Мудрый Юрист

Инвестиционная деятельность государства в расходах бюджета Российской Федерации

Гильманов Э.М., преподаватель кафедры финансового права Института экономики, управления и права (г. Казань).

Как известно, инвестиции - совокупность затрат, реализуемых в форме долгосрочных вложений капитала в промышленность, сельское хозяйство, транспорт и другие отрасли хозяйства <1>.

<1> См.: Краткий юридический словарь / Под ред. А.Н. Азриляна. М.: Институт новой экономики, 2005. С. 248.

Важнейшим средством повышения эффективности инвестиционного потенциала Российской Федерации, проведения целенаправленной экономической политики является государственное регулирование инвестиционной деятельности. В экономической политике последних лет достаточно четко просматривается реализация идеи о повышении роли государства и строительства "государственного капитализма" с учетом социального компонента.

Понятие инвестиционной деятельности впервые было законодательно определено только в 1991 г. Несмотря на значительное количество выпущенных к настоящему времени документов, далеко не все аспекты инвестиционной деятельности нашли отражение в нормативных актах - пока лишь намечены основные направления инвестиционной политики государства.

Так, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <2> определил правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории России, а также установил гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях РФ" определил основные гарантии прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль, условия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации; установил правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции.

<2> Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (с изменениями от 2 января 2000 г., 22 августа 2004 г., 2 февраля, 18 декабря 2006 г., 24 июля 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. N 9. 1999. Ст. 1096.

В соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" инвестиции - это денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Термину "инвестиционная деятельность" можно дать широкое и узкое определение. Инвестиционная деятельность в широком смысле - это деятельность, связанная с вложением средств в объекты инвестирования с целью получения дохода. Подобная трактовка содержится в Законе "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", в соответствии с которым под инвестиционной деятельностью понимается вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

В узком смысле инвестиционная деятельность, или собственно инвестирование, представляет собой процесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения.

Инвестиционная деятельность в рыночных условиях хозяйствования является предпринимательской деятельностью и осуществляется на инвестиционном рынке, состоящем из рынка объектов реального инвестирования, рынка объектов финансового инвестирования и рынка объектов инновационных инвестиций.

Исторический опыт показывает, что государство и другие государственно-правовые образования всегда относились и должны относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях.

Государство должно выделять бюджетные средства на реализацию инвестиционных проектов, так как повышение инвестиционной ориентации бюджетной системы - важнейшая задача государства на современном этапе.

Механизм государственного регулирования инвестиционных процессов представляет собой совокупность инструментов и методов воздействия государства на инвестиционную политику субъектов хозяйствования.

Прямое финансирование инвестиционных проектов из государственного бюджета или предоставление льготных инвестиционных кредитов государственным финансовым институтам - важнейший источник капитальных вложений во многих странах мира. Данные схемы государственного финансирования инвестиционных проектов практикуются и в России.

При ориентированности инвестиционной стратегии в целом на перенос центра тяжести с государственного инвестирования на формирование инвестиционной среды, благоприятной для частных инвесторов, и перевода капиталов посредством совершенствования денежно-кредитных, налоговых, амортизационных и иных методов обе составляющие государственной инвестиционной политики (как государственное инвестирование, так и государственное регулирование инвестиционной деятельности) должны быть направлены на поддержку приоритетных отраслей и производств, носить взвешенный и системный характер. Высокую степень приоритетности следует придать эффективным программам развития жизнеобеспечивающих отраслей и сфер народного хозяйства, поддержки отечественных производителей и обеспечения внутреннего спроса в экономике.

Условием эффективности государственной инвестиционной политики является разработка концепции структурной перестройки производственного сектора, особенно в части приоритетных направлений, на базе которой должны быть определены стратегии и механизм инвестирования для различных групп предприятий, масштабы, формы и методы государственной поддержки, модели организации производственных структур с учетом реально сложившихся в российской экономике условий, в том числе и институциональных.

Отдельным аспектом участия государства в инвестиционной деятельности является региональная инвестиционная деятельность, которая важна для становления национальной экономики. Подтверждением данного тезиса может служить то обстоятельство, что в Европейском союзе (ЕС) в качестве необходимого условия успешного экономического развития рассматривается именно формирование и осуществление региональной инвестиционной политики.

В условиях глобализации для любой страны важным условием устойчивости и экономической независимости становится способность как отдельных регионов, так и страны в целом быстро реагировать на изменения внутренней и внешней конъюнктуры, осуществлять оперативную адаптацию за счет арсенала средств инвестиционного развития экономики <3>.

<3> См.: Игошин Н.В. Инвестиции. Организация управления и финансирование: Учебник для вузов. М.: Финансы: Юнити, 2000. С. 256.

С учетом территориальной протяженности и богатого потенциала российских регионов развитие в них инвестиционной деятельности может дать весомый экономический эффект. Очевидно, национальная экономическая стратегия нашей страны должна основываться на первоочередном развитии мощного инвестиционного потенциала каждого региона с учетом его специфических особенностей <4>. Поэтому региональная инвестиционная политика представляется важным шагом на пути к созданию национальной инновационной системы в России <5>.

<4> См.: Колтынюк Б.А. Инвестиции: Учебник. СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2003. С. 429.
<5> См.: Игонина Л.Л. Инвестиции: Учеб. пособие / Под ред. В.А. Слепова. М.: Экономист, 2005. С. 365.

Региональная экономика в России должна строиться с учетом традиционных отраслевых особенностей развития и сырьевой обеспеченности: одни экономические районы будут специализироваться на развитии легкой и пищевой промышленности, другие - на производстве принципиально новой машиностроительной продукции, третьи будут ориентированы на инновации в отраслях, обслуживающих туристический сектор. Только при таком подходе возможно в самые сжатые сроки получить надежную основу для устойчивого экономического роста <6>.

<6> См.: Толстошеев В.В. Региональное экономическое право: Учебно-практич. пособие. М.: Изд-во "БЕК", 1999. С. 181.

Стоит отметить, что активизация инвестиционной активности государства нередко сочетается с явно неинвестиционной ориентацией федерального бюджета (выделение на инвестиционные цели и задачи недостаточного объема ресурсов; сокращение инвестиционных статей бюджета при возникновении проблемы бюджетного дефицита или профицита; финансирование инвестиционных расходов по остаточному принципу).

В силу ограниченных ресурсов капитальных вложений, которые государство может выделить на инвестиционные проекты, используется бюджетная политика точечного поддержания инвестиционной деятельности, суть которой состоит в том, что государство инвестирует исключительно конкретные проекты и только под конкретные результаты. Указанные действия позволяют снизить инвестиционную нагрузку на бюджет, а также привлечь свободные средства независимого бизнеса в поддерживаемые государством проекты. Ориентированность инвестиций на конечный результат в настоящее время введена в ранг государственной политики Российской Федерации.

Данный подход основывается на составлении государственной инвестиционной программы. Все проекты в рамках этой программы ранжируются по степени социально-экономической отдачи, учитывающей положительное влияние проектов на эффективность экономики в целом. В государственном бюджете устанавливается, какие именно проекты будут реализованы, что позволяет обеспечить наибольшую экономическую отдачу от бюджетных средств и предотвратить бюрократический произвол.

Отметим, что в рамках бюджета возможна разработка инвестиционной составляющей бюджета по каждой отрасли народного хозяйства отдельно - в результате планирование инвестиций оказывается децентрализованным и учитывает отраслевую специфику.

Остаточная государственная инвестиционная политика пока не позволяет рассчитывать на решение инвестиционных проблем за счет централизованных источников финансирования. При ограниченности бюджетных ресурсов как потенциальных источников инвестиций государство переходит от безвозвратного бюджетного финансирования к кредитованию. В настоящее время ужесточился контроль за целевым использованием льготных кредитов. Государственные централизованные вложения обычно направляются на реализацию ограниченного числа региональных программ; создание особо эффективных структурообразующих объектов, поддержание федеральной инфраструктуры, преодоление последствий стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций, решение наиболее острых социальных и экономических проблем. Приоритетными направлениями при этом, с точки зрения бюджетного финансирования, являются: выделение государственных инвестиций для стимулирования развития опорных сырьевых и аграрных районов, обеспечивающих решение топливно-энергетической и продовольственной проблем; поддержание научно-производственного потенциала; выделение субсидий на социальные цели слаборазвитым районам с чрезмерно низким уровнем жизни населения.

Государство как участник инвестиционной деятельности, выступая в качестве инвестора, равноправного субъекта гражданско-правовых отношений в инвестиционной деятельности, одновременно осуществляет ее верховенство в пределах государственной территории и организует свою законодательную, исполнительную и судебную власть путем принятия правовых предписаний. В то же время государство выступает и собственником имущества. Управление государственной собственностью является административной, властной деятельностью. Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий органов государства: выступая как собственник, государство должно решать задачу по эффективному управлению своим имуществом, что подразумевает, в свою очередь, наличие инвестиционных отношений, в которых оно выступает в качестве инвестора. Для участия государства в качестве инвестора ему необходимо иметь самостоятельную правосубъектность <7>.

<7> См.: Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. N 1. 2001. С. 57.

Естественно, участие государства в инвестиционных правоотношениях обусловлено прежде всего необходимостью реализации публичных задач, стоящих перед ним, что отражается на его гражданской правоспособности. Это позволяет говорить о государстве как об особом субъекте права со специальной правоспособностью, определяемой нормами как частного, так и публичного права <8>. Государство, являясь участником частноправовых и публично-правовых отношений, часто оказывается в таком положении, когда, с одной стороны, оно должно соблюсти публичный интерес, за которым стоит все общество в целом, а с другой - подчиниться нормам гражданского права, отражающим интересы частного лица в конкретном деле, что зачастую приводит к конфликту указанных интересов. Отметим, государство в отличие от других субъектов права самостоятельно, через соответствующие законы, определяет объем своей гражданской правоспособности и свой имущественный статус, в связи с чем важно, чтобы законы строго поддерживали баланс публичных и частных интересов, обеспечили надежную защиту прав участников инвестиционных отношений <9>.

<8> См.: Трапезников В.А. Особенности правового статуса государства как участника инвестиционных отношений // Право и политика. 2006. N 1.
<9> См.: Фархутдинов И.З., Трапезников В.А. Инвестиционное право: Учебно-практическое пособие. М.: Wolters Kluver, 2006. С. 380.

Анализ ситуации, сложившейся в российской экономике, приводит к принципиальному выводу о невозможности обеспечить решение приоритетных задач инвестиционного развития только на основе саморегуляции рынка, который в российской экономике характеризуется весьма низкой степенью сформированности. Требуется усиление роли государства в инвестиционной сфере, корректировка экономической политики, поиск оптимального сочетания государственного и рыночного регулирования. Следует определить границы и принципы участия государства в инвестиционном процессе.

При анализе возможностей усиления роли государства в инвестиционной сфере следует учитывать, что степень расширения государственного участия имеет объективные пределы. Эти пределы, с одной стороны, обусловлены реальными финансовыми возможностями, а с другой - тем, что рост присутствия государства в экономике должен способствовать притоку частных инвестиций, а не их вытеснению.

Возможности обеспечения приемлемой динамики экономического развития во многом ограничены низкими масштабами внутренних накоплений, снижением капиталоотдачи вложений в реальном секторе экономики. Эти особенности российской экономики в ближайшее время будут определять принципы государственной инвестиционной политики. С учетом жестких ресурсных ограничений и несформированности рыночных механизмов инвестирования государственная политика в сфере инвестиционной деятельности должна базироваться на принципах выбора приоритетных направлений и точечного инвестирования, повышения степени управляемости инвестиционным процессом на основе усиления обоснованности, последовательности и комплексности разрабатываемых мероприятий.

Данная специфика воздействует и на формы участия государства в инвестиционной деятельности. Роль государства как непосредственного инвестора сохраняется для основных жизнеобеспечивающих производств, социальной сферы и отраслей, имеющих особое государственное значение. Важное значение приобретает регулирование инвестиционного процесса, направленное на создание благоприятного режима для деятельности частных инвесторов.

Осуществление инвестиций государства и муниципальных образований происходит за счет средств соответствующих бюджетов. Бюджетный кодекс РФ предусматривает в составе капитальных расходов бюджетов расходы, обеспечивающие инвестиционную деятельность, включая расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 67) <10>. Экономическая классификация расходов бюджетов РФ в составе капитальных расходов предусматривает капитальные вложения в основные фонды, к которым относит их приобретение, модернизацию, капитальное строительство и капитальный ремонт <11>.

<10> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<11> Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 32. Ст. 3338.

Представляется, что ввиду присутствия в бюджетном законодательстве значительных пробелов отнесение бюджетных расходов в разряд капитальных вложений не может быть осуществлено иначе, чем посредством применения по аналогии правил определения состава основных фондов, установленных для юридических лиц.

При этом понятие "капитальные вложения" не раскрыто в Бюджетном кодексе РФ и не имеет единого содержания в нормах, регламентирующих учет соответствующих расходов различных инвесторов. Объекты капитальных вложений и способы их осуществления в бухгалтерском учете определяются неоднозначно, их состав имеет варианты содержания в зависимости от видов субъектов, осуществляющих вложения, а сам термин "капитальные вложения" раскрывается сегодня только в нормативных актах, регламентирующих ведение бухгалтерского учета в кредитных организациях. Бюджетное законодательство не содержит норм, позволяющих установить точный круг объектов государственных и муниципальных капитальных вложений <12>.

<12> См.: Антипова О. Понятие "капитальные вложения" // Юридический мир. 2005. N 10.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" изменена бюджетная классификация расходов бюджета - исключена экономическая классификация расходов бюджета, в том числе выделение капитальных расходов бюджета, под которыми ранее понималась часть расходов бюджета, обеспечивающая инвестиционную и инновационную деятельность <13>.

<13> Статьи 19, 67 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в ред. от 19 декабря 2006 г.).

Однако законодатель полностью не отказался от понятия "инвестиции" в бюджетном законодательстве - инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц сохранились как форма расходов бюджетов (ст. 69 БК РФ).

Кроме того, законодатель сохранил узкоспециализированные статьи, посвященные регулированию инвестиционной деятельности государства, конкретизировав их содержание. В частности, ст. 79 БК РФ, в предыдущей редакции именовавшаяся "Расходы на финансирование бюджетных инвестиций", получила наименование "Бюджетные инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности". Данная статья в новой редакции конкретизирует основные направления использования средств бюджета в рамках инвестиционной деятельности государства, устанавливает также, что бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства осуществляются в форме капитальных вложений; более четко определяет объекты и субъекты бюджетного инвестирования, а также порядок принятия решений в рассматриваемой сфере. Законодатель также акцентирует внимание на основании критерия - стоимости проекта, на уровне принятия решения и учете инвестиционной программы.

При этом понятие "капитальные вложения" не нашло своего отражения в новой редакции Бюджетного кодекса РФ. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (с изменениями от 2 января 2000 г., 22 августа 2004 г., 2 февраля, 18 декабря 2006 г., 24 июля 2007 г.) определяет капитальные вложения (ст. 1) как инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Также законодатель изменил содержание ст. 80 БК РФ, конкретизировав ее с учетом специфики бюджетного процесса в Российской Федерации (п. 2, п. 3 ст. 80 БК РФ в редакции Федерального закона N 63-ФЗ от 26 апреля 2007 г.). В изменениях, внесенных законодателем в указанные статьи, четко усматриваются, в отличие от прежних редакций, попытки разработать саму процедуру бюджетного инвестирования. Отметим, что наиболее значимым является закрепление законодателем этой процедуры в акте, обладающем приоритетом над всеми иными нормативно-правовыми актами (исключая Конституцию РФ), регулирующими бюджетные отношения.

Учитывая вышеизложенное, целесообразно:

  1. В состав классификации расходов бюджета ввести капитальные расходы бюджета с целью реализации принципов бюджетной системы (в редакции Закона от 26 апреля 2007 г.):

Это предполагает изменение редакции п. 3 ст. 21 БК РФ с включением дополнительного раздела к пп. 4 данной статьи "Капитальные расходы бюджета". Предлагаемая редакция позволяет объединить в составе единой классификации целевые программы, проекты для осуществления бюджетных инвестиций и иные расходы бюджета, целью которых является создание или увеличение государственной (муниципальной) собственности; учитывает, что данный вид расходов заранее прогнозируем; позволит вести обособленный учет такого рода расходов как по уровням, так и по бюджетной системе в целом; позволит реализовать положение об эффективности расходов как принципе бюджетной системы через обособленный учет результатов; закрепление данного вида расходов в классификации расходов бюджета позволит избежать необоснованной диспропорции финансового обеспечения долгосрочных и текущих задач.

  1. Изменить формулировку п. 1 ст. 79 новой редакции Бюджетного кодекса РФ, удалив указание на капитальные вложения как форму осуществления бюджетных инвестиций. Так как капитальные вложения Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (с изменениями от 2 января 2000 г., 22 августа 2004 г., 2 февраля, 18 декабря 2006 г., 24 июля 2007 г.) определяются как "инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты", а не как форма осуществления этих вложений.

Кроме того, такая формулировка учитывает историческую принадлежность термина "капитальные вложения" к законодательству о бухгалтерском учете, где данный термин предполагает учет особенностей объектов вложения, а не форму их осуществления. Такой подход исключил бы необходимость уяснения субъектами инвестиционной деятельности значения термина "капитальные вложения" посредством раскрытия содержания другого термина - "объект основного капитала" <14>.

<14> См.: Антипова О. Указ. соч.