапом начального становления правовых и организационных основ административно-правового режима обеспечения таможенного дела.

<8> См., например: Памятники русского права. М., 1953. Т. 1. С. 65; Лодыженский К. История русского таможенного тарифа. СПб., 1886. С. 1.
<9> Соловьев С.М. Соч. Кн. II: История России с древнейших времен. Т. 3 - 4. М., 1988. С. 46.
<10> Кулишер И.М. Основные вопросы международной торговой политики. Л., 1929. С. 31.

Следующим этапом в становлении и развитии элементов рассматриваемого в данной статье режима можно считать XII - XIII вв., когда произошел распад Киевской Руси на отдельные княжества и последовало появление границ между ними, на которых стали возникать таможенные заставы, представлявшие собой прообраз современных пунктов пропуска через таможенную границу, а правители новых княжеств в целях личного обогащения вводили собственные правила взимания таможенных пошлин при перемещении товаров. Основными нормативными правовыми актами, закреплявшими правила перемещения товаров через таможенную границу, порядок таможенного обложения и устанавливавшими санкции за уклонение от таможенного обложения, в то время являлись уставные грамоты, издававшиеся великими князьями. В этот период, по мнению автора, начинают проявляться первичные признаки такой составной части административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как правовой режим таможенной границы.

Следующий исторический этап возникновения новых элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела, по мнению автора, совпадает с периодом Золотой Орды (XIII - XV вв.). В это время начали формироваться такие элементы административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как регламентация определенных видов деятельности в сфере таможенного дела, система разрешений, получавшие свое выражение в различного рода таможенных грамотах. Такого рода правила устанавливались в сфере таможенного дела как с целью ведения учета лиц, занимавшихся торговлей, так и с целью контроля за порядком взимания таможенных пошлин. Следует отметить, что в это время таможенные пошлины взыскивались со всех привозимых на продажу товаров. Данное обстоятельство свидетельствует о существовании определенных правил, которые обеспечивали упорядоченность возникающих отношений в сфере развивавшегося таможенного дела. Вместе с тем особенностью торговой и таможенной деятельности в рассматриваемый период являлось то, что она существовала на основе жалованных грамот (ярлыков), выдававшихся князьям монголо-татарскими ханами <11>.

<11> Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. М., 1995. С. 23; Таможенное дело России. X - начало XX в. (Исторический очерк. Документы. Материалы) / Под ред. А.Н. Мячина. СПб., 1995. С. 10.

В это же время вводится и таможенная откупная система, просуществовавшая с небольшим перерывом до 1762 г. Суть данной системы состояла в том, что порядок установления таможенных правил и порядок взимания таможенных платежей отдавался на откуп тем лицам, которые могли купить это право у монголо-татарских ханов. Как правило, это были хивинские и хорезмские купцы.

Естественно, удельная система княжеств, существовавшая в период раздробленности русских земель, стала главным препятствием на пути формирования на Руси таможенного дела и соответствующего правового режима его обеспечения. Вопросы таможенного обложения в этот период регулировались в основном двусторонними договорами между отдельными княжествами и городами.

В конце XV в. в фискальных целях предпринимались неоднократные попытки упорядочить таможенные сборы и пошлины с иностранцев <12>. Иван III, Василий III, а затем Иван IV пытались упорядочить многочисленные таможенные правила, существовавшие в сфере внешней торговли, что в итоге привело к разработке единой торговой и таможенной политики на всей территории Московского государства.

<12> См.: Лодыженский К. Указ. соч. С. 6.

Очередным этапом в становлении и развитии элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела можно назвать период XVI - XVIII вв. Причем поворотным пунктом в развитии таможенного дела и законодательства о нем можно считать середину XVI в., когда наметилась тенденция к централизации в развитии Московского государства. Это привело к упорядочению сбора пошлин и соответствующей правовой регламентации таможенного обложения в местах пропуска через таможенную границу и в местах осуществления торговли ввезенными товарами <13>.

<13> См.: Тихонов Ю.А. Таможенная политика русского государства с середины XVI века до 60-х годов XVII века // Исторические записки. М., 1995. Т. 53. С. 285.

В этот период принимались меры по созданию отвечавшей происходившим изменениям нормативной правовой базы таможенного дела. Так, в целях упорядочения таможенного обложения в России в XVI в. царями, так же как и великими московскими князьями, издавались таможенные уставные грамоты. Данные нормативные акты наряду с указанием перечня пошлин, подлежавших взысканию, размеров пошлин и порядка их взимания устанавливали штрафы и иные меры ответственности за конкретные нарушения в сфере таможенного дела <14>. В этой связи можно наблюдать проявление такого элемента административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как применение мер ответственности за нарушение действовавших в то время правил в сфере таможенного дела.

<14> Там же. С. 6.

В этот же период активно шел процесс формирования самих таможенных правил, получавших закрепление не только в форме таможенных уставных грамот, но и в форме обычаев, правил и процедур, устанавливавшихся в сфере таможенного дела.

В конце XVI - начале XVII в. в России сложились два способа деятельности таможен и взимания таможенных платежей: 1) откупной, введенный еще монголо-татарскими ханами; 2) так называемый верный, когда к выполнению обязанностей на таможне привлекались представители купечества, посадских людей и уездных крестьян, которые безвозмездно "на веру" отбывали таможенную повинность <15>.

<15> Толстой Д. История финансовых учреждений России со времени основания государства до кончины императрицы Екатерины Второй. СПб., 1848. С. 143 - 144.

Заметные изменения в таможенном деле, получившие свое закрепление в Судебнике 1550 г. и указных книгах того времени, произошли при Иване IV. Он, в частности, заменил систему кормлений (откупной способ взимания таможенных платежей) земским самоуправлением. Суть замены состояла в том, что организация таможенных сборов и решение связанных с этим вопросов перекладывались на купеческие корпорации и посадские общества, что, в свою очередь, избавляло представителей власти от поиска откупщиков, зачастую не выполнявших свои финансовые обязательства перед казной и не соблюдавших правила ведения документации.

В 1649 г. происходит изменение таможенных правил, регулирующих ввоз товаров в Россию и вывоз товаров из России. В частности, был запрещен ввоз в Россию табака, хлебных вин, что свидетельствует об усилении государственного вмешательства в сферу внешнеэкономических отношений путем установления государственной монополии на эти виды товаров в стране и усиления таможенного контроля на границе.

Накопленный опыт государственно-правового регулирования в сфере таможенного дела <16>, а также наличие совокупности таких элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как регламентация деятельности отечественных и иностранных купцов в таможенной сфере, система разрешений на торговлю определенными видами товаров, ведение учета и контроля за осуществлением внешней торговли в России, применение штрафов и иных видов ответственности за нарушение таможенных правил, получили свое отражение в Новоторговом уставе 1667 г. (далее - Устав). Данный Устав свидетельствует о качественно новом уровне регулирования таможенного дела в стране. Именно с 1667 г. мы можем говорить о начале формирования административно-правового режима обеспечения таможенного дела в России, который прежде всего был нацелен на защиту экономических интересов государства.

<16> Полное собрание законов Российской империи. Собр. первое. СПб., 1830. Т. 1. N 408.

В Новоторговом уставе наряду с ужесточением правил торговли предусматривался целый комплекс мер, направленных на предупреждение и пресечение нарушений в сфере таможенного дела. Так, в Уставе содержались нормы, предусматривавшие уголовно-правовую ответственность за конкретные нарушения в сфере таможенного дела, что свидетельствует о появлении такого элемента административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как применение уголовной ответственности за нарушение существовавших таможенных правил. Устав предусматривал суровые меры уголовной ответственности за контрабанду, в частности за кормчество (незаконный ввоз спиртных напитков) не только били кнутом, но и отсекали конечности <17>; за сокрытие товара; в случае занижения продажной цены товар подлежал конфискации, а рецидив наказывался дополнительно битьем кнутом. Кроме этого, Уставом вводился контроль за перемещением товаров, определялись права таможенного головы и устанавливались его обязанности перед купцами.

<17> См.: Угаров Б.М. Международная борьба с контрабандой. М., 1981. С. 17.

По мнению автора, в данном Уставе впервые получил свое закрепление и юридическое оформление такой элемент административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как применение административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений в сфере таможенного дела. Причем эти административные меры воздействия устанавливались с учетом устанавливаемых Новоторговым уставом прав и интересов купцов и иных лиц.

Устав выполнял охранительную функцию, которая проявлялась в том, что в его статьях закреплялись правила, устанавливавшие на пути иностранных купцов первые запреты, ограничивая их деятельность на территории России в целях развития отечественной торговли.

Впервые в истории России в Новоторговом уставе указывалось на необходимость досмотра не только за количеством, но и за качеством товара путем введения определенных ограничений на ввоз в страну или вывоз из страны определенных товаров и контроля за качеством ввозимых (вывозимых) товаров. В данном случае наглядно просматриваются черты такого элемента таможенного дела, как квотирование и сертифицирование товаров, и такого элемента административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как таможенный контроль.

Кроме того, осуществлялся контроль за страной происхождения товаров, которая определялась по штампам и печатям в сопроводительных документах. Здесь мы видим прообраз такого элемента современного таможенного дела, как товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности. Эти шаги государства были направлены на недопущение перекупки ввозимых товаров купцами, имевшими определенные льготы, у купцов, у которых таких льгот не было. Тем самым впервые на законодательном уровне того времени была закреплена потребность государства к установлению определенного правового режима пропуска товаров через таможенную границу, определялись статус товаров и интерес к стране происхождения товара. Целью такого рода правового режима обеспечения таможенного дела являлась прежде всего защита экономических интересов России в сфере внешней торговли.

С учетом знаний о современном таможенном деле и административно-правовом режиме обеспечения таможенного дела мы можем отметить, что впервые в таможенных целях в Уставе были закреплены такие таможенные режимы, как выпуск для свободного обращения, экспорта и перемещения товаров внутри страны под таможенным контролем, выступавший прообразом современного таможенного режима "таможенный транзит". Все эти режимы явились основой для формирования правовых и организационных контуров такой составной части административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как таможенный режим. Кроме этого, в Уставе подробно были обозначены процедуры таможенного оформления перемещавшихся через таможенную границу товаров.

Тот факт, что в это время таможенное дело и формирующийся административно-правовой режим его обеспечения приобретают особое значение, подтверждается также тем, что в структуре Новоторгового устава 40 из 94 статей имели прямое или косвенное отношение к регулированию вопросов внешней и внутренней торговли, междугородных перевозок, таможенного оформления и таможенного контроля.

Для реализации положений существовавшего административно-правового режима обеспечения таможенного дела в 1860-е годы в Москве создаются Приказ Большой казны, Приказ Большой таможни, Посольская новая таможня (оформляла товары иноземцев), Мытная изба (предъявляла к обложению пошлинный скот, сено и др.), Конюшенный приказ (надзирал за торговлей лошадьми), Померная изба (оформляла сделки на зерно, овощи и другие товары), а также таможенные избы в уездах, а на торговых путях - таможенные заставы <18>. Исходя из этого, можно сделать вывод, что к концу XVII в. в России была создана довольно разветвленная и централизованная государственная таможенная служба, составлявшая организационную основу административно-правового режима обеспечения таможенного дела.

<18> См.: Мерзон А.Ц. Таможенные книги XVII века. М., 1957. С. 15.

Дальнейшее развитие таможенного законодательства и, соответственно, изменения правовых и организационных мер, образующих административно-правовой режим обеспечения таможенного дела, приходятся на периоды царствования Петра I, Елизаветы Петровны и Петра III - в XVIII в.

В петровскую эпоху истории России управление таможенными сборами стала осуществлять Коммерц-коллегия, которая была самостоятельным ведомством, осуществлявшим управленческие функции. Правительство Петра I для обеспечения успешного проведения таможенных мероприятий в стране укрепляло таможенные границы, оборудованные цепью форпостов и таможенных застав. В это же время получает дальнейшее развитие и закрепление такая составная часть административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как режим таможенной границы.

В 1731 г. был принят Морской пошлинный устав, который закреплял отдельные элементы административно-правового режима обеспечения таможенного дела, касавшиеся регламентации порядка захода иностранных торговых судов в российские порты, и включавший определенную систему разрешений и запретов. Кроме того, данный документ закреплял статус таможенников и распространял права морских таможен на сухопутные таможни. Одновременно предусматривалась ответственность за правонарушения, посягающие на честь и достоинство должностных лиц таможенных учреждений <19>. Наряду с положительными изменениями в сфере таможенного дела по-прежнему оставалась сложной процедура осмотра товаров и ее оформление в специальных книгах, что, в свою очередь, требовало соответствующих изменений в структуре административно-правового режима обеспечения таможенного дела. К этому времени были ликвидированы таможенные ограничения внутри страны, и в результате реформирования таможенного дела в 1755 г. принимается новый таможенный устав, а в 1757 г. - новый таможенный тариф. В 1762 г. была отменена таможенная откупная система, и таможенное дело было возвращено государству.

<19> Полное собрание законов Российской империи. Собр. первое. СПб., 1830. Т. 2. N 4451.

Следующий исторический этап становления и развития основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела - XIX - XX вв. (до 1917 г.). В 1819 г. были приняты новый таможенный тариф и таможенный устав, в котором функция охраны государственной границы была возложена на таможенную, а затем на пограничную стражу Министерства финансов. Таким образом, на таможенную стражу, получившую в 1822 г. статус военной организации, была возложена функция защиты экономических интересов и обеспечения экономической безопасности государства по всей сухопутной и морской границе. Это стало возможным благодаря реализации системы мероприятий, содержавшихся в административно-правовом режиме обеспечения таможенного дела.

В это же время для осуществления и совершенствования таможенного контроля и таможенного оформления, а также в целях создания благоприятных условий, способствующих ускорению товарооборота в местах пропуска через границу людей, транспортных средств и грузов по внешней сухопутной и морской границам Российской империи, таможни и таможенные заставы стали подразделяться в зависимости от размеров и объема выполняемых задач на три класса. Кроме того, существовала целая сеть внутренних таможен второго и третьего классов, осуществлявших досмотр и оформление товаров, прошедших в пограничных таможнях лишь внешний контроль и отправленных транзитом в глубь страны. Некоторые таможни стали иметь передовые филиалы или посты, которые еще назывались таможенными заставами. В дополнение к линии таможенных застав "для отвращения тайного провоза товаров" по западной границе была учреждена пограничная стража, на которую возлагался карантинный надзор. Таможенный досмотр к концу XIX в. стал одним из основных элементов, образующих административно-правовой режим обеспечения таможенного дела. Таможенный досмотр тех лет был подчинен не столько установлению законности перемещения дозволенного к провозу через границу имущества, сколько поиску контрабандных и запрещенных к провозу товаров.

Такого рода организационные изменения в структуре таможенной службы России положительно отразились на реализации мер административно-правового режима обеспечения таможенного дела и затронули некоторые его составные части. В частности, стали возникать и получать внешнее оформление таможенные зоны, в которых создавались условия для осуществления таможенных процедур, связанных с таможенным оформлением и таможенным контролем, что привело к расширению возможностей, связанных с применением административных мер воздействия для предупреждения и пресечения контрабанды и иных нарушений таможенных правил. Данное обстоятельство явилось не чем иным, как организационным оформлением такой составной части административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как режим зоны таможенного контроля.

Все дореволюционные (до 1917 г.) таможенные уставы 1819, 1857, 1892 гг., а также 1906 г. провозглашали принцип неотвратимости наказания за контрабанду: товары подлежали конфискации с одновременным взысканием с их провозителей пошлин в увеличенных размерах.

Исследуя процесс становления и развития основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела в России с VIII по XX в., можно сделать вывод, что российское законодательство, закреплявшее различные элементы рассматриваемого в данной статье административно-правового режима, не стояло на месте и постоянно развивалось вместе с таможенным делом под воздействием внутренних и внешних политических, экономических и иных факторов.

В различные периоды развития внешнеторговых отношений Российское государство стремилось осуществлять контроль в сфере таможенного дела за порядком перемещения через таможенную границу различных товаров и транспортных средств, а также регламентировать порядок пересечения таможенной границы физическими лицами с целью защиты и обеспечения своих экономических, политических и иных интересов.

К сожалению, ограниченность рамками данной статьи не позволила автору более подробно рассмотреть содержательную сторону каждого исторического этапа, связанную со становлением и развитием элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела в целом. Поэтому автор рассчитывает на дальнейшее всестороннее обсуждение данной проблемы, в том числе с заинтересованными юристами - читателями настоящего издания.