Мудрый Юрист

Некоторые особенности бюджетных правоотношений

Лежебокова А.А., ассистент кафедры финансового права Института экономики, управления и права (г. Казань).

В финансово-правовой науке существует такое многоаспектное и объемное понятие, как "бюджет". Общеизвестно, что бюджет - это необходимый элемент любого государства или муниципального образования. Действительно, невозможно представить себе существование такого публичного субъекта, который бы реализовывал свои функции и задачи, не располагая при этом необходимым денежным фондом.

Специалисты по финансовому праву трактуют понятие "бюджет" исходя из различных точек зрения: материальной, экономической и правовой. Так, с точки зрения материализма бюджет - это некий существующий централизованный денежный фонд, сосредоточенный в руках публичного субъекта (государства или муниципалитета) и используемый им в целях реализации собственных функций и задач.

С экономической точки зрения бюджет - это совокупность экономических отношений, направленных на формирование, распределение и использование финансовых ресурсов Федерации, ее регионов или муниципалитетов.

Бюджет как правовая категория рассматривается в науке как основной финансовый план Российской Федерации, ее территориальных подразделений, который утверждается в установленном законом порядке соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет права и обязанности участников бюджетных правоотношений.

Если взглянуть на понятие "бюджет" с точки зрения права собственности и проанализировать ст. ст. 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации <1> (далее - ГК РФ), представляется возможным трактовать его как централизованный денежный фонд, принадлежащий на праве собственности государственной или муниципальной казне. Официальное определение термина "бюджет" закреплено в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации <2> (далее - БК РФ). Так, под бюджетом в Российском государстве принято понимать форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

<1> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон РФ от 30 ноября 1994 г. (с изм. от 26 июня 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 2007. N 27. Ст. 3213.
<2> Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изм. от 26 апреля 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 18. Ст. 2117 (изм. вступают в силу с 1 января 2008 г.).

Но, несмотря на многоликий характер рассматриваемого нами термина, очевидно следующее: бюджет на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации является финансовой основой деятельности любого современного государства или муниципального образования. Благодаря существованию бюджета публичный субъект осуществляет финансирование возложенных на него функций, реализует социально-экономические задачи. А для того, чтобы бюджет реально работал, необходимо произвести формирование его доходной части и осуществить все запланированные расходы бюджета. Такие действия осуществляются в ходе реализации публичной финансовой деятельности. В свою очередь, в процессе осуществления государством или муниципалитетом своей финансовой деятельности возникает особая разновидность общественных отношений, которые в теории финансового права именуются бюджетными правоотношениями.

В самом общем виде бюджетные правоотношения могут быть определены как совокупность общественных отношений, урегулированных нормами БК РФ, которые отличаются от финансовых более узкой областью применения.

Однако в научной литературе существуют и более широкие определения бюджетных правоотношений. Например, В.А. Фомин отмечает, что "бюджетные правоотношения можно рассматривать как урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных денежных фондов" <3>.

<3> Фомин В.А. Финансовые и бюджетные правоотношения в системе правовых категорий // Финансовое право. 2004. N 4. С. 9.

Законодатель в п. 1 ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям причисляет отношения:

Если провести параллель между научным определением бюджетных правоотношений и законодательно закрепленным, станет понятно, что финансово-правовая наука в указанные правоотношения не включает отношения по осуществлению публичных заимствований и регулированию публичного долга, поскольку эти отношения являются предметом регулирования норм самостоятельного института <4>, блока (подразделения) <5> финансового права - правовых основ государственного и муниципального долга.

<4> Ермакова Т.С. О системе советского финансового права // Государство и право. 1975. N 2. С. 73, 76.
<5> Химичева Н.И. Проблемы развития финансового права на основе новой Конституции СССР // Советское государство и право. 1980. N 2. С. 18.

Любопытно, что прямого определения термина "бюджетные правоотношения" в законодательстве не закреплено. Его трактовка осуществляется через призму других понятий и терминов, таких, как "бюджет", "бюджетная система Российской Федерации", "доходы и расходы бюджета", "государственные и муниципальные заимствования", "государственный и муниципальный долг" и др. Таким образом, ст. 1 БК РФ построена по принципу перечисления.

В теории финансового права сосуществует множество мнений и взглядов относительно особенностей бюджетных правоотношений. Автор настоящей работы считает возможным дополнить некоторые суждения, а в результате проделанной работы сформулировать определение понятия "бюджетные правоотношения".

1. Самостоятельная нормативно-правовая регламентация бюджетных правоотношений

На современном этапе развития Российского государства бюджетное законодательство претерпело существенные изменения. Одним из главных новшеств является принятие 13 апреля 2007 г. Государственной Думой Российской Федерации Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <6>. Данный нормативный правовой акт вступает в силу с 1 января 2008 г. за исключением отдельных положений, действующих со дня его официального опубликования, и ряда положений, которые начнут действовать в более поздние сроки: 1 января 2009 г., 1 января 2010 г., 1 января 2011 г. Благодаря нововведениям теперь в России проект федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ будут утверждаться сроком на три года, а проекты бюджетов субъектов РФ, проекты территориальных государственных внебюджетных фондов и проекты местных бюджетов могут составляться сроком на один либо три года. Процедура утверждения федерального закона о федеральном бюджете также претерпела некоторые изменения: она сокращена с четырех до трех чтений. Законодатель ввел множество новых определений и принципов (например, единства кассы и подведомственности расходов) и многое другое.

<6> Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ (вступает в силу 1 января 2008 г.) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 18. Ст. 2117.

Представляется, что позитивность произошедших изменений, а также некоторые изъяны нового законодательства проявят себя только в результате правоприменительной практики. Однако текст нового Бюджетного кодекса России уже с первых статей привлекает к себе пристальное внимание и заставляет задуматься над целесообразностью и качеством введенных изменений.

Так, например, обращает на себя внимание следующее обстоятельство. Абзац 2 ст. 2 нового Бюджетного кодекса Российской Федерации провозглашает, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить БК РФ. Однако факт исключения из содержания нового БК РФ положения о том, что в случае выявления противоречия между БК РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, предпочтение отдается нормам БК РФ, на наш взгляд, несколько опрометчиво. Ведь отсутствие этого правила в тексте Бюджетного кодекса РФ может привести на практике к определенным проблемам.

Бесспорно, существует выход из ситуации, когда противоречие выявлено между федеральным и региональным законодательством, поскольку согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации <7> законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам регулирования предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения России и ее субъектов. Известно, что п. "ж" ст. 71 Основного закона нашей страны относит к предметам самостоятельного ведения Российской Федерации среди прочего и финансовое регулирование, а ст. 72 Конституции России причисляет к предметам совместного ведения установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Поэтому согласно п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации в случае установления противоречия между положениями федерального закона и закона субъекта Федерации, регулирующими бюджетные правоотношения, применению подлежит федеральный закон.

<7> Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 дек.

Несколько иная ситуация складывается в случае выявления противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым в рамках ведения последнего. Согласно п. 6 ст. 76 Конституции России в такой ситуации действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Однако остается неурегулированным вопрос о том, нормы какого нормативного правового акта должны применяться, если противоречия выявляются между положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации и иным федеральным законом. Найти объяснение действиям законодателя, исключившего данное правило из содержания ст. 2 БК РФ, представляется сложным. Можно ли считать, что законодатель, провозгласив невозможность противоречия нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Бюджетному кодексу России, признал тем самым верховенство последнего и посчитал дублированием уточнение положения этой статьи в виде указания на необходимость применения норм БК РФ в случае установления противоречия?

Между тем полагаем, что в целях недопущения возникновения двусмысленных ситуаций на практике необходимо вновь ввести в текст нового БК РФ оговорку о применении законодательства при выявлении несоответствия положений нормативных правовых актов нормам БК РФ. Таким образом, считаем целесообразным дополнить абз. 2 ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следующим предложением: "В случае противоречия между настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса, применяется настоящий Кодекс".

2. Сложносоставной характер бюджетных правоотношений

Определяющей характеристикой, отражающей сущность и специфику любого правоотношения, является его состав. Общеизвестно, что под составом каждого конкретного правоотношения понимается совокупность его участников - субъектов правоотношений.

Структура правоотношения - это внутреннее строение и взаимосвязь элементов такого правового отношения. Вопрос о структуре правоотношений является дискуссионным. Одни мыслители полагают, что структура правоотношения имеет четыре необходимых элемента: субъект, объект, право и обязанность <8>. Другие - что правоотношение обладает сложной по составу структурой, в нее входят субъект, объект и содержание правоотношения <9>. Однако между представленными взглядами принципиальных отличий не наблюдается, поскольку, как рассуждает В.К. Бабаев, "субъективное право и юридическая обязанность являются содержанием правоотношения" <10>.

<8> Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие для высших учебных заведений / Под ред. проф. В.Г. Стрекозова. М., 2000. С. 309.
<9> Бюджетное право и процесс: Учебник / В.А. Парыгина, А.А. Тедеев. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 59; Кобцев В.П. Правоотношение: субъекты и состав. Краснодар, 1998. С. 5 - 6.
<10> Бабаев В.К. Правовые отношения // Общая теория права: Курс лекций / Под общ. ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 418.

Плюрализм мнений существует и относительно того, что является объектом правоотношения. Одни авторы уверены, что некоторые виды правоотношений вообще не имеют объекта (уголовно-правовые отношения), другие - что отрицание факта наличия объекта делает правоотношения бессмысленными <11>. Существуют исследователи, которые утверждают, что объектом правоотношения выступает "то, по поводу чего возникли отношения" <12>. Другие называют такое определение ошибочным, так как посредством его "невозможно выяснить, какой же элемент общественных отношений, какое благо интересует субъекта правовой связи" <13>.

<11> Парыгина В.А., Тедеев А.А. Указ. соч. С. 61.
<12> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 47.
<13> Бабаев В.К. Указ. соч. С. 421.

Думаем, что объектом правоотношения следует считать то, на что направлены права и обязанности субъектов. Дискуссии по поводу того, что конкретно выступает в качестве объекта правоотношения: предметы материального мира или поведение, действия либо и то и другое одновременно - проводятся в рамках двух теорий: монистической (теория единого объекта) и плюралистической (теория множественности объектов).

Итак, особенности бюджетных правоотношений раскрываются сквозь призму их функционального назначения, субъектного состава, срока действия, а также самостоятельной законодательной базы.

Бюджетное законодательство Российской Федерации не дает полного перечня участников (субъектов) бюджетных правоотношений. Тем не менее, анализируя ст. 152 БК РФ и некоторые положения других актов бюджетного законодательства, можно сделать вывод о том, что таковыми могут выступать:

3. Возможность существования бюджетных правоотношений только в рамках бюджетного процесса

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Проанализировав данное определение и положения п. 1 ст. 1 БК РФ, мы пришли к выводу, что бюджетные правоотношения по своей природе являются разновидностью процессуальных отношений, а значит, могут возникать, развиваться и прекращаться только в рамках бюджетного процесса.

Хотя на страницах научной литературы можно встретить и другие убеждения. Так, например, в одном из учебных пособий находим следующее утверждение: "...в зависимости от своего содержания бюджетные отношения подразделяются на материальные и организационные... Материальные бюджетные отношения опосредуют движение денежных средств в бюджет, выражая процессы его формирования, или, напротив, из бюджета, выражая процессы его распределения" <14>.

<14> Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации: Учеб. пособие / Под ред. А.А. Ливеровского. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. С. 28.

Однако полагаем, что процесс формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга можно причислить к стадии исполнения бюджета, поскольку исполнить бюджет - значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы <15>.

<15> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 198.

4. Необходимость осуществления финансово-контрольных мероприятий в бюджетной сфере

Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" <16> определено, что государственный финансовый контроль осуществляется за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

<16> Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" (с изм. от 18 июля 2001 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 31. Ст. 3696; 2001. N 30. Ст. 3156.

Действительно, одной из особенностей бюджетных правоотношений является то, что финансово-контрольные правоотношения выступают их составным элементом на всех стадиях бюджетного процесса. Вместе с тем справедливо заметить, что бюджетно-финансовый контроль является частью финансового контроля в целом, а бюджетные правоотношения по своему содержанию шире финансово-контрольных отношений в бюджетной сфере.

Содержание финансового контроля в бюджетной сфере выражается в следующем.

Предварительный контроль осуществляется путем подготовки экспертных заключений по проектам соответствующих бюджетов, смет внебюджетных фондов, проектам федеральных и региональных целевых программ, проектам иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.

Текущий контроль осуществляется путем оперативного контроля хода исполнения бюджета всех уровней, проведения проверок и ревизий распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей и иных участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджета.

Последующий контроль осуществляется путем проведения внешнего аудита отчетов об исполнении соответствующих бюджетов, смет государственных внебюджетных фондов и целевых программ <17>.

<17> Контрольно-счетные органы Российской Федерации (в вопросах и ответах) / Под общ. ред. докт. юрид. наук, проф., академика РАЕН С.В. Степашина. М., 2001. С. 43.

Принимая во внимание вышерассмотренные общетеоретические положения о правоотношениях вообще и об особенностях бюджетных правовых отношений в частности, автор статьи может предложить следующее определение бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения - урегулированные нормами бюджетного законодательства общественные отношения сложносоставного характера, возникающие, развивающиеся и изменяющиеся в рамках бюджетного процесса, участники которых реализуют представленные им полномочия по формированию доходов и осуществлению расходов бюджетов бюджетной системы, осуществлению государственных и муниципальных заимствований, регулированию государственного и муниципального долга, составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществлению бюджетного учета, составлению, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.