Мудрый Юрист

Проблемы определения места нормативного правового акта в системе российского законодательства (на примере федерального закона "устав железнодорожного транспорта Российской Федерации")

С.В. Бошно, доктор юридических наук, профессор, завкафедрой теории государства и права Московского государственного открытого университета.

Д.В. Забелина, менеджер по оперативной работе ООО "Фирма "Трансгарант", соискатель ученой степени кандидата юридических наук.

В последнее время в правоведении стали появляться нормативные правовые акты с изменчивой, многозначной и сложной формой права, что нарушает систематизацию законодательства. Неточное или некорректное название документа вводит субъекта права в заблуждение, а чрезмерно длинное затрудняет его понимание и запоминание. Так, в Федеральном законе от 10.01.2003 N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (далее - УЖДТ РФ) в название включен термин "устав", используемый для наименования других форм, т.е. совмещены две разные формы - закон и устав.

Однако однозначно утверждать, что выбранная законодателем форма неуместна, нельзя. Понятие "закон" часто используется в юриспруденции и нормативных правовых актах, имеет длительную историю и на протяжении своего существования изменило содержание в сторону сужения. В то же время слово "закон" нередко содержало понятие о массиве нормативных правовых актов. Расширенный смысл этого термина и сохранился в обыденном правосознании.

В юридической науке закон является одной из наиболее разработанных форм права <*>. В современных исследованиях анализу подвергается не столько волевой характер закона, сколько формально-юридический.

<*> См., например: Воронкова И.В. Закон как приоритетная форма советского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1989; Кравцов Б.П. Советский закон и указ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1946; Недбайло П.Е. Закон в социалистическом государстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1947.

Все определения закона преследуют похожую цель - выделить особенность этого вида нормативного акта, подчеркнуть его роль и значение. Источники особого статуса отыскиваются в разных плоскостях: в процедуре возникновения, издающей силе, внутренней структуре, стиле, языке. И в каждой из этих плоскостей находятся специфические свойства закона.

Наиболее многочисленную группу составляют федеральные законы, регулирующие вопросы статуса государственных органов, объединений граждан, категорий населения, демократических институтов. Множество тематических федеральных законов посвящено отдельным сферам государственной и общественной жизни, тем или иным видам деятельности.

Закон является разновидностью нормативного правового акта и, соответственно, обладает всеми его признаками. Вместе с тем закон имеет специфические свойства, а традиционные признаки нормативного акта в теории закона приобретают особые грани, наполняются специальным содержанием. Проанализируем наиболее характерные признаки закона на примере УЖДТ РФ.

Закон как особая разновидность нормативных правовых актов предназначен для регулирования наиболее важных отношений. Эта общеизвестная формулировка в силу своей широты и неопределенности неоднозначно понимается правотворческими органами. Ограничение сформулировано расплывчато, что не позволяет ему реально выполнять свою функцию - служить границей между законом и подзаконным актом. Закон должен решать стратегические проблемы, а подзаконные акты - устанавливать непосредственную тактику.

Источники правовых предписаний исходят из Конституции РФ. Так, в ст. 71 обозначен статус федерального транспорта, отнесенного к ведению России.

В экономику России входят отрасли, которые обеспечивают жизнедеятельность всего хозяйства страны и являются основой развития всех его отраслей. К ним относятся федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; расщепляющие материалы; федеральный транспорт, включающий в себя железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный; пути сообщения; федеральные информация и связь; деятельность в космосе. Все эти технико-экономические системы для нормального функционирования объективно требуют централизованного управления. Кроме того, их финансирование может обеспечивать только Россия. Именно в силу этих причин они и находятся в исключительном ведении России, а по вопросам их регулирования должны издаваться федеральные законы <*>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996.

<*> См.: Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2006.

Законодатель принял правильное решение, приняв УЖДТ РФ в виде федерального закона.

Для закона существенным признаком является длительность существования. Нормативный правовой акт должен выступать стабилизирующим фактором, и наиболее важен этот признак для кодифицированных законов. По отношению к кодексу квалифицирующим свойством является то, что регулируемые им отношения должны сложиться, устояться. Если такое очевидное правило законодательной техники нарушается, принятый закон постоянно изменяется. Длительность существования закона повышает требования к законодателю, который должен верно уловить сложившиеся отношения либо точно прогнозировать типичные отношения в будущем.

В научной литературе 90-х годов XX века в числе признаков закона обязательно отмечались стабильность, длительность действия. В современной правотворческой практике этот признак из квалифицирующих переместился в желательные, так как утрачивается, перечеркнут законами-однодневками, теснится изменениями и дополнениями. Если в 2001 году было принято всего 182 федеральных закона, из них 97 актов (53%) - изменения и дополнения <*>, то в 2006 году - 295 и 217 (72%) соответственно.

<*> См.: Бошно С.В. Форма права: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 260.

Количество производных законов со временем возрастает. Приведенная статистика свидетельствует об отсутствии длительности существования, устойчивости законов, но этот недостаток нельзя трактовать как намерение отказаться от признака вообще. Напротив, законодатель должен сконцентрировать свои усилия таким образом, чтобы один из основополагающих признаков в полной мере позволил закону исполнять роль фундамента правовой системы.

С 2003 года (год вступления в силу УЖДТ РФ) принято всего два федеральных закона (в 2003 и 2006 году), изменяющих и дополняющих УЖДТ РФ. Этот факт свидетельствует о том, что сложившиеся за десятилетия правила и нормы, регулирующие деятельность железнодорожного транспорта, остаются актуальными. Снова подтверждается правильность выбора формы "федеральный закон", что, несомненно, является достоинством этого нормативного правового акта.

Закон имеет особую форму, структуру. Более внимательного отношения требуют структура, язык, стиль акта, т.е. то, что с точки зрения законодательной техники должно внешне выделять закон из иных нормативных актов. Закон обладает следующими особенностями: как правило, содержит преамбулу; делится на главы, разделы; имеет сквозную нумерацию; включает в себя статьи, которые, в свою очередь, имеют другие элементы (части, пункты, абзацы). Законодательные определения должны даваться только в случае необходимости, быть единообразными для законодательного массива; не должны определяться общеизвестные понятия; в текст закона нежелательно включать профессионализмы, жаргонизмы, специальные отраслевые термины.

У закона имеются специфические реквизиты и другие особенности, способствующие его внешней обособленности, однако законодатель без должного внимания относится к соблюдению этих правил. Общеизвестно, что для решения одинаковых задач должны применяться одни и те же приемы законодательной техники. Такое единообразие предопределяется официальным характером закона. К сожалению, законодатель демонстрирует новаторство и творческий подход к решению типовых задач. Так, в процессе правотворчества сложилась ситуация, когда форма права, которой является устав, выступает в качестве парной категории по отношению к содержанию. Одна и та же форма права в одних случаях выступает в качестве своего изначального назначения - формы, а в других - в качестве содержания.

Устав в УЖДТ РФ является формой, отражающей смысл документа, а федеральный закон - дополнительная часть, внешняя оболочка, дающая более объемное социальное и функциональное значение этому нормативному правовому акту. В литературе при упоминании УЖДТ РФ чаще употребляется слово "устав", а полное название или ссылка на него как на федеральный закон опускается <*>.

<*> См., например: Калпин А.Г. Понятие транспортного права и его место в системе российского права // Государство и право. 2006. N 8. С. 71.

Традиционная формула структуры нормативного правового акта - "форма - содержание". В качестве примера идеально подходит Устав автомобильного транспорта РСФСР 1969 года, где форма - слово "устав", а содержание - свод правил, регулирующих сферу деятельности автомобильного транспорта.

Действуя по аналогии, получаем, что УЖДТ РФ - более сложная форма права, одновременно и форма, и содержание. Окончательным содержанием является свод правил, регулирующих сферу деятельности железнодорожного транспорта. Становится очевидным, что устав искусственно возведен в разряд федерального закона.

УЖДТ РФ является нетипичной разновидностью федерального закона и со временем должен перейти в более привычную форму, например кодекс.

Законодательство образует иерархически организованную систему, в которой каждый акт занимает строго отведенное ему место. Эта система вертикально ориентирована на высший акт, которым, как правило, является Конституция РФ.

В системе нормативных правовых актов, регулирующих отношения на транспорте, в частности на железнодорожном, имеются свои особенности. Железнодорожный транспорт является единственным видом транспорта, где основной акт - устав, а не кодекс.

Мы опускаем автомобильное законодательство, так как Устав автомобильного транспорта РСФСР пока не переработан. Кстати, УЖДТ РФ в постсоветское время принимается во второй раз.

Устав и по форме, и по содержанию носит ограниченный характер, содержит общие правила перевозки грузов, пассажиров, багажа. Кодекс же действует в основных сферах жизнедеятельности общества и является общепринятой разновидностью федерального закона (см. рисунок).

-----------------------------------------------------------------¬
¦Уставы и кодексы - федеральные законы; указы Президента РФ;¦
¦постановления Верховного Суда РФ; постановления Правительства¦
¦РФ; акты об отдельных видах транспорта (железнодорожное¦
¦законодательство, внутренневодное транспортное законодательство,¦
¦морское транспортное законодательство, автомобильное транспорт-¦
¦ное законодательство, воздушно-транспортное законодательство)¦
L-----------------------------------------------------------------
-----T------------T--------------T-------------T------------T-----
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
/ / / / /
----------¬--------------¬--------------¬-----------¬------------¬
¦Воздушны馦Кодекс ¦¦Устав желез- ¦¦Кодекс ¦¦Устав авто-¦
¦кодекс РФ¦¦внутреннего ¦¦нодорожного ¦¦торгового ¦¦мобильного ¦
¦1997 годদводного ¦¦транспорта РФ¦¦мореплава-¦¦транспорта ¦
¦ ¦¦транспорта РФ¦¦2003 года ¦¦ния РФ ¦¦РСФСР ¦
¦ ¦¦2001 года ¦¦ ¦¦1999 года ¦¦1969 года ¦
L----T-----L------T-------L------T-------L-----T-----L------T-----
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
/ / / / /
... ... ... ... ...
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
/ / / / /
-----------------------------------------------------------------¬
¦ Нормативные правовые акты, конкретизирующие ¦
¦ и дополняющие устав, кодекс ¦
L-----------------------------------------------------------------

Система и структура транспортного законодательства

Уставы в настоящее время представляют собой форму учредительных документов юридических лиц, организуемых на транспорте, например Устав ОАО "Российские железные дороги", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 18.09.2003 N 585. Получается, что существуют два устава <*>.

<*> См.: Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Теоретические проблемы формирования транспортного права" // Государство и право. 2004. N 9. С. 117.

Деятельность железнодорожного транспорта регулируют два Федеральных закона - от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте Российской Федерации" и УЖДТ РФ. Два федеральных закона не могут находиться в подчинительной зависимости друг от друга как две равноценные субстанции. Какое место занимает УЖДТ РФ? В советские времена УЖДТ РСФСР был подзаконным актом, а сегодня УЖДТ РФ - акт законодательный.

Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" принят Государственной Думой и, следовательно, должен располагаться в одном ряду с федеральными законами. Во времена СССР УЖДТ РСФСР утверждался Советом Министров РСФСР и входил в число подзаконных актов.

Сложная форма УЖДТ РФ создает трудности при определении его места в системе законодательства. Резкий переход Устава от подзаконного акта к закону неверен. Сложившаяся ситуация не только не несет ясности в понимании структуры законодательства, но и создает "элемент раздвоения" нормативного правового акта.

Роль закона в системе форм права велика. Закон выступает связующим звеном между нормативными правовыми актами и иными формами права, с одной стороны, и подзаконными актами - с другой. Закон может эффективно выполнять свои функции важнейшего регулятора общественных отношений в том случае, если внешняя форма будет качественной. Стабильность, нормативность и легитимность - важнейшие признаки этой формы права.

Несмотря на то что история развития уставных форм начиная с Киевской Руси отличается широким спектром использования, устав, по сути, остался подзаконным актом. Для решения проблемы определения места нормативного правового акта в системе законодательных актов целесообразно упростить сложную форму "закон - устав", перевести ее в более традиционную (однозначную).