Мудрый Юрист

Координация - наиболее перспективный метод построения системы государственной власти в Российской Федерации

Максуров А.А., старший помощник прокурора Ярославской области, кандидат юридических наук.

В последнее десятилетие наблюдается повышенный интерес как представителей науки, так и практических работников к категории "координация". Координация понимается как совместное упорядочение, согласование, приведение в соответствие <1>. Из самого понятия координации исходит ее нацеленность на конкретный результат, а результатом здесь может быть только повышение эффективности координируемых действий и усилий.

<1> См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 626; Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 253.

По сути своей координация является философской категорией, рассматриваемой в виде системы понятий, категорий и противопоставляемой субординации. "Элементы координационной системы обладают самостоятельным значением и внешней зависимостью друг от друга... Координация и субординация являются итогом различных процессов познания" <2>. Координация - наиболее перспективный метод построения системы государственной власти в Российской Федерации. В этом смысле координацию следует отличать от иной философской категории - взаимодействия. С точки зрения философии взаимодействие - "процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма движения, развития" <3>. Этимологический подход также свидетельствует о том, что взаимодействие - это "воздействие различных предметов, явлений действительности друг на друга, обусловливающее изменения в них" <4>. В юридической науке распространено мнение, что взаимодействие - это взаимное согласование действий двух и более служб, отдельных, не подчиненных друг другу участников управления, совместно решающих какую-либо общую задачу <5>. По мнению И.В. Погодиной, "в отличие от взаимодействия координация означает не просто достижение единства равноправных, не подчиненных друг другу участников процесса управления, а подчинение их совместной деятельности воле координирующего органа или должностного лица" <6>.

<2> Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. М., 1975. С. 189 - 190.
<3> Там же. С. 59.
<4> См.: Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. Т. 1. М., 2000. С. 93.
<5> См.: Погодина И.В. Управление в юридической практике правоохранительных органов. Владимир, 2003. С. 34.
<6> Погодина И.В. Указ. соч. С. 34. С указанным трудно не согласиться. Вместе с тем непонятно выделение данным автором наряду с категориями "взаимодействие" и "координация" в качестве методов социального управления еще и "согласование", под которым автор понимает обсуждение и выработку единого мнения по тому или иному вопросу управления или получение от вышестоящего или иного заинтересованного в деле органа согласия на совершение каких-либо управленческих действий (см.: Погодина И.В. Указ. соч. С. 34). С нашей точки зрения, согласование - это уже характеристика процесса координации, его основа, низшая форма и т.п., но в любом случае - составная часть.

Ценность координации как общенаучной категории заключается в возможности посредством ее получения эффекта синергии той или иной деятельности, каких-либо процессов согласования и взаимодействия. Синергия - научное понятие, означающее соединение энергий различных элементов <7>. Слово "синергия" в переводе с греческого означает "совместное действие". Соответственно "синергетика изучает такие явления, которые возникают от совместного действия нескольких различных факторов, в то время как каждый фактор в отдельности к этому явлению не приводит. В наиболее содержательном случае в такой круг явлений попадает явление самоорганизации систем, то есть самопроизвольного усложнения формы, структуры и функции системы - скачком при медленном и плавном изменении ее параметров" <8>. Путем координации должна достигаться большая эффективность деятельности субъектов, как если бы они действовали в условиях отсутствия координационного согласования и взаимодействия.

<7> См.: Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. Т. 3. М., 2000. С. 113.
<8> Головко В.В. Высшие синергии. Томск, 2003. С. 5.

Координация - понятие многообразное и многостороннее. Она изучается не только общественными науками (социологией, политологией, педагогикой и многими другими), но и науками о человеке, природе и т.д. <9>. В математике имеется Декартова система координат. В биологии рассматривается координация видов живых существ. В физиологии человека ведут речь о координации движений, под которой понимается управление работой отдельных мышечных групп, осуществляющееся при достижении определенной задачи в реальном времени и пространстве <10>.

<9> Об интересе к координации свидетельствует даже количество диссертаций на соискание ученой степени кандидата и доктора наук. По последним данным каталогов Российской государственной библиотеки, их с 1980 по 2004 г. представлено в фонды библиотеки 28, причем лишь 2 диссертации посвящены координации в области права: Михалева Н.А. Координация правотворчества в Российской Федерации. М., 1996; Максуров А.А. Координационная деятельность в правовой системе общества. Нижний Новгород, 2001.
<10> См.: Бахматов В.К. Физиология человека. М., 2004. С. 123.

Наиболее близкие к юриспруденции понятия координации разработаны науками об управлении, в том числе об управлении экономическими процессами, трудовой деятельностью людей.

С этих позиций координация рассматривается, как правило, одновременно в качестве функции, средства и цели (результата) социального управления. Так, И.В. Погодина пишет, что социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы, в том числе координация <11>. Интересно, что еще Файоль понимал координацию как имманентный элемент управления: "Управлять - это значит предвидеть, организовывать, руководить, координировать и контролировать... Координировать - значит связывать, объединять, гармонизировать все акты и усилия" <12>. Западные специалисты в области управления в отношении систем применяют принцип Шательера, который сводится к тому, что "сложные системы имеют тенденцию противопоставлять себя своим же функциям" <13>. Отечественные специалисты по исследованию систем управления отмечают, что координация должна заключаться уже на уровне целей системы: "...система действует эффективно и развивается гармонично, если ее ресурсы согласованы с целью" <14>. В дальнейшем, при правильном построении согласовательных связей, "высокая эффективность системы может появиться как бы сама собой, как следствие... согласованности" <15>. По сути, управляемость растет за счет согласованности <16>.

<11> См.: Погодина И.В. Указ. соч. С. 6.
<12> Fayol H. Administration industrielie et generaie. Paris, 1920. P. 11.
<13> Блох Артур. Закон Мэрфи. М., 2000. С. 58.
<14> Кизевич Г.В. Принципы выживания, или Теория творчества на каждый день. М., 2000. С. 158.
<15> Кизевич Г.В. Указ. соч. С. 163.
<16> См.: Кизевич Г.В. Указ. соч. С. 36 - 37.

О важности роли координации в обществе говорили многие ученые - представители общественных наук. Так, например, Пол Хейне пишет: "Те чудеса согласованности и координации в нашем обществе, благодаря которым мы удовлетворяем наши потребности, мы воспринимаем как нечто должное. Поэтому мы не интересуемся, каким образом они возникают, и не видим, что в этом нет ничего автоматического или неизбежного. Согласованность в таких колоссальных масштабах может достигаться, только если имеются важные предпосылки. В своем невежестве мы порой уничтожаем эти предпосылки или не даем им развиться... В таком обществе, как наше, координация действий представляет собой чрезвычайно сложную задачу. Для ее успешного решения в первую очередь необходим особый общественный механизм, который бы способствовал быстрому обмену точной информацией и побуждал людей действовать соответствующим образом на основе этой информации" <17>.

<17> Хейне П. Экономический образ мышления. М., 1993. С. 7.

Координационная практика распадается на два взаимосвязанных понятия: "координационная деятельность" и "опыт координационной деятельности", причем первое понятие - ведущее.

Координационная деятельность, понимаемая нами именно как разновидность юридической деятельности, является, безусловно, опосредованной правом трудовой, управленческой, государственно-властной деятельностью, осуществляемой компетентными органами. Однако это своеобразная властная деятельность. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, в современном обществе значительно меняются представления о власти и ее выразителях <18>. Степень властности в отдельных разновидностях управленческой деятельности государственных компетентных органов неодинакова. В отношении координационной деятельности эту степень властности можно охарактеризовать как пониженную. Г.М. Петров, противопоставляя подчинение и координацию, пишет, что "основной смысл данной группировки заключается в том, чтобы подчеркнуть, что управление, которое строится на властных отношениях неравных по своему правовому положению участников, осуществляет не только подчинение. В тех случаях, когда между субъектом и объектом управления нет организационной подчиненности, одним из методов воздействия может являться координация" <19>. Координационная деятельность осуществляется именно компетентным органом, обладающим государственно-властными полномочиями. В большинстве случаев это именно государственный орган, понимаемый нами как элемент аппарата государства, наделенный определенной компетенцией <20>. Компетенция государственного органа представляет собой установленные правом полномочия (правомочия) в определенной сфере государственной деятельности, по определенным предметам ведения.

<18> См.: Тихомиров Ю.А. Власть в обществе: единство и разделение // Советское государство и право. 1990. N 2. С. 41.
<19> Петров Г.М. Указ. соч. С. 12.
<20> См.: Проблемы общей теории государства и права: Учебник / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 567.

Координационная деятельность, как и любая другая разновидность юридической деятельности, также нацелена на выполнение общественных задач и функций. Ее результатом тоже должно быть удовлетворение общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей и интересов. При этом важная роль координационной деятельности как разновидности деятельности юридической заключается в том, что она служит тем каналом, по которому государство передает свои "команды" во многие сферы жизни общества, способствует стыковке государственной надстройки с правовой, объединяя их в общую государственно-правовую надстройку <21>. По мнению И. Сабо, юридическая деятельность государства (и координационная деятельность как ее полноценная разновидность) выполняет трансформирующую функцию, поскольку экономические и иные общественные отношения она "преобразует в общие отношения, которые затем фиксируются в правовых нормах, для того чтобы воздействовать на социальные отношения, превращая их в правовые" <22>.

<21> См.: Фаткуллин Ф.Н. Проблемы общей теории социалистической правовой надстройки. Казань, 1980. С. 89.
<22> Сабо И. Основы теории права. М., 1974. С. 97.

Координационная деятельность подразумевает существование специфических, а именно координационных, связей и отношений, что, в свою очередь, предполагает соответствующие организационно-институциональные формы сотрудничества, основанные на компетенции соответствующих органов и должностных лиц. Действительно, координационной деятельности несвойственно, например, строго внутриведомственное подчинение, что является основой управленческой деятельности в ее узком смысле. В тех случаях, когда в координационных полномочиях координирующих субъектов присутствуют элементы отношений ведомственного подчинения, а не надведомственного характера, они всегда реализуются не в классических формах власти - подчинения, а носят специфическую "координационную окраску", направлены на согласование, а не только командно-властное управление (например, при координации действий структурных или территориальных подразделений одного и того же органа вышестоящим должностным лицом).

В этой связи координационная деятельность должна рассматриваться как системное образование. Система, как это общепризнано в философии, представляет собой множество элементов, находящихся в отношениях и связях между собой, которые образуют определенную целостность, единство <23>. "В разъединенном состоянии части сколько-нибудь сложного организма обладают жизнеспособностью либо бесконечно малой, либо настолько пониженной, что сумма ее величин, если бы ее удалось численно выразить, была бы, конечно, гораздо меньше величины, соответствующей целому" <24>. Координационная деятельность также является определенным образом организованной совокупностью своих элементов, представляющей их относительное устойчивое единство, разумеется, не в смысле неразрывности этого единства элементов в теории или на практике, а с точки зрения целостности этой совокупности, в результате разрыва которой простая множественность тех же элементов перестает обладать теми же качествами, что и сама система.

<23> См.: Философский словарь. С. 365 - 366.
<24> Богданов А.А. Системная организация материи // Всеобщая организационная наука (тектология). Л.-М., 1925. Ч. 1. С. 81 - 82.

В понимании того, что такое система, решающую роль играет элемент. Наряду с представлениями об элементах в представление о любой системе входит и представление о ее структуре. В самом общем виде структура (лат. structura - строение) - это совокупность устойчивых отношений и связей между элементами. Под структурой обычно понимают строение и внутреннюю форму организации системы, выступающую как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами.

В юридической науке высказана мысль о существовании, точнее - необходимости выделения, нескольких структур юридической практики. Полиструктурность свойственна и координационной практике как полноценной разновидности практики юридической.

Фундамент деятельности современного российского аппарата можно рассматривать с точки зрения вертикальной и горизонтальной структур координационной юридической практики.

Существование вертикальной и горизонтальной структур координационной практики обусловлено спецификой устройства органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и установлением той или иной соподчиненности между различными субъектами координационной практики.

Не будет преувеличением, если сказать, что координационная практика, например, по сути, "пронизывает" всю вертикаль исполнительной ветви власти.

Действительно, в силу ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации <25> Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. На основании ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" <26> Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в числе прочего обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, а значит, и координирует их деятельность. На основании ч. 2 ст. 32 указанного Закона Правительство Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководит деятельностью которых непосредственно Президент Российской Федерации.

<25> Российская газета. 1993. 25 дек.
<26> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.

Как следует из пп. "г" п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <27>, федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

<27> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945.

Указанную схему можно продолжить и дальше, вплоть до территориальных и структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Главное в этой конструкции другое: весь механизм исполнительной ветви государственной власти в России построен на основе принципа координации. Если на одном из этапов координационного процесса произойдет сбой, это неминуемо отразится на качестве работы всей системы. Причем в данном случае будет действовать так называемый эффект мультипликатора: небольшой сам по себе сбой в одном элементе системы приведет к серьезным сбоям в элементах системы как низшего, так и высшего порядка.

Другой пример: решение состоявшегося на уровне федеральных органов исполнительной власти координационного совещания (совета) доводится до сведения соответствующих органов уровня субъектов Федерации, которые, в том случае если сочтут вопрос актуальным, проводят аналогичное заседание координационного совещания (совета), на котором описательная, мотивировочная и резолютивная части соответствующего решения приобретают необходимую конкретизацию с учетом региональной специфики; последнее решение также доводится до сведения нижестоящих органов власти, и они также могут продумать программу согласованных действий с учетом местных особенностей.

Горизонтальная структура координационной практики тесно переплетается с вертикальной структурой, служит своего рода ее закономерным дополнением и продолжением.

В частности, основным звеном координационной деятельности в области борьбы с преступностью являются правоохранительные органы субъектов Федерации. Они непосредственно руководят деятельностью подчиненных органов в городах и районах и исполняют указания федеральных органов. Прокурор уровня субъекта Федерации включает в состав координационного совещания руководителя соответствующего органа внутренних дел того же уровня, например УВД области. Подписывая с иными членами координационного совещания совместно выработанное, согласованное решение по тому или иному вопросу, начальник органа внутренних дел субъекта Федерации предлагает обсуждение вопроса об исполнении решения координационного совещания на коллегии органа внутренних дел. В результате обсуждения на коллегии процесс исполнения решения координационного совещания приобретает необходимую конкретизацию. Решение коллегии в форме приказа доводится до сведения начальников нижестоящих органов внутренних дел. Последние под роспись знакомят с приказом подчиненных оперативных работников и организуют исполнение приказа, назначая конкретных ответственных лиц, сроки и порядок исполнения и т.п. С другой стороны, прокуроры уровня субъекта Федерации доводят решение координационного совещания до сведения нижестоящих прокуроров, а последние организуют не только его исполнение, но и контроль за исполнением решения органами внутренних дел соответствующего уровня.