Мудрый Юрист

Роль президента России в разработке и реализации государственной молодежной политики: нормативно-правовые основы, пути и формы активизации

Першуткин С.Н., доцент кафедры социологии и социальной политики Сибирской академии государственной службы, кандидат философских наук.

В связи с президентской моделью государственного устройства актуальным направлением научных исследований выступает социально-правовой анализ эффективности президентства как формы государственного руководства страной, а соответственно, научные оценки нормативно-правовой деятельности главы государства, в частности, роли его указов, регулирующих различные стороны общественных отношений, включая государственную молодежную политику.

Важность подобных исследований, на наш взгляд, определяется: во-первых, полномочиями и ответственностью Президента России как высшего должностного лица (в соответствии со ст. 80 Конституции РФ о функциях главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, по определению основных направлений внутренней и внешней политики страны).

Во-вторых, особой значимостью для любой страны и любого государства (в частности, для российского) молодежи, называемой порой стратегическим ресурсом развития и мощным производительным фактором. Речь идет о статистически большой социально-демографической группе в возрасте от 14 до 30 лет, составляющей в нашей стране примерно 27% населения Российской Федерации.

Дополнительно актуализирует заявленную нами тему еще ряд обстоятельств.

Прежде всего, затянувшийся процесс формирования в нашей стране молодежной политики как межотраслевой сферы государственного управления <1>; достаточно низкий уровень доверия российской молодежи к разным ветвям власти и социальным институтам <2>; сохраняющийся практически без изменения на протяжении последнего десятилетия минимальный охват разных групп молодежи организованными формами молодежного движения <3>.

<1> См.: Фурсенко А.А. Об основных направлениях молодежной политики в Российской Федерации и государственных мерах по ее реализации. Выступление на "Правительственном часе" в Совете Федерации РФ 8 февраля 2006 г. // http://www.mon.gov.ru/news/report/ministr/2140/.
<2> Согласно результатам масштабного исследования Центра социологии молодежи Института социально-политических исследований РАН молодое поколение россиян не доверяет практически ни одному из властных институтов, за исключением Президента РФ и церкви. См.: http://www.zavet.ru/wb/index.php?itemid=153&catid=15.
<3> Менее 3% молодых людей в современной России принимают участие в деятельности молодежных (общественных) организаций. См.: http://www.mon.gov.ru.

Несмотря на определенное внимание в литературе к данной тематике <4> и стремление концептуализировать с помощью новых социально-правовых категорий результаты исследований (в частности, вводя такие понятия, как "указное право" <5>, "правозаменительные акты" <6>), названная тема далека от исчерпания.

<4> См.: Правовой статус Президента Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997; Радченко В.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1995; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. М., 1996; Кубатаев М.Г. Правотворческая деятельность Президента // Юрист. 2000. N 5. С. 2 - 6; Иванов С.А. Федеральный закон и нормативный указ Президента России: проблемы взаимоотношений и пути их совершенствования // Государство и право. 2003. N 2. С. 101 - 103.
<5> См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М., 2000. С. 303.
<6> См.: Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N 10. С. 55.

Среди многих интересных и важных сюжетов, пока не удостоившихся внимания ученых, такие, как роль Президента России в разработке и реализации (в современных условиях) государственной молодежной политики.

Эта проблематика (находящаяся на пересечении двух важнейших научных и практических направлений) оказалась выпавшей из поля зрения исследователей как президентства, так и государственной молодежной политики.

Научные интересы и внимание второй из названных групп авторов оказались направленными на более широкие и общие вопросы, что может быть каким-то образом и оправдано.

Однако пассивность представителей юридической науки на фоне повышенной активности социологов, психологов, педагогов привела к тому, что политически и практически важная тема "Государственная молодежная политика" к настоящему времени оказывается изученной односторонне, без глубокого и полного рассмотрения правовых механизмов и инструментов правоприменительной деятельности. Дефицит внимания социально-правовой науки к роли Российского государства в условиях транзитного социума серьезно препятствует и глубокому изучению возможностей государственной молодежной политики в работе с молодежью, хотя некоторые работы все-таки имеются <7>.

<7> См.: Шашенков А.А. Конституционно-правовое положение молодежи в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Нехаева Т.Г., Татаринов О.В. Организационно-правовые основы становления деятельности органов по делам молодежи Российской Федерации. Тула, 2001.

Тем не менее проблем, нуждающихся в углубленном научном анализе, остается еще много <8>.

<8> О некоторых из них идет речь в издании: Першуткин С.Н. Транзитный социум: молодежная политика и социализация. Новосибирск, 2005. С. 297 - 298.

Во-первых, это социально-правовой анализ и оценка возможностей влияния (с помощью разных организационно-правовых рычагов) Президента РФ на разработку и реализацию в нашей стране государственной молодежной политики.

Во-вторых, научный анализ и оценка исторического опыта участия (в 90-е годы недавно ушедшего века) главы государства в формировании основ государственной молодежной политики в стране.

В-третьих, определение организационно-правовых форм повышения роли Президента РФ в дальнейшей концептуальной проработке и осуществлении государственной молодежной политики в условиях стабилизации российского общества.

Постараемся обозначить свою позицию по затронутым вопросам.

Возможности участия Президента в разработке и реализации государственной молодежной политики, в решении имеющихся проблем определяются ст. 80 - 93 гл. 4 Конституции РФ.

Осуществляя свою деятельность, Президент Российской Федерации использует разнообразные политико-правовые инструменты: направляя в Федеральное Собрание ежегодные послания, издавая нормативные и ненормативные правовые акты (указы и распоряжения, обязательные в соответствии со ст. 90 Конституции РФ для исполнения по всей территории России).

Они имеют прямое действие, не нуждаясь в дополнительной ратификации законодательными или исполнительными органами субъектов Федерации, и не могут быть отменены законом.

Указы Президента РФ способны временно замещать законы для восполнения пробелов в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения <9>.

<9> Как известно, Конституционный Суд Российской Федерации еще в 2001 г. постановил, что такие указы могут издаваться для устранения противоречий в законодательстве (действуя до тех пор, пока парламент не устранит противоречия). Подобные констатации существенно расширяют указные полномочия Президента РФ, однако принимаемые указы не должны противоречить действующим законам, имея ограничения во времени: до принятия закона парламентом (после чего указ утрачивает свою силу).

Надо сказать, что в 90-е годы ушедшего века первым российским Президентом было много сделано по восполнению правовых пробелов в законодательной системе. Число принятых им указов около 10 тыс. <10>.

<10> См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 4.

Определенная часть из них посвящена становлению и развитию государственной молодежной политики в Российской Федерации.

По сути, само создание данной системы началось с введения 29 января 1992 г. распоряжением Президента РФ N 39-рп должности полномочного представителя Правительства РФ по делам молодежи с аппаратом численностью 14 штатных единиц.

16 сентября 1992 г. российским Президентом был подписан Указ "О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики".

Однако в поле зрения Б.Н. Ельцина были не только стратегические вопросы, но и тактические, а точнее сказать, политико-символические.

Имеется в виду распоряжение Президента РФ от 24 июня 1993 г. N 459-рп, объявляющее последнее воскресенье июня Днем молодежи. Об определенной целенаправленности проводимой работы свидетельствует тот факт, что годом спустя распоряжением от 10 июня 1994 г. N 295-рп был создан Совет по делам молодежи при Президенте РФ и утвержден его персональный состав, что выводило на уровень главы государства решение молодежных проблем и способствовало установлению непосредственного взаимодействия "Российское государство - молодежь".

Переход к рыночной экономике ставил в сложное неоднозначное положение подрастающее поколение, что требовало особой целенаправленности действий власти. Закономерным итогом осознания этой потребности стала разработка Федеральной программы "Молодежь России" и ее принятие Указом Президента РФ от 15 сентября 1994 г. N 1922.

Все более широкое понимание в стране необходимости концентрации ресурсов для решения молодежных проблем привело к образованию Указом Президента РФ от 6 марта 1995 г. N 242 Национального фонда молодежи.

С целью повышения значимости и эффективности работы с молодым поколением Федеральной целевой программе "Молодежь России" Указом Президента РФ от 15 мая 1996 г. N 716 был присвоен статус президентской, а днем позже был подписан еще один Указ - от 16 мая 1996 г. N 727 "О мерах государственной поддержки объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи".

К сказанному добавим, что в связи с отработкой в стране механизма государственной молодежной политики и с поиском оптимальной структуры федеральных органов исполнительной власти неоднократно принимались президентские указы, касающиеся создания или реорганизаций Комитета по делам молодежи.

Несмотря на то что подобные новации в 90-е годы далеко не всем приходились по душе, они отражали не только субъективные, но и объективные процессы, постоянное внимание первого Президента России к становлению государственной молодежной политики и его активность на молодежном направлении работы.

Тем не менее далеко не все задачи удалось решить в те годы. В наследство В.В. Путину достался не подписанный Б.Н. Ельциным Федеральный закон о молодежи и молодежной политике, прошедший обе палаты Федерального Собрания.

В Конституции РФ отсутствуют нормы, раскрывающие основания, по которым Президент страны вправе отклонить принятый федеральный закон. Однако анализ <11> показывает, что типичные причины вето Президента заключаются в следующем <12>:

<11> Как отмечается в публикациях, после принятия Конституции РФ 1993 г. главой государства отклонялись каждый третий-четвертый федеральные законы (см.: Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М., 2004. С. 214). Определенная часть отклоненных Президентом законов, несмотря на длительные поиски консенсуса, остаются не принятыми вовсе, оседая в Архиве Государственной Думы.
<12> См.: Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М., 2004. С. 214.

противоречие отклоняемого федерального закона Конституции РФ, кодексам и федеральным законам; несоответствие правилам законодательной техники; отсутствие при внесении законопроекта в Государственную Дума заключения Правительства по поводу расходов, покрываемых за счет федерального бюджета; несоответствие принятого федерального закона федеральному бюджету на текущий год; оставление без внимания поправок Совета Федерации, предлагавшихся после принятия закона в первом чтении; недоработки концептуального плана; декларативный или порученческий характер отдельных статей закона; ссылки в федеральном законе на другой федеральный закон, который еще не одобрен Советом Федерации и не подписан Президентом РФ <13>.

<13> В публикациях добавляется еще одна причина - различие позиций Президента и Федерального Собрания по поводу целесообразности и форм правовой регуляции тех или иных общественных отношений. Однако выявление подобного мотива и различий во взглядах сторон, на наш взгляд, представляется чрезвычайно сложным для диагностики и идентификации.

Возникает вопрос: какими из перечисленных причин можно было бы объяснить применение президентского вето к Федеральному закону о молодежи и молодежной политике?

Во-первых, как нам кажется, технико-юридическими ошибками (от которых не застрахован ни один законопроект), неадекватным переводом политических проблем на язык правовых формул.

Во-вторых, недостаточным уровнем сформированности в нашей стране ювенального права, а точнее сказать, пробелами в его содержании.

Разумеется, многое можно было бы списать на сложность законотворческого процесса и на то, что нашему обществу нужны тщательно проработанные законы, однако необходимо иметь в виду тот факт, что абсолютное большинство лиц, непосредственно работающих с молодыми людьми и с молодежными организациями, крайне негативно воспринимают отсутствие Федерального закона о молодежи и молодежной политике.

В подтверждение этого сошлемся на итоги проведенного нами в октябре - декабре 2006 г. экспертного опроса.

Крайне резкую реакцию у 80% опрошенных нами работников законодательной и исполнительной власти 15 субъектов Федерации Сибирского федерального округа и руководителей региональных молодежных организаций <14> вызвало отсутствие в стране Федерального закона о молодежи и молодежной политике.

<14> Опрос проводился методом почтовой рассылки 75 анкет с персональным обращением к экспертам. Из числа возвращенных в обработку поступила 61 анкета. Категории экспертов:

а) руководители республиканской, краевой, областной исполнительной власти (главы или их заместители, курирующие работу с молодежью);

б) руководители представительной власти (республиканский, краевой, областной уровень);

в) руководители (или специалисты) подразделений исполнительной власти по работе с молодежью;

г) руководители депутатских комитетов или комиссий по социальной политике (или по делам молодежи) субъектов Федерации;

д) вице-мэры сибирских городов (республиканские, областные, краевые центры);

е) начальники комитетов и отделов по делам молодежи мэрий;

ж) руководители молодежных организаций в субъектах Федерации.

Как бы виделось возможное устранение данного правового пробела, возникшего из-за отсутствия в нашей стране такого Закона?

По мнению 11% опрошенных нами региональных экспертов, "требуется изучение мнений лиц, причастных к разработке и реализации государственной молодежной политики". 20% экспертов признали целесообразность "проведения специальной научно-практической конференции для обсуждения путей выхода из сложившегося правового тупика". Еще большее число (69%) опрошенных выступили за принятие общефедеральных исполнительно-распорядительных актов, хотя бы частично компенсирующих отсутствие вышеназванного Федерального закона. Уточнив позицию экспертов с помощью дополнительных вопросов, нам удалось выяснить, что абсолютное большинство (каждые 9 из 10 опрошенных нами экспертов) в той или иной форме считают целесообразным обозначение главой государства позиции по молодежному вопросу, что было бы стимулом для конкретных действий на разных управленческих уровнях.

Другими словами, в общественном и экспертном мнении существует высокая степень единодушия насчет необходимости президентского указа, способного хотя бы минимально заполнить правовой вакуум, возникший прежде всего из-за отсутствия Федерального закона о молодежи и молодежной политике.

Отрицать использование В.В. Путиным нормативно-правовых рычагов в деле решения молодежных проблем не приходится. 19 апреля 2000 г. с целью повышения эффективности государственного управления в сфере молодежной политики им было подписано распоряжение N 128-рп "О Совете по делам молодежи при Президенте РФ", обязывающее руководителя Администрации Президента образовать рабочую группу по делам молодежи для подготовки предложений "по повышению политической активности молодежи, ее гражданско-патриотическому воспитанию, а также по вопросам взаимодействия органов государственной власти с молодежными объединениями" <15>.

<15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 17. Ст. 1868.

6 апреля 2006 г. Президентом РФ был подписан Указ N 325 "О мерах государственной поддержки талантливой молодежи" <16>. Помимо того, президентскими указами периодически поощрялись за активную работу с молодежью отдельные организации, коллективы и конкретные личности <17>. Тем не менее подобные усилия трудно признать достаточными.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 15. Ст. 1583.
<17> См.: О поощрении коллектива Тамбовского областного Дворца творчества детей и молодежи: распоряжение Президента РФ от 29 сентября 2004 г. N 461-рп // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 40. Ст. 3953.

Возникает вопрос: имеются ли предпосылки для повышения роли Президента в дальнейшей разработке и реализации государственной молодежной политики в России? Судя по всему, да.

Во-первых, это значительный уровень доверия к В.В. Путину в современном российском обществе и, что особенно важно, в молодежной среде <18>.

<18> На вопрос о том, как россияне оценивают работу Президента Путина, 60% респондентов в ходе майского (2007 г.) исследования Фонда общественного мнения ответили, что ставят Президенту РФ оценку "хорошо" и "отлично". Главе государства доверяют 57,2% молодых респондентов, а церкви - 48,1%. См.: http://www.zavet.ru/wb/index.php?itemid=153&catid=15.

Во-вторых, это наличие проблем, требующих внимания именно главы государства (в частности, наличие элементов регресса в постановке работы с молодежью в нашей стране - в сравнении хотя бы с серединой 90-х годов ушедшего века <19>, отсутствие ощутимых действий Минобрнауки по разблокированию правового тупика с федеральным законом о молодежи и молодежной политике, заметные разногласия (насчет путей дальнейшего укрепления нормативно-правовой базы работы с молодежью) <20> между Государственной Думой и Советом Федерации, с одной стороны, и Министерством образования и науки РФ (включая его Департамент государственной молодежной политики) - с другой).

<19> Имеется в виду прекращение с 2003 г. планирования и финансирования общероссийских социологических исследований, выполняемых по заказу Минобрнауки, прекращение подготовки государственных докладов о положении молодежи и состоянии государственной молодежной политики в стране, хотя практически ежегодно на протяжении десятка лет подобная работа организовывалась федеральными органами власти.

Состояние молодежного движения в стране - это тоже предмет, заслуживающий президентского внимания, поскольку на протяжении десятилетия охват молодежной среды индивидуальным членством в молодежных организациях сохраняется на крайне низком уровне - от 2 до 5%.

<20> Связанные с помощью разных механизмов с широкими слоями избирателей Председатель Государственной Думы РФ Б.С. Грызлов и Председатель Совета Федерации С.М. Миронов неоднократно подчеркивали в своих выступлениях необходимость принятия Федерального закона о молодежи. (См.: Грызлов Б. Интервью о молодежной политике газете "Московский комсомолец" 11 августа 2005 г.; Миронов С.М. // http://www.council.gov.ru/print/inf_ps/revie.)

Тем не менее в 2006 г. в выступлениях по вопросам государственной молодежной политики Министр А.А. Фурсенко предпочел обойти вниманием важность Федерального закона о молодежи и молодежной политике, пути его разблокирования. Почему? Ответ обнаружился 12 ноября 2006 г., когда один из заместителей директора Департамента госмолполитики, воспитания и социальной защиты детей Минобрнауки России на встрече с организаторами Всероссийского конкурса "Лидер 21 века" прямо заявил: "Жизненной необходимости в принятии Федерального закона "О молодежи" пока нет. Той нормативной базы, которая есть в стране, для молодых вполне достаточно". См.: Молодежи расскажут, как реализовать себя в России / Пресс-центр // Новости // www.mon.gov.ru/news/announce/3124.

В-третьих, высокий уровень ожиданий в регионах активных действий на молодежном направлении от Президента Российской Федерации, о чем уже речь шла выше.

В-четвертых, наличие в отечественной науке определенных разработок, которые могли бы использоваться при подготовке проекта указа Президента Российской Федерации, посвященного оптимизации механизма государственной молодежной политики в нашей стране <21>.

<21> См. более подробно: Першуткин С.Н. Государственная молодежная политика как предмет социально-правового анализа // Научные записки СибАГС. 2006. N 4. Серия "Юриспруденция". С. 46 - 55.

Как существующие предпосылки практически реализовать, воплотив в конкретную деятельность Президента России?

Быть может, с помощью разворота в сторону молодежных проблем специализированных структур, создаваемых Президентом для обеспечения деятельности главы государства и формирования условий для реализации имеющихся конституционных полномочий, поскольку в Конституции РФ лишь в самом общем виде регламентирована деятельность Президента.

С организационно-правовой точки зрения речь бы могла идти прежде всего об уточнении нормативно-правовых основ деятельности Администрации Президента и ее самостоятельных подразделений, подобных Экспертному управлению, с целью обеспечения большей "чувствительности" этих структур к молодежным проблемам и общественному мнению молодежи.

Имеется в виду целесообразность внесения изменений и дополнений в ряд указов главы государства, утверждающих положения об Администрации Президента РФ и ее отдельных подразделениях. Это с одной стороны.

С другой стороны, о разработке и принятии специального президентского указа (например, с названием "О мерах по оптимизации механизма государственной молодежной политики в РФ") с целью упорядочения постановки работы с молодежью в стране и приведения подобной деятельности в соответствие с международными стандартами.

Поскольку о необходимости и содержании вышеназванного документа автору уже доводилось писать <22>, то в настоящей статье чуть больше коснемся путей обновления нормативно-правовых основ деятельности созданного главой государства для реализации своих конституционно-правовых полномочий и выполнения экспертно-аналитических работ Экспертного управления Президента РФ.

<22> См.: Першуткин С.Н. Пути социально-правового усиления государственной молодежной политики в России // Тезисы докладов и выступлений Всероссийского социологического конгресса "Глобализация и социальные изменения в современной России": В 16 т. М., 2006. Т. 12. С. 152 - 154.

В п. 4 Положения об Экспертном управлении Президента РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 20 августа 2004 г. N 1086, судя по всему, можно было бы внести некоторые дополнения к перечню функций данного Управления.

Во-первых, сбор социологических, статистических, правовых данных и информирование Президента РФ о необходимости и полноте нормативно-правового обеспечения основных направлений внешней и внутренней политики Российского государства (включая государственную молодежную политику).

Во-вторых, сбор обобщенных сведений на основе анализа научных изданий, публикаций СМИ о состоянии общественного мнения молодежи и подготовка ежемесячного доклада Президенту Российской Федерации с конкретными рекомендациями.

В-третьих, создание рабочих групп (совместно с Управлением по работе с обращениями граждан) для углубленного изучения и оценок предложений (поступивших в адрес Президента Российской Федерации) по молодежной тематике от научных, образовательных, молодежных организаций и организаций, работающих с молодежью.

В-четвертых, формирование государственного заказа для научных организаций с целью проведения исследований положения молодежи и состояния государственной молодежной политики в разных российских регионах и в стране в целом.

В-пятых, контроль и оценка запланированного в проекте государственного бюджета страны на следующий финансовый год объемов финансирования государственной молодежной политики и информирование по этому вопросу Президента.

Таким образом, повышение конституционно-правовой роли Президента в дальнейшей разработке и реализации государственной молодежной политики видится обусловленным повышением информационно-организующей роли Экспертного управления Президента России.