Мудрый Юрист

О некоторых теоретических предпосылках административной реформы

Ливеровский А.А., декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, доктор юридических наук.

Новиков А.Б., доцент кафедры государственного права Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук.

Проводимые в настоящее время в Российской Федерации административные реформы получили широкое нормативное основание <1>, опирающееся на систему конституционных положений, которые обретают в ходе реформ практическую реализацию <2>. В то же время целый ряд положений нормативных правовых актов в сфере административной реформы не имеет четкого и общепризнанного теоретического обоснования, а некоторые дефиниции просто отсутствуют, несмотря на активное употребление соответствующих им понятий. Соответственно особую актуальность приобретает теоретическое обоснование как отдельных нормативных новелл, так и целых административно-правовых блоков административной реформы.

<1> Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // Российская газета. 2003. 25 июля; Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730; Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150; Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305; Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233; Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Одобрены распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
<2> См.: Новиков А.Б. К вопросу о конституционном обосновании административной реформы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10; Ливеровский А.А., Новиков А.Б. Административная реформа в Российской Федерации и развитие административно-процессуального законодательства // СПбГУ-ЭФ. Ученые записки юридического факультета. Вып. 6(16) / Под ред. А.А. Ливеровского. СПб., 2006.

Рассматриваемые совместно различные теоретические вопросы совершенствования государственного управления образуют систему теоретических основ административной реформы. В сфере административного права они формируют правовой институт административной реформы, который, к сожалению, не занял еще адекватного места среди других административно-правовых институтов.

Специалисты в области государственного управления и административного права часто связывают исследования административных реформ с опытом стран Европы и США, накопленным в последней четверти XX в. и в начале текущего века. Однако с точки зрения общей теории административного реформирования следует признать, что подобный опыт имеет более широкие масштабы в пространственно-временном поле. Применительно к России история административных реформ также уходит корнями в начальный период становления российской государственности <3>. С позиций же анализа правовых новелл современной административной реформы подобный исторический опыт все более представляется лишь контрастным фоном для выявления качественно нового содержания политико-правового процесса, протекающего в наше время. Этот процесс выражает новое понимание роли государства, его функций, взаимоотношений государства и общества. Новое мышление порождает необходимость отказа от традиционных бюрократических принципов, форм и методов управления. Дискуссионным следствием такого отказа стало заимствование у частного сектора моделей и методов управления. При этом нельзя игнорировать тот факт, что имеются значительные различия между сравнительно простыми целями, задачами и результатами деятельности частного сектора и сложным, порой противоречивым, комплексом результатов деятельности государственного аппарата <4>. Словом, применение единых подходов и к коммерческому проекту, и к государственному строительству может дать весьма неожиданные результаты, в том числе и в отношении наиболее рьяных сторонников подобных доктрин, рассматривающих реформу как санацию страны-предприятия. При этом следует учитывать, что конкурентоспособность предприятия, корпорации и "всеобъемлющая конкурентоспособность страны" <5> - понятия явно разнопорядковые. В то же время упомянутое новое мышление предопределилось масштабными процессами и особенностями постиндустриального общества, среди которых указываются и ускорение общественного развития, и технологические революционные прорывы, и существенное развитие качеств управляемых субъектов <6>.

<3> См., например: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983; История государственного управления в России: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.Н. Марковой. М., 1997; История государственного управления в России: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону, 1999 и др.
<4> Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 2.
<5> Там же.
<6> Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. М., 2001. С. 52.

Ядром рассматриваемой теоретической системы является определение административной реформы, которое еще предстоит сформировать и которое исходит из целей, задач реформирования и ориентируется на определенную стратегию реформирования.

Понятием административной реформы может быть обозначен, в первом приближении, "комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности" <7>, процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений <8>. Из такого определения следует: 1) требование повышения реальной эффективности государственно-управленческой деятельности, что влечет необходимость определения критериев эффективности и измерения (мониторинга) эффективности; 2) рассмотрение качества управленческих решений в виде базового критерия, определяемого новым внутренним содержанием управления. При этом, если новое качество в содержании управления отсутствует, например, в силу становления и расширения клиптократической системы <9> или "имитационной демократии", нет смысла говорить и о качестве управленческих решений.

<7> Административная реформа в России. С. 3.
<8> Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М., 2006. С. 249.
<9> См., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005. С. 10; Белковский С. Оппозиция "сырьевой провинции" // Коммерсантъ. 2006. 3 августа; Николаев И. Коррупция новой волны // Коммерсантъ. 2006. 10 ноября и др.

И.А. Василенко выражает эффективность управления экономической формулой: "С точки зрения гражданского общества оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов", и при этом приводится внушительный перечень причин административных реформ <10>. Эта позиция созвучна словам бывшего вице-президента США А. Гора (глава Комиссии по административной реформе в США) о том, что программа реформирования - это создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше <11>.

<10> Василенко И.А. Указ. соч. С. 249 - 250.
<11> Там же.

Возражение почти очевидно: даже если бы госаппарат ничего не стоил налогоплательщикам, гражданское общество не может не ощущать управленческого воздействия госаппарата. Главное в административной реформе - направленность этого воздействия и его результат: государство не должно позволять себе заниматься только тем, что ему выгодно, это не коммерческая структура (государственная корпорация), оно должно делать то, что необходимо в силу возложенных на него обязанностей. Здесь возможна, конечно, широкая дискуссия о том, кто, в каком порядке и насколько надежно эти обязанности на государство возложил, но трудно отказаться от положения, что только на определенном этапе гармонизации общественных и государственных интересов минимизация государственных расходов становится задачей подлинной административной реформы. До необходимого уровня подчинения управленческой деятельности общественному влиянию возможно говорить о достижении баланса интересов власти и общества. С этой точки зрения административная реформа - процесс формирования взаимодействия государства и общества.

Совокупность целей административной реформы можно рассматривать системно как целевую ориентацию совершенствования государственного управления <12>. С этих позиций сосредоточение усилий только на одной, пусть и позитивной цели существенно обедняет концепцию административной реформы. Целью административной реформы все чаще объявляется создание оптимальной системы государственного управления, причем эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения <13>.

<12> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005. С. 520.
<13> Административная реформа в России. С. VI.

Создание эффективного управления в ряде случаев связывают с возможностью его функционирования на благо общества без внешних импульсов и встрясок. Так, указывается, что административная реформа проводится "с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества" <14>. Конечной целью современных административных реформ объявляется "совершенствование способности государства реализовывать политику, предписанную законом" <15>, то есть создание саморегулирующегося механизма подзаконной государственной деятельности.

<14> Там же. С. IX.
<15> Там же. С. 1.

Правовой институт административной реформы включает значительный процедурный блок, определяющий не только новую совокупность административных действий, но и порядок достижения намеченного результата. Административная реформа в целом может восприниматься как особый юридический процесс, имеющий собственное правовое регулирование. Однако из этого вовсе не следует, что такой процесс строго ограничен во времени и приобретает всякий раз индивидуальные правовые характеристики, придающие реформе в конечном итоге революционный, исторически обусловленный характер. Антибюрократической революцией административная реформа является только в плане своего содержания, а в практике регулирования административной модернизации "действия по совершенствованию государственного управления должны вестись каждодневно, шаг за шагом, но неуклонно. Любые радикальные преобразования система государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя целостность государственного управления, постепенно переводят его в новое качество" <16>.

<16> Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 523.

В свете приведенной позиции процесс совершенствования государственного управления воспринимается уже не периодически проявляющимся свойством, а в качестве "постоянной функции государства" <17> и является выражением постоянной деятельности общества и государства по созданию "опережающего состояния" государственного управления в общественном развитии <18>. Исходным элементом этого процесса выступает научно обоснованное "дерево целей", на основе которого определяются предмет, структура, актуальность, последовательность и другие проявления совершенствования государственного управления.

<17> Административная реформа в России. С. 2.
<18> Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 520.

Предмет процесса совершенствования представляется достаточно сложным общественным явлением, включающим значительное количество составляющих. В число последних входят <19>: улучшение взаимодействий между управляющими и управляемыми, совершенствование "дерева целей" и функциональной структуры государственного управления, развитие общественной сущности государственного управления, расширение участия граждан в процессе управления, активизация самоуправляемых общественных механизмов и совершенствование организационной структуры государственного управления, системная рационализация государственно-управленческой деятельности с целью достижения своей максимальной социальной, организационной и правовой обусловленности, полное использование человеческого потенциала.

<19> Там же. С. 521 - 522.

Правовое регулирование процесса административной реформы включает и детерминацию способов организации реформы. В общем случае выделяются три способа такой организации <20>: внутренняя реорганизация, внешнее реформирование, комбинированный способ. Среди указанных способов последний представляется наиболее плодотворным.

<20> Там же. С. 523.

Способы организации реформы определяют состав субъектов, обретающих различные процессуальные статусы в реализации административной реформы и отвечающих за ее результаты.

Административная реформа как сложный процесс представляет совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ, эффективное проведение которых считается предпочтительным в приведенной последовательности <21>. Направления и механизмы реформы получают систематическое юридическое оформление именно в рамках выделенных составляющих в их взаимодействии.

<21> См. об этом, например: Административная реформа в России. С. 62 - 64.

Исследователи отмечают, что реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. При этом перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций может рассматриваться как самостоятельная, функциональная составляющая административной реформы.

Опыт зарубежных реформ выработал совокупность основных условий эффективности структурных административных реформ: комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных уровней управления; передача управленческих функций децентрализованным учреждениям, работающим на правах агента, оказывающего публичные услуги; перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления <22>.

<22> Там же. С. 64.

Определяя общее понятие административной реформы, оказывается полезным выделять и те псевдореформаторские проявления, которые по своему содержанию с истинной административной реформой не имеют ничего общего, чего нельзя сказать об их внешних формах и признаках. Среди таких феноменов - субъективистская унификация, революционный "скачок", реформаторская неопределенность <23>. В первом случае системе управления навязываются стандартные структурные преобразования, которые почти не учитывают особенности реальной управленческой ситуации на местах, мнения участников реформ, научных исследований. Субъективистская унификация может выражать и административную мимикрию - маскировку старых управленческих механизмов новыми формами. Главная особенность революционного "скачка", как показывает история, - необоснованное увлечение постулатом, что новая система управления существенно лучше старой, так как в корне от нее отличается ("другое - значит лучше"). В свою очередь, реформаторская неопределенность угрожает административной реформе тем, что на конкретном этапе для большинства участников процесса становятся неясными "дерево целей" и "правила игры", а конечная макроцель, известная только посвященным, выстраивается как цепь декларируемых микроцелей, в каждой из которых макроцель не угадывается.

<23> Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 524.

С учетом сказанного административная реформа - реализация специфической функции государства, юридический процесс революционного (по содержанию) и эволюционного (по процедурной форме) преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов (совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ) с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определенных критериев эффективности, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности.