Мудрый Юрист

Новая система выборов депутатов народного собрания республики Дагестан

Омарова З.Р., соискатель кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.

Механизм формирования законодательного органа государственной власти Республики Дагестан - Народного Собрания за короткое время претерпел множество изменений и новшеств.

Общие основы статуса Народного Собрания определяются Конституцией РД. Отдельного закона о парламенте, который характерен для практики ряда субъектов Российской Федерации, в Дагестане нет. Основным актом по вопросам деятельности парламента продолжает оставаться Регламент Народного Собрания, принятый им 28 сентября 1995 г. <1> (с последующими изменениями и дополнениями).

<1> Регламент Народного Собрания Республики Дагестан // Законодательные акты, принятые на IV сессии Народного Собрания РД. Махачкала, 1996.

Согласно Конституции РД 2003 г. Народное Собрание состояло из 121 депутата. Они избирались прямым, всеобщим и тайным голосованием на 4 года. Порядок формирования парламента определялся Законом Республики Дагестан от 20 октября 1994 г. "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан" <2>. В сравнении с прежним Законом Республики Дагестан от 28 октября 1989 г. "О выборах народных депутатов" <3> обеспечивались более демократичная процедура выдвижения кандидатов в депутаты (и прежде всего непременная их конкуренция), четкая система реализации избирательных прав граждан. Выборы проводились по территориальным (мажоритарным) избирательным округам.

<2> Дагестанская правда. 1994. 22 октября.
<3> Дагестанская правда. 1989. 30 октября.

Вместе с тем некоторые решения Закона нельзя было считать совершенными. Прежде всего это система образования избирательных округов. В ст. 11 Закона говорилось, что для выборов в Народное Собрание образуется 121 одномандатный территориальный избирательный округ. То есть отражались два ключевых аспекта избирательного процесса - одномандатность и территориальный характер избирательных округов. Последний, казалось бы, не предлагал избрания депутатов по национальному принципу - в том плане, что все жители соответствующей территории (имеющие возраст активного избирательного права) не только участвуют в голосовании как избиратели, но к тому же любой из них, достигший требуемого возраста пассивного избирательного права, может стать кандидатом и соответственно депутатом.

Но поскольку в ст. 72 прежней Конституции РД говорилось о том, что в Народном Собрании "гарантируется представительство всех народов Дагестана", в Законе была сделана попытка совместить территориальный принцип представительства с национальным. Поэтому в принципе отнюдь не любой гражданин мог стать депутатом в ряде избирательных округов, а только принадлежащий к определенной национальности. В Республике были введены так называемые национально-территориальные избирательные округа при выборах депутатов Народного Собрания РД. В этих округах депутатами могли быть избраны только граждане определенной национальности. Граждане другой национальной принадлежности не могли быть кандидатами в депутаты в данном избирательном округе. Наличие национально-территориальных округов не позволяло гражданам Республики в полной мере реализовать свои избирательные права.

Поскольку Закон вводил одномандатные территориальные избирательные округа и не предусматривал пропорциональной системы выборов, политические партии и иные общественные объединения обладали только правом участвовать в выдвижении кандидатов и в предвыборной агитации. Таким образом, политические партии, движения и иные общественные объединения участвовали в избирательном процессе на общих основаниях. В определенной мере это было связано и с тем, что, как отмечал тогда Председатель Народного Собрания М.Г. Алиев, "у нас еще не сложилась развитая партийно-политическая структура. Многие партии пока только в стадии развития" <4>.

<4> Дагестанская правда. 1994. 1 ноября.

В процессе различных выборов в органы государственной власти и местного самоуправления в стране постепенно накапливался опыт участия политических партий и иных общественных объединений в избирательном процессе. Вместе с тем становилось очевидным, что количество избирательных объединений - участников избирательных кампаний чрезмерно, требует определенного упорядочения и сокращения, их чрезмерное число только мешало избирателям правильно сориентироваться в соответствующих программах и обещаниях. Законодатель последовательно стал отдавать предпочтение сначала политическим общественным объединениям, а затем только политическим партиям, к тому же от них требовалось преодолеть на выборах сначала 5-процентный, затем еще более высокий 7-процентный барьер.

Соответственно на федеральном уровне при выборах депутатов Государственной Думы был совершен переход от смешанной мажоритарно-пропорциональной системы только к пропорциональной системе с выдвижением списков кандидатов исключительно политическими партиями.

Что касается законодательных органов власти субъектов РФ, Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ввел требование о том, что не менее половины их депутатов должны избираться по спискам избирательных объединений, т.е. реально по спискам политических партий.

Дагестанское законодательство последовало первоначально именно этому императивному указанию федерального законодателя. Согласно республиканской Конституции 2003 г. и Закону РД от 25 июля 2003 г. "О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан" выборы должны были проходить по формуле: 50% депутатов по партийным спискам, 50% - по территориальным избирательным округам. Общее количество депутатов было уменьшено - теперь необходимо избирать 72 депутата вместо 121. Причем предусмотрено, что 35 из них работают в Народном Собрании на постоянной, т.е. освобожденной, основе, 37 - остаются на своих основных должностях.

Однако затем дагестанский законодатель после долгих обсуждений внес изменения в Конституцию РД, согласно которым очередные выборы должны пройти исключительно по пропорциональной избирательной системе выборов, по партийным спискам. В результате 26 октября 2006 г. был принят новый Закон "О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан".

Согласно ст. 28 Закона решение о выдвижении списка кандидатов принимается тайным голосованием органом избирательного объединения, уполномоченным на то уставом избирательного объединения. В Дагестане избирательными объединениями стали политические партии, в соответствии с Федеральным законом 2001 г. "О политических партиях" имеющие право принимать участие в выборах, а реально это региональные отделения политических партий, зарегистрированные на территории Дагестана.

Партийный список делится на две части: общереспубликанскую и региональные. При этом каждому муниципальному району, городскому округу должна соответствовать одна региональная группа кандидатов, а в городском округе г. Махачкалы должны быть три региональные группы кандидатов (по одной в каждом районе города).

Напомним, что федеральное избирательное законодательство оставляет на усмотрение самих избирательных объединений, в каких территориальных пределах создавать региональные составляющие избирательных списков. Дагестанский законодатель требует в обязательном порядке создания региональных групп. Сделано это для того, чтобы в парламент могли попасть представители малочисленных народов Дагестана. В противном случае парламент состоял бы из представителей 4 - 6 наиболее многочисленных народов Республики.

Надо отметить, что Государственная Дума РФ поддержала законодательную инициативу, направленную на защиту прав коренных малочисленных народов в Дагестане. 19 января 2007 г. депутаты приняли сразу в трех чтениях законопроект "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ". Представляя данную законодательную инициативу, координатор фракции КПРФ, депутат от Дагестана Сергей Решульский подчеркнул важность принятия данного Закона и пояснил, что Закон направлен именно на разрешение дагестанской проблемы в связи с намеченными на 11 марта 2007 г. выборами в Народное Собрание Республики Дагестан. Как заметил депутат, действующий Федеральный закон не позволяет представить в законодательном органе Республики дагестанские народы, численность которых составляет от 3,5 до 5 - 6 тысяч человек <5>. С учетом этой новеллы были составлены региональные и общереспубликанские части в списках кандидатов в депутаты Народного Собрания РД.

<5> http://www.cikrf.ru/cikrf/smi.jsp

Следует подчеркнуть, что в условиях Дагестана гарантированность прав малочисленных народов - быть представленными именно в законодательном органе государственной власти Республики - исключительно прогрессивный шаг. В свою очередь, укрепляется природа Народного Собрания РД как органа народного представительства. Этот фактор существенно влияет на социально-политическое самочувствие дагестанцев.

В зависимости от численности избирателей того или иного округа в региональную часть списка могут быть внесены разное количество кандидатов.

В частности, в округах с численностью населения:

В общереспубликанскую часть списка кандидатов региональное отделение партии может включить не более трех кандидатов. Один и тот же кандидат может упоминаться в списке только один раз. Общее число кандидатов в одном списке не может превышать 110 человек.

В результате выборов депутатов Народного Собрания РД 11 марта 2007 г. мандаты разделили между собой 6 региональных отделений политических партий РФ, которые и были допущены к выборам: "Единая Россия", "Справедливая Россия", "Аграрная партия России", КПРФ, "Патриоты России", ЛДПР. Доминирует "Единая Россия" - она набрала 63,67% голосов, имеет возможность провести практически любой законопроект без конкуренции.

Партийное строительство в Дагестане идет весьма неровно. Получить информацию о деятельности ряда региональных отделений практически невозможно - скорее всего, по той причине, что они слабы и неактивны. Надо прямо сказать, что отделения некоторых партий скорее напоминают партийные клубы, чем реальную силу. С другой стороны, у "Единой России" как "партии власти" ощутимый административный ресурс, в ее рядах республиканские министры, пять ректоров ведущих государственных вузов Республики, руководители крупнейших предприятий. В Махачкале отделение партии возглавляет мэр города, 42 местных отделения возглавляют главы муниципальных образований или местных администраций.

Выборы по партийным спискам несколько уменьшили личное противоборство, которое было характерно для выборов по одномандатным избирательным округам. В этом плане выборы по спискам в определенной мере могут способствовать упорядоченности избирательных кампаний, более организованному их проведению.

Вместе с тем достаточно очевидно, что с введением в Республике новой избирательной системы природа мандата депутата Народного Собрания радикально изменяется, теперь это свободный мандат. Определенная зависимость депутатов от избирателей может быть заменена их полной независимостью, так как волеизъявление избирателя ограничивается выбором списка, нет никакого влияния на положение избранных. В этом случае депутат практически неподотчетен своим избирателям, а зависит исключительно от партийных решений, чьи интересы он представляет. И об этом факторе надо помнить, думая о совершенствовании системы народного представительства.

Было очевидно, что, с одной стороны, выборы на самом деле раскалывают общество на противоборствующие группировки, а с другой стороны, проведение выборов только по партийным спискам стало необходимостью. Это было связано с тем, что "нарезка" территориальных избирательных округов стала проблематичной, так как практически мононациональные районы оказывались в разных избирательных округах. Поэтому, на наш взгляд, было правильным решение провести выборы только по спискам региональных отделений политических партий.