Мудрый Юрист

Эволюция территориального устройства индийского союза

Лексин И.В., доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук.

Индия (Индийский Союз) занимает второе место в мире по численности населения и первое место по количеству проживающих на ее территории народов <1>, по количеству основных языков <2> и количеству основных конфессий. Полиэтничность и поликонфессиональность индийского общества обусловили выбор федеративной формы государственности. Соответственно этим условиям территориальная структура вновь образованного государства была построена по национально-лингвистическому признаку. Как показала полувековая история индийской государственности, федерализм, с одной стороны, обеспечил возможность эффективного решения общегосударственных задач при характерном для постколониальной и перенаселенной страны дефиците ресурсов. С другой стороны, в условиях этнических, религиозных, социально-политических конфликтов именно федерализм и именно в его централизованном квазифедеративном варианте оказался действенным средством сохранения как территориальной целостности Индии, так и культурной, конфессиональной, национальной, лингвистической самобытности отдельных местностей.

<1> В Индии проживают несколько сот народов и народностей.
<2> В приложении восьмом к Конституции Индии на 2006 г. перечислены 22 официальных языка.

Доколониальный период

Индия по праву считается одной из древнейших цивилизаций мира. Уже в конце первой половины I тысячелетия до н.э. на севере полуострова Индостан существовал ряд государств. Однако в течение всего доколониального периода на всей территории современной Индии не существовало единого государственного образования. Между многочисленными индийскими княжествами не прекращались войны, с калейдоскопической быстротой изменявшие политическую карту региона.

Время от времени на полуострове возникали обширные царства и империи, охватывавшие значительную часть современного Индийского Союза (а иногда и современных сопредельных государств). Но и такие государственные образования часто представляли собой конгломераты все тех же княжеств, находившихся в некоторой зависимости от верховного правителя. Поэтому "империи" быстро исчезали под натиском соседей или раздираемые внутренними конфликтами.

Крупнейшим из древних государственных объединений Индостана было государство Магадха, достигшее наибольшего территориального расширения при династии Маурья (317 - 184 гг. до н.э.). В правление царя Ашоки (273 - 232 гг. до н.э.) Магадха занимала почти всю территорию современных Индии и Пакистана и часть Афганистана.

После распада империи Маурья объединить значительную часть полуострова удалось только династии Гуптов (середина III в. - середина VI в.). Империя Гуптов достигла наибольших размеров при Чандрагупте II (380 - 415 гг.) и занимала большую часть севера Индии.

В VI - XII вв. на территории Индии существовало множество часто враждовавших между собой государств. С распространением индуизма оформилась сложная система каст, некоторые пережитки которой не преодолены до настоящего времени.

К концу XII - началу XIII вв. относится возникновение в Индии первых исламских государств, крупнейшим из которых был Делийский султанат. В результате поражения, нанесенного султанату монголами, и внутренних волнений в начале XV в. султанат распался на ряд государств (окончательно прекратил существование в начале XVI в.).

Последним из крупных государств древней Индии стала Империя Великих Моголов (XVI - начало XVIII вв. <3>) - мусульманское государство, занимавшее во время максимального расширения большую часть современных Индии (за исключением южной оконечности полуострова) и Пакистана. Значительных размеров достигло и государство Маратха, возникшее в последней трети XVII в. и постепенно отторгавшее земли у династии Моголов. В середине XVIII в. империя Маратха простиралась через весь север полуострова от Аравийского моря до Бенгальского залива. Однако в результате поражения от афганского войска в 1761 г. Маратхское государство превратилось в конфедерацию самостоятельных княжеств.

<3> Династия Моголов продолжала править частью своих прежних владений и позднее. Однако их государство уже не имело субконтинентальных масштабов. Формально империя прекратила существование в 1858 г. после казни большей части оставшихся представителей династии и высылки последнего императора в Бирму.

Колониальный период

История колониальных захватов Индии началась в XVI в. Разумеется, колонизация такой огромной и разнородной страны проходила очень неравномерно. Если на побережье полуострова ряд территорий перешел под непосредственный контроль европейских колонизаторов еще в XVI - XVII вв., то часть княжеств в глубине полуострова не испытывала значительного воздействия колониальной администрации вплоть до обретения Индией независимости.

Как и в других колониях, в Индии влияние европейцев имело неоднозначные последствия. С одной стороны, богатства Индии подвергались разграблению, особенно в первые два века колонизации. С другой - Индия получила некоторые блага европейской цивилизации - железные дороги, телеграф и электроэнергетику.

Британская колонизация в конечном счете свела на нет княжеские междоусобицы, привела к образованию общеиндийских политических институтов. В то же время колониальная администрация поощряла сепаратизм мусульманского освободительного движения (которое рассматривалось как противовес индусскому освободительному движению), благосклонно относилась к его требованиям <4>, что в результате привело к разделу Британской Индии.

<4> О резервировании для мусульман мест в индийских советах, о разделении мусульманского и индийского электоратов см. ниже.

Первыми европейскими колонизаторами Индии стали португальцы, основавшие свои поселения на юго-западном побережье полуострова в начале XVI в. Впоследствии владения Португалии составили две провинции: Южную (местопребывание вице-короля, управлявшего всеми португальскими владениями в Азии) - в основном на территории современного штата Гоа, и Северную (территории, отторгнутые у Султаната Гуджарат). Большая часть Северной провинции отошла к Империи Маратха в 1739 г., но в 1779 г. владения Португалии вновь были расширены: ее колониями стали Дадра и Нагар-Хавели <5>.

<5> Сохраняли колониальный статус до середины XX века.

Четыре европейские державы - Англия, Голландия, Дания и Франция - первое время действовали в Индии через Ост-Индские компании. Британская Ост-Индская компания получила королевскую хартию на торговлю с Индией 31 декабря 1600 г. (хартия была продлена на неопределенный срок в 1609 г.). Уже в 1615 г. компания получила от императора Великих Моголов исключительные торговые привилегии, территория действия которых периодически расширялась.

В 1670-х годах компания получила новые права от Британской монархии - права чеканить монету для хождения в Индии, командовать крепостями и войсками на территории Индии, объявлять войну, заключать союзы и перемирия, осуществлять гражданскую и уголовную юрисдикцию на подконтрольных территориях. К концу XVII в. компания стала одним из наиболее мощных политико-территориальных образований на полуострове.

Голландская Ост-Индская компания основала в начале XVII в. колонии на восточном и южном побережье полуострова. Позднее голландцы основали ряд колоний на побережье современных государств Бангладеш и Мьянма (Бирма) и отвоевали у Португалии Цейлон. Однако в ходе Наполеоновских войн колонии Голландии (вначале зависимой от Франции, а затем непосредственно включенной в состав Французской империи) были оккупированы британскими войсками и по решению Венского конгресса 1814 - 1815 гг. отошли к Великобритании.

В 1620 г. - середине XVIII в. Датская Ост-Индская компания основала ряд колоний на восточном побережье полуострова и на островах. В конце XVIII в. - XIX в. все колонии Дании постепенно перешли к Великобритании. В 1789 г. Великобритания получила Андаманские острова, а в период Наполеоновских войн захватила часть датских колоний на континенте. В 1839 - 1869 гг. Дания продала Великобритании права на оставшиеся колонии.

Во Франции в 1642 г. также была создана своя Ост-Индская компания, с переменным успехом осваивавшая в основном восточное побережье полуострова. Представитель правительства в 1668 - 1699 гг. именовался комиссаром, а с 1699 г. - генерал-губернатором.

В конце XVII - начале XVIII в. владения Франции сильно пострадали в результате военных столкновений вначале с Голландией, а затем с Англией, однако к середине XVIII в. под контролем Франции оказались значительная часть восточного побережья полуострова и некоторые территории в его центральной части.

В 1760 г. (в ходе Семилетней войны 1756 - 1763 гг.) французы были практически вытеснены из Индии (за исключением некоторых факторий на побережье), однако представитель правительства продолжал носить титул "генерал-губернатор". В конце XVIII в. оставшиеся французские колонии были оккупированы британскими войсками, но в 1816 г. они были возвращены Франции.

С 1760-х годов ведущие позиции в колонизации полуострова занимала Британская Ост-Индская компания. Однако ее отношения с правительством Великобритании постепенно менялись в сторону усиления государственного контроля. В связи с коррупцией в компании парламент Великобритании в 1773 г. <6> принял первый акт об управлении Индией - Акт об Ост-Индской компании. Актом были учреждены должность генерал-губернатора округа форта Уильям (Бенгалия) и совет при нем. Первый генерал-губернатор и состав первого совета были определены в названном Акте, впоследствии они должны были избираться советом директоров компании. Срок их полномочий составлял пять лет. Непосредственно они управляли только округом форта Уильям (из четырех округов компании, имевшихся на тот момент).

<6> Политика руководства компании привела к голоду 1770 - 1773 гг., от которого погибло около десяти миллионов жителей Бенгалии.

Полномочия генерал-губернатора были расширены Актом об Индии 1784 г. В соответствии с ним политические функции компании были отделены от коммерческих. По политическим вопросам компания была связана указаниями правительства Великобритании. Ни один губернатор, назначенный компанией, не мог объявлять войну или заключать мир ни с одним из индийских княжеств без прямого предписания генерал-губернатора или совета директоров компании. Для контроля за некоммерческой деятельностью компании был учрежден специальный совет под председательством государственного секретаря <7>.

<7> Данный совет был упразднен в 1858 г.

Акт 1786 г. совместил должности генерал-губернатора и главнокомандующего войсками в Индии и предоставил генерал-губернатору право в особых случаях действовать вопреки мнению большинства в совете.

Раздробленность Индии стала главным фактором, позволившим компании постепенно подчинить или поставить в вассальную зависимость практически все индийские княжества. В результате англо-майсурских войн 1767 - 1699 гг. компания подчинила значительную часть южной Индии, а княжества Майсур, Хайдарабад и некоторые другие попали в вассальную зависимость от компании. После захвата Дели в 1803 г. вассалом компании стало и государство Великих Моголов.

В ходе англо-маратхских войн 1775 - 1818 гг. часть маратхских княжеств была аннексирована, а другие поставлены в вассальную зависимость. В 1814 - 1826 гг. компания присоединила к своим владениям южное предгорье Гималаев и Ассам, в 1843 г. - Синд, в 1845 - 1849 гг. (по результатам англо-сикхских войн) - Пенджаб.

Компания постепенно аннексировала княжества, остававшиеся без правителей и прямых наследников (реализуя т.н. доктрину выморочных владений), или возводила на престол своих ставленников. Непомерная экспансия привела к истощению финансовых средств компании, руководство которой было вынуждено обратиться за помощью к правительству. Результатом этого стал акт 1813 г., утвердивший суверенитет Великобритании над всеми территориями Индии, контролировавшимися компанией.

В соответствии со следующим актом об управлении Индией (1833 г.) генерал-губернатор стал безусловным главой всей Британской Индии. Он получил полномочия по надзору, контролю и координации в отношении гражданского и военного управления на территории всех колоний. Генерал-губернатор и совет при нем стали единственными законодателями в Британской Индии (власти округов были лишены законотворческих полномочий) и стали именоваться соответственно "генерал-губернатор Индии" и "совет Индии". Избрание генерал-губернатора осталось в ведении совета директоров компании, но подлежало утверждению королем.

В ходе восстания сипаев (солдат Британской индийской армии) 1857 - 1859 гг. <8> компания утратила административные функции в Индии <9>. Контроль над ее владениями перешел непосредственно к Британской короне. Последняя объявила о признании договоров компании с княжествами.

<8> Иначе - первая война за независимость Индии.
<9> Компания официально прекратила существование 1 января 1874 г.

Актом об управлении Индией 1858 г. было образовано Министерство по делам Индии (India Office), которое фактически стало правительством Индии. Генерал-губернатор (полное наименование этой должности в 1858 - 1947 гг. - генерал-губернатор и вице-король Индии <10>) теперь назначался непосредственно британским монархом и отчитывался перед Кабинетом министров через министра по делам Индии (Secretary of State for India). Один из членов совета назначался британским монархом, остальные три - министром по делам Индии.

<10> Британский монарх также получил новый титул, но это произошло существенно позднее: в 1877 г. королева Виктория стала императрицей Индии.

После 1858 г. Индия вместо округов была разделена на провинции. Во главе одних провинций стояли губернаторы (назначались британским правительством и были ответственны непосредственно перед ним), других - лейтенант-губернаторы, главные комиссары или администраторы (назначались генерал-губернатором и были ответственны перед ним).

В 1861 г. был принят Акт об индийских советах, восстановивший законодательные полномочия окружных советов и расширивший участие местного населения в управлении. В совет при генерал-губернаторе назначались: три члена - министром по делам Индии, два члена - монархом. Эти пять членов возглавляли исполнительные департаменты <11>. Генерал-губернатор получил право назначать в совет от шести до 12 членов, осуществлявших законотворческие функции.

<11> С 1869 г. все пять членов совета стали назначаться королем.

Одноименный акт 1892 г. предусмотрел назначение индийцев в совет при генерал-губернаторе и в провинциальные советы. Генерал-губернатор теперь мог назначить в совет от 10 до 16 членов.

В 1909 г. были приняты новые акты об управлении Индией и об индийских советах. Квота генерал-губернаторских назначений в совете Индии была увеличено до 60. Индийцы получили право не только быть назначенными, но и избираться в советы. По настоянию представителей мусульманского меньшинства, опасавшихся потери представительства в условиях мажоритарной избирательной системы, для мусульман было предусмотрено резервирование мест в советах (при этом за кандидата мог голосовать только избиратель одной с ним веры). Однако избирательными правами обладала незначительная часть коренного населения.

В начале XX в. серьезную силу стали представлять политические объединения коренного населения - Индийский национальный конгресс и Мусульманская лига. В связи с этим в 1917 г. британское правительство объявило о начале политики ускоренного вовлечения индийцев во все ветви власти и постепенного развития институтов самоуправления с целью создания ответственного правительства Индии как составной части Британской империи.

Новый Акт об управлении Индией 1919 г. расширил полномочия советов и активное избирательное право и ввел так называемую диархию. В соответствии с этой системой в основных провинциях (возглавлявшихся губернаторами) часть членов провинциальных правительств <12> становилась подотчетной соответствующим легислатурам. Министры финансов, внутренних дел и т.п. по-прежнему подчинялись непосредственно губернаторам провинций.

<12> А именно министры, ответственные за сферы внутриколониального значения - сельское хозяйство, образование, общественные работы и т.п.

Генерал-губернатор также оставался подотчетен только метрополии. Был учрежден Исполнительный совет в составе генерал-губернатора (вице-короля) и шести других членов, из которых трое должны были быть индусами. Законодательный совет при генерал-губернаторе был переименован в Законодательное собрание, которое стало нижней палатой колониального парламента. В ее состав входили 146 членов (из которых 106 - выборные). В качестве верхней палаты был образован назначаемый Государственный совет в составе 61 члена. Председатель Совета назначался генерал-губернатором, председатель собрания избирался последним из своего состава с последующим одобрением генерал-губернатором. Генерал-губернатор сохранил ряд законодательных полномочий <13>.

<13> Право санкционировать расходы без согласования с легислатурой; право прекратить обсуждение билля палатами и право вето в отношении принятого билля; право объявить акт принятым, в случае если билль был поддержан только одной из палат.

Дальнейшие конституционные реформы обсуждались в 1931 - 1933 гг. в Лондоне на так называемых Индийских конференциях с участием представителей княжеств и политических движений Индии. На конференциях было достигнуто соглашение о создании федеративного доминиона наподобие Канадской Конфедерации. Однако Индийский национальный конгресс и Мусульманская лига не смогли прийти к компромиссу о структуре федерации. Это предоставило британскому правительству свободу усмотрения в отношении внутреннего устройства Индии.

Результатом конференций стал Акт об управлении Индией 1935 г. Актом было осуществлено дальнейшее расширение активного избирательного права (с семи до 35 млн. чел.). Диархическая система управления провинциями была отменена. Новые правительства провинций должны были формироваться парламентским путем. Провинциальные министры несли коллективную и индивидуальную ответственность перед легислатурами.

Законодательные советы (в основном состоявшие из назначаемых членов) большинства провинций были переименованы в законодательные собрания, которые стали в основном избираемыми. В некоторых провинциях были созданы двухпалатные легислатуры. В них советы были сохранены и стали верхними палатами.

Губернатор при осуществлении своих полномочий должен был следовать рекомендациям министров. Однако в случае политического кризиса или в другой чрезвычайной ситуации губернатор, с ведения генерал-губернатора, мог принять на себя всю полноту власти в провинции. Фактически на основании этого положения губернатор провинции мог получить более широкие полномочия, чем когда-либо в истории Британской Индии (так и случилось с началом Второй мировой войны <14>). Акт также допускал вмешательство Великобритании во внутренние дела Индии для обеспечения интересов метрополии.

<14> В 1939 г. генерал-губернатор без обсуждений с индийской стороной (представителями индийских освободительных движений) объявил, что Индия находится в состоянии войны. В ответ большинство провинциальных министров (члены Индийского национального конгресса) сложили полномочия. Провинциальная автономия фактически прекратила существование. В 1942 г. за антибританские выступления деятельность Конгресса была запрещена (до конца войны).

Положения о провинциях вступали в силу автоматически. Однако Акт 1935 г. также содержал описание федеративного устройства доминиона, который мог быть образован только в том случае, если в него согласится войти не менее половины княжеств <15>. Их правителям в соответствии с Актом предлагалось сохранение автономии, а также 104 (40%) из 260 мест в верхней палате и 125 (33%) из 375 мест в нижней палате федерального парламента (при том, что население всех княжеств составляло около четверти населения Индии).

<15> Вхождение провинций в доминион в случае согласия достаточного числа князей было обязательным.

Несмотря на ряд интересных новелл, Акт 1935 г. в федеральной части был нежизнеспособен. Более того, он был крайне несправедлив по отношению к потенциальному доминиону <16>. В частности, в соответствии с Актом не менее 80% расходов федерального бюджета должно было обслуживать интересы метрополии и не подлежало обсуждению в парламенте.

<16> Все доминионы Великобритании в соответствии с Вестминстерским статутом 1931 г. должны были стать равноправными по отношению к метрополии.

Однако до конца Второй мировой войны доминион так и не был образован: Акт 1935 г. не вызвал поддержки ни среди князей, ни среди индийской общественности. Даже положения о провинциальной автономии были реализованы только в 1937 г.

Итак, до конца своего существования Британская Индия включала территориальные образования двух основных типов: провинции и княжества.

К 1937 г. в составе Индии находилось 18 провинций, большую часть которых возглавляли губернаторы, а остальные - главные комиссары (администраторы). В "губернаторских" провинциях имелись легислатуры и правительства, частично подотчетные легислатурам. В "комиссарских" провинциях их функции заменяли назначаемые советники и комиссары при главном комиссаре.

К провинциям первого типа относились: округ Мадрас (образован в 1640 г.), округ Бомбей (1687 г.), округ Бенгалия (1690 г.), Пенджаб (1849 г.), Бирма (1862 г.), Соединенные провинции (выделены в 1835 г. из состава Бенгалии, изначально именовались Северо-Западными провинциями), Центральные провинции (образованы в 1861 г. из провинции Нагпур <17> и прилегающих территорий, в 1903 г. переименованы в Центральные провинции и Берар), Ассам (выделен из состава Бенгалии в 1874 г.), Северо-Западная приграничная провинция (выделена в 1901 г. из состава провинции Пенджаб), провинция Бихар (выделена из состава Бенгалии в 1912 г., до 1935 г. - провинция Бихар и Орисса), Аден (выделен из состава округа Бомбей в 1932 г.), Орисса (выделена из состава провинции Бихар и Орисса в 1935 г.), Синд (выделен из состава округа Бомбей в 1936 г.).

<17> Образована в 1853 г.

Провинциями второго типа являлись Аджмир-Мервара (образована в 1818 г.), Кург (1834 г.), Андаманские и Никобарские острова (1875 г.), Белуджистан (1887 г.), Дели (выделена из состава провинции Пенджаб в 1912 г. <18>).

<18> С этого времени Дели являлся столицей Британской Индии (ранее эти функции выполняла Калькутта).

В 1937 г. территория Британской Индии существенно сократилась: от нее были отделены в качестве самостоятельных колоний Аден <19> и Бирма. В 1942 г. в состав Британской Индии были включена территория последнего самостоятельного княжества, образовавшая "комиссарскую" провинцию Пантх-Пиплода. Таким образом, в 1940-х годах в составе Британской Индии имелось 11 "губернаторских" и шесть "комиссарских" провинций.

<19> Находился на Аравийском полуострове, но с 1839 г. формально входил в состав Британской Индии. В настоящее время - часть Республики Йемен.

Княжествами управляли представители местной знати, признавшие власть Великобритании, но рассматривавшие отношения с последней скорее как союзнические, нежели как субординационные. Княжества были связаны с Великобританией сотнями договоров (в том числе заключенными до 1858 г.), предусматривавшими разнообразные формы и масштабы: британского контроля над внешними отношениями княжеств и их внутренней политикой, участия британской администрации в управлении и ее налоговых полномочий на территории княжеств.

Некоторые из них (как, например, Хайдарабад) по площади территории не уступали крупнейшим провинциям, при этом на одном только полуострове Катхиявар и прилегающих к нему территориях располагались 222 княжества. Однако все они были представлены в специально созданной Палате князей - совещательном органе при вице-короле (генерал-губернаторе), а наиболее крупные из них - в Законодательном совете.

К началу XX в. лишь в четырех крупнейших княжествах (Хайдарабаде, Майсуре, Бароде, Джамму и Кашмире) имелись представители генерал-губернатора. Остальные княжества контролировались агентами, подчиненными главам провинций: Ассам (два княжества), Бомбей (354), Бенгалия (26), Мадрас (пять княжеств), Пенджаб (34), Соединенные провинции (два княжества), Центральные провинции и Берар (15), либо группировались по региональным агентствам (Раджпутана и Центрально-Индийскому - соответственно 20 и 148 княжеств) и контролировались агентами, подчиненными генерал-губернатору. К началу 1930-х годов почти все княжества были сгруппированы по шести агентствам <20>.

<20> Термином "агентство" обозначалась территория в ведении агента. Эти агентства, в свою очередь, делились на округа и (или) более мелкие агентства. Последнее "территориальное" агентство (Северо-Восточное пограничное агентство) получило в 1972 г. статус союзной территории Аруначал-Прадеш.

Княжества в составе Британской Индии не являлись равноправными. Часть из них (как правило, крупные) имели договорные отношения с Британией, другие контролировались "договорными княжествами".

В начале Второй мировой войны британским правительством было обещано предоставление Индии независимости после победы над странами Оси (т.е. Германия, Италия и их союзники) в обмен на полное сотрудничество в военных действиях. В ряды вооруженных сил вступили миллионы индийцев, сформировав крупнейшую полностью добровольческую армию в истории.

В августе 1946 г. в Индии было сформировано временное правительство во главе с лидером Индийского национального конгресса Дж. Неру. В 1946 г. Конгресс предпринял попытку договориться с Мусульманской лигой о сотрудничестве, однако она закончилась неудачей. В начале 1947 г. британское правительство заявило, что уход англичан из Индии может состояться только после ее раздела.

Постколониальный период

Актом о независимости Индии от 18 июля 1947 г. <21> последняя была разделена на два доминиона: собственно Индию и Пакистан - по принципу конфессиональных предпочтений населения. Однако формально главой государства по-прежнему являлся король Великобритании <22>, представленный генерал-губернатором <23>. Генерал-губернатор теперь назначался по рекомендации премьер-министра Индии <24> и, безусловно, более не именовался вице-королем, а его функции носили в основном церемониальный характер. Временной конституцией как для Индии, так и для Пакистана являлся Акт 1935 г. с небольшими поправками.

<21> Церемония передачи власти состоялась 15 августа 1947 г.
<22> Но уже не имевший титула "император Индии".
<23> Первым генерал-губернатором независимой Индии был лорд Л. Маунтбаттен, последний генерал-губернатор и вице-король Британской Индии. 21 июня 1948 г. генерал-губернатором Индии впервые в истории страны стал индиец - Ч. Раджагопалачари.
<24> Первым премьер-министром Индии стал Дж. Неру.

С разграничением Британской Индии к Пакистану должны были полностью отойти три провинции: Северо-Западная приграничная провинция, Синд, Белуджистан, Индийскому Союзу - 12. Провинции Бенгалия и Пенджаб подлежали разделу между двумя государствами <25>. Часть провинции Ассам присоединилась к Пакистану незапланированно - по результатам референдума.

<25> Демаркация осуществлялась британскими властями и в сжатые сроки. Новые политические границы лишь приблизительно соответствовали границам расселения представителей двух конфессий. В результате в конце 1940-х - начале 1950-х годов миграция в обе стороны составила около 15 млн. чел.

В связи с передачей власти национальным правительствам Великобритания объявила о прекращении действия ее договоров с князьями. Княжества (к тому времени их насчитывалось свыше шестисот) были поставлены перед выбором: присоединиться к Индии или к мусульманскому Пакистану либо сохранить независимость. Выбор осуществлялся правителями соответствующих княжеств, как правило, без использования демократических процедур.

Руководство Индии <26> в течение всего трех с половиной месяцев (май - август 1947 г.) проделало колоссальную работу по привлечению князей в Союз. Князьям гарантировалось сохранение автономии, резиденций и другой собственности, государственное содержание <27> и участие в Учредительном собрании. В результате в основном процесс интеграции княжеств в состав доминионов прошел мирно <28>, за исключением нескольких княжеств (Хайдарабада, Калата, Джунагадха и Джамму и Кашмира).

<26> А именно Министр внутренних дел и по делам штатов С.В. Патель и секретарь вице-короля В.П. Менон.
<27> В качестве компенсации за потерю доходов, которые должны были перейти к Союзу.
<28> Так, к Индийскому Союзу к 15 августа 1947 г. (дате передаче власти) согласились присоединиться 562 княжества.

Хайдарабад располагался в центре Индии и занимал территорию площадью свыше 212 тыс. кв. км. Низам Хайдарабада пытался сохранить независимость, несмотря на ряд дополнительных уступок, предлагавшихся индийской стороной, и отказывался гарантировать неприсоединение к Пакистану. В результате в 1948 г. Хайдарабад был оккупирован индийскими войсками, и низам был вынужден согласиться на присоединение к Союзу на общих условиях. Хан Калата также провозгласил независимость, но в 1948 г. его княжество было оккупировано и аннексировано Пакистаном.

Князь Джунагадха, несмотря на преимущественно индусское население своего государства, принял решение присоединиться к Пакистану. Однако под давлением со стороны населения и Союза он был вынужден бежать в Пакистан, а Джунагадх по результатам референдума в 1948 г. был присоединен к Индии.

Махараджа Джамму и Кашмира до последнего надеялся сохранить суверенитет. Однако вторжение пуштунских племен с территории Пакистана вынудило его обратиться к Индии за военной помощью, которая была оказана в обмен на присоединение к Союзу. Территория княжества была частично освобождена, после чего Индия и Пакистан согласовали демаркационную линию.

Из всех территориальных образований, в настоящее время составляющих Индию, непосредственно в состав Союза изначально не вошел только Сикким (до 1975 г. находился под протекторатом Индии), а также французские <29> и португальские <30> колонии. Независимым государством стал Бутан (посредством расторжения договора с Великобританией о протекторате), однако формально он не являлся частью бывшей Британской Индии.

<29> Чандернагор, Пондишери, Карикал, Янаон и Маэ.
<30> Гоа, Даман, Диу, Дадра и Нагар-Хавели.

Вопреки гарантиям, дававшимся при объединении, большая часть княжеств лишилась самостоятельности. Это обосновывалось объективными соображениями: многие княжества были финансово и экономически несостоятельны, а их дальнейшее самостоятельное существование могло привести к социально-политическим потрясениям. Вскоре после обретения Индией независимости почти все княжества были сгруппированы в союзы, возглавлявшиеся раджпрамукхами: Виндхья-Прадеш, Мадхья-Бхарат, Раджпутана, Саураштра, Союз Патиала и восточно-пенджабских княжеств, Траванкур-Кочин и Химачал-Прадеш. Раджпрамукхи избирались пожизненно <31> правителями княжеств в составе соответствующих союзов. Как правило, раджпрамукхом становился правитель наиболее значительного княжества.

<31> Но на практике институт раджпрамукхов просуществовал лишь до 1956 г.

Несколько десятков княжеств было объединено с провинцией Орисса, Центральными провинциями и Бераром и др. Княжества, относившиеся к ведению Северного приграничного агентства, перешли под управление Министра иностранных дел Индии и губернатора Ассама.

Изначально и британская администрация, и руководство Индийского национального конгресса предполагали широкую автономию для территориальных частей будущей независимой Индии. Однако раздел страны привел к пересмотру концепции внутреннего устройства в пользу высокоцентрализованной федерации.

В конце ноября 1949 г. Учредительное собрание приняло Конституцию Индийского Союза, вступившую в силу 26 января 1950 г. Принято считать, что среди основных законов стран мира Конституция Индии в наибольшей степени учла зарубежный конституционный опыт. В ней прослеживаются черты конституционных актов Австралии, Великобритании, Ирландии, Канады, СССР, США, Франции, Японии, Веймарской (1919 г.) конституции Германии. В частности, от Великобритании была заимствована парламентская форма правления, от Канады - централизованная форма федерации, право губернатора штата передать принятый легислатурой билль (законопроект) на одобрение Президента и закрепление остаточной компетенции за Союзом.

Первая редакция Конституции Индии предусматривала четыре категории территориальных единиц федерации. Штатами категории "А" стали девять бывших провинций Британской Индии, возглавлявшихся губернаторами, или части таких провинций <32>: Ассам, Бихар, Бомбей, Западная Бенгалия, Мадрас, Мадхья-Прадеш (бывшие Центральные провинции и Берар), Орисса, Пенджаб, Уттар-Прадеш (бывшие Соединенные провинции). Главами этих штатов остались губернаторы. Исполнительная власть осуществлялась правительствами, формировавшимися из состава соответствующих легислатур.

<32> Например, провинция Ассам стала штатом Ассам (категории "A") и штатами Манипур и Трипура (категории "C").

Штатами категории "B" стали княжества Джамму и Кашмир, Майсур, Хайдарабад и пять союзов княжеств: Мадхья-Бхарат, Раджпутана, Саураштра, Траванкур-Кочин, Союз Патиала и восточно-пенджабских княжеств. Эти штаты возглавлялись раджпрамукхами, назначавшимися Президентом Союза.

Штатами категории "C" стали бывшие провинции, возглавлявшиеся главными комиссарами (Аджмир, Дели, Кург), княжества (Биласпур, Бхопал, Кач, Манипур, Трипура) и объединения княжеств (Виндхья-Прадеш, Химачал-Прадеш). Эти штаты возглавляли главные комиссары или лейтенант-губернаторы, назначаемые Президентом Союза.

Джамму и Кашмир имел статус штата с более широкой автономией. Андаманские и Никобарские острова получили статус союзной территории (категория "D") и возглавлялись лейтенант-губернатором, назначенным Президентом.

Колонии Чандернагор, Пондишери, Карикал, Янаон и Маэ были уступлены Индии в середине 1950-х годов. Чандернагор вошел в состав Западной Бенгалии в 1955 г., а остальные стали в 1962 г. союзной территорией Пондишери.

В португальских владениях Дадра и Нагар-Хавели в 1954 г. была смещена колониальная администрация. Индия отказалась пропустить через свою территорию португальские войска из колонии Гоа, Даман и Диу для восстановления колониального управления, и до конца 1960-х годов Дадра и Нагар-Хавели пользовались полуавтономным статусом.

Территориальное устройство 1950 г. было грандиозным шагом вперед в сравнении с конгломератом политических образований, который представляла собой Британская Индия в 1947 г. Однако оно во многом не учитывало запросы многочисленных этнических групп, проявившиеся после освобождения от колониальной зависимости. Разрешить обнаружившиеся проблемы была призвана реорганизация штатов.

В первые годы после принятия Конституции преобразования территориального устройства Союза ограничивались частными мерами. В 1953 г. из состава штата Мадрас был выделен штат Андхра. В 1954 г. штат Биласпур вошел в состав штата Химачал-Прадеш. Также имели место передачи отдельных районов между штатами.

Полномасштабное изменение территориальной структуры (по этнолингвистическому принципу) было осуществлено Актом о реорганизации штатов 1956 г. (7-я поправка к Конституции Индии).

Количество штатов сократилось до 14, а число союзных территорий увеличилось до семи. Реорганизация штатов 1956 г. ликвидировала деление штатов на юридически неравноправные группы и упразднила институт раджпрамукхов. Княжества также формально перестали фигурировать на политико-административной карте, но окончательно они прекратили существование только в 1975 г. (с отменой наследуемых титулов) <33>.

<33> Государственное содержание князей было прекращено в 1967 г.

В составе штатов в 1956 г. произошли следующие изменения. Штат Андхра был увеличен за счет части территории штата Хайдарабад и получил название Андхра-Прадеш. В состав штата Бомбей были включены штаты Саураштра и Кач. Южные районы Бомбея были переданы в штат Майсур (с 1973 г. - штат Карнатака). В состав последнего также вошли бывший штат Кург и западная часть штата Хайдарабад. Путем слияния штата Траванкур-Кочин и округа Малабар штата Мадрас был образован штат Керала. Мадрас продолжал существовать как штат (с 1968 г. - штат Тамилнаду). В штат Мадхья-Прадеш вошли территории трех штатов: Бхопал, Виндхья-Прадеш и Мадхья-Бхарат. Из штатов Раджпутана и Аджмир был образован штат Раджастхан. Союз Патиала и восточно-пенджабских княжеств вошел в состав штата Пенджаб. Штаты Ассам, Бихар, Джамму и Кашмир, Западная Бенгалия, Орисса, Уттар-Прадеш не претерпели изменений.

Андаманские и Никобарские острова и Пондишери сохранили статус территорий. Территории Дели, Манипур, Трипура и Химачал-Прадеш были преобразованы из одноименных штатов. Территория Лакшадвип была выделена из состава штата Мадрас.

После реорганизации штатов в территориальном устройстве Союза произошел ряд частных изменений. Эти изменения можно классифицировать следующим образом.

Во-первых, происходило выделение новых штатов и союзных территорий из состава существующих штатов. Так, в соответствии с Актом Парламента Индии 1960 г. о реорганизации штата Бомбей последний был разделен по лингвистическому признаку на штаты Гуджарат и Махараштра. В 1963 г. статус штата получил Нагаленд (прежде входил в состав штата Ассам) - после нескольких лет волнений и бунтов населяющих его племен. Актом 1966 г. о реорганизации штата Пенджаб из последнего были выделены штат Хариана и союзная территория Чиндигапрх (столица штатов Пенджаб и Хариана), а северные районы были переданы территории Химачал-Прадеш. В 1972 г. из штата Ассам была выделена территория Мизорам. В 2000 г. из штата Бихар был выделен штат Джхарканд, из штата Мадхья-Прадеш - штат Чхаттисгарх, из штата Уттар-Прадеш - штат Уттаранчал.

Во-вторых, происходило изменение административных границ между существующими территориальными образованиями без создания новых штатов и союзных территорий. Так, в 1959 г. были изменены границы между штатами Раджастхан и Уттар-Прадеш, Андхра-Прадеш и Мадрас.

В-третьих, Индия - одна из немногих федераций, в составе которой существовали сложносоставные субъекты. В соответствии с Актом 1969 г. о реорганизации штата Ассам в его составе был образован автономный штат Мегхалайя (право парламента на создание автономного штата в составе штата Ассам было предусмотрено ст. 244A Конституции). Это территориальное образование получило статус полноправного штата в 1971 г.

В-четвертых, происходило присоединение отдельных местностей к Союзу с наделением их статусом союзных территорий или штатов. В 1961 г. Дадра и г. Нагар-Хавели были аннексированы Индией и получили статус союзной территории. В том же году португальская колония Гоа, Даман и Диу (территориально эти три части португальской колонии не составляли единого целого и скорее представляли собой анклавы в прибрежной индийской территории) была оккупирована Индией и также получила статус союзной территории <34>. Княжество Сикким по результатам референдума было присоединено к Индии в 1975 г. в качестве штата.

<34> Португалия признала аннексию в 1974 г.

В-пятых, многие союзные территории были преобразованы в штаты. В частности, территория Химачал-Прадеш получила статус штата в 1971 г., территории Манипур и Трипура - в 1972 г. Аруначал-Прадеш долгое время имел специальный статус Северо-Восточного пограничного агентства <35> под управлением Министра внутренних дел Индии. В 1972 г. эта область получила статус союзной территории, а в 1986 г. была преобразована в штат. В том же году статус штата получила территория Мизорам.

<35> Аруначал-Прадеш являлся спорной с Китаем территорией и театром военных действий между Китаем и Индией в 1962 г.

В-шестых, в 1987 г. произошло разделение союзной территории Гоа, Даман и Диу на штат Гоа и территорию Даман и Диу.

В-седьмых, как было отмечено выше, некоторые штаты были переименованы.

В настоящее время имеются предложения об образовании ряда новых штатов из состава штатов Андхра-Прадеш, Ассам, Махараштра, Мадхья-Прадеш, Уттар-Прадеш, Джамму и Кашмир и др.

Современный территориальный состав Индийского Союза

На 2007 г. в составе Союза находятся 28 штатов (Андхра-Прадеш, Аруначал-Прадеш, Ассам, Бихар, Гоа, Гуджарат, Джамму и Кашмир, Джхарканд, Западная Бенгалия, Керала, Карнатака, Мадхья-Прадеш, Манипур, Махараштра, Мегхалайя, Мизорам, Нагаленд, Орисса, Пенджаб, Раджастхан, Сикким, Тамилнаду, Трипура, Уттаранчал, Уттар-Прадеш, Хариана, Химачал-Прадеш, Чхаттисгарх), национальная столичная территория Дели и шесть союзных территорий (Андаманские и Никобарские острова, Дадра и Нагар-Хавели, Даман и Диу, Лакшадвип, Пондишери, Чиндигапрх).

Территориальные образования Союза сильно варьируются по площади территории и численности населения. Так, население штата Уттар-Прадеш составляет около 170 млн. чел., а штата Сикким - чуть более полумиллиона. Площадь территории штата Раджастхан составляет свыше 342 тыс. кв. км, а штата Гоа - менее четырех тыс. кв. км. Население территории Дели - свыше 14 млн. чел., а территории Лакшадвип - чуть более 60 тыс. чел. Площадь территории Андаманских и Никобарских островов - свыше восьми тыс. кв. км, а территории Лакшадвип - всего 32 кв. км. Также весьма велики региональные социально-экономические диспропорции.

Индия является централизованной федерацией, и субъекты Союза пользуются относительно небольшой автономией в соответствии с конституционным разграничением полномочий. В Индии существует единое союзное гражданство. Гражданство штатов не предусмотрено, но штаты могут устанавливать собственные официальные языки. Штаты, за исключением Джамму и Кашмира, не имеют собственных конституций. В период действия же чрезвычайного положения Индия, по сути, превращается в унитарное государство.

Союзные территории не являются субъектами федерации. Разграничение полномочий к ним не применяется. Однако все они представлены в нижней палате парламента и таким образом могут участвовать в управлении делами Союза. Две территории - Дели и Пондишери - частично уравнены в правах со штатами и представлены в верхней палате союзного парламента.

Порядок изменения территориального устройства

Внесение изменений в территориальное устройство не считается поправкой к Конституции. Конституция не гарантирует территориальную целостность субъектам федерации, за исключением Джамму и Кашмира, для изменения территории которого необходимо согласие его легислатуры.

Парламент может посредством закона принять в Союз или образовать новые штаты на таких условиях, какие он найдет нужными (ст. 2 Конституции), в частности: образовать новый штат путем отделения части территории любого штата, либо объединения двух или более штатов или частей штатов, либо путем присоединения любой территории к части любого штата <36>; увеличить территорию любого штата; уменьшить территорию любого штата; изменить границы любого штата; изменить название любого штата (ст. 3 Конституции).

<36> В том числе образовать новый штат или союзную территорию путем объединения части какого-либо штата или союзной территории с каким-либо другим штатом или союзной территорией (пояснение II к ст. 3 Конституции).

* * *

Явно централизованный характер Индийского Союза обусловил использование в зарубежной и отечественной литературе таких обозначений реализованной в Индии модели государственного устройства, как квазифедерализм, ограниченный федерализм, принудительный федерализм, федерация без федерализма и т.п. Ради справедливости нужно заметить, что Конституция не называет Индию федерацией, используя другой термин - "Союз" <37> (впрочем, термин "Союз" по отношению к федерации применяется и в некоторых других конституциях федеративных государств, например в конституциях США, Бразилии). В тексте Конституции Индии встречается термин "Федеральный суд", однако в настоящее время такого органа не существует <38>.

<37> Даже Верховный суд Индии (в решении по делу State of West Bengal v. Union of India 1964 г.) признал, что Конституция Индии не является подлинно федеративной.
<38> Федеральный суд Индии существовал в 1937 - 1950 гг.

Все же, несмотря на все "но", территориальную организацию Индии нельзя не признать вполне удачной. Заимствуя зарубежный опыт, создатели Конституции Индийского Союза не стремились к копированию существующих стандартов и моделей. Напротив, они тщательно отбирали лишь те их черты, которые соответствовали интересам сохранения и развития Индии как государства. Благодаря этому, вопреки многочисленным существовавшим и имеющимся проблемам, Индии удалось добиться заметных успехов в экономической и социальной сферах, а также сделать важные шаги в направлении демократизации общественной жизни, преодолеть многие пережитки общественного устройства доколониального и колониального периодов, сохранив при этом национальную самобытность.