Мудрый Юрист

Правовые основы местного самоуправления

Курочкин А.А., соискатель кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии.

Правовую основу (систему) местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты. Это, пожалуй, исчерпывающее перечисление правовых источников местного самоуправления содержится в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления, которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем: законодательной, подзаконной и локальной (муниципально-правовой).

Под законодательной подсистемой понимается система нормативных правовых актов, включающая: Конституцию РФ, заключаемые или принимаемые на ее основе и в соответствии с ней международные договоры Российской Федерации, законы РФ о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Федерации, решения Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации <1>. Вместе с тем из этого определения упущены региональные законодательные акты.

<1> См.: Романов А.Н. Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 5.

Подсистема подзаконных правовых актов содержит акты Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, акты региональных органов государственной власти.

Локальная (муниципально-правовая) подсистема объединяет систему правовых актов, в которую включаются: уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые на местных референдумах (сходах граждан), нормативные и иные акты представительных органов местного самоуправления, правовые акты глав муниципальных образований и руководителей местных администраций, правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно в таком виде она формулируется в ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

Рассмотрим названные подсистемы.

  1. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международно-правовые акты, содержащие общепризнанные нормы и принципы международного права, являются частью правовой системы Российской Федерации. Данное конституционное правило положило начало проникновению международно-правовых норм в российское право. Местное самоуправление как весьма обширная область общественных отношений, политико-правовой институт обладает целой системой норм, служащих источниками международного права. Они объединены в Европейскую хартию местного самоуправления, ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" <2>.
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.

Сходство Хартии и российского законодательства о местном самоуправлении видно, что называется, невооруженным глазом. Оно проступает в определениях местного самоуправления, в субъектах его осуществления, сферах компетенции муниципальных органов. Ряд конституционных положений, очевидно, построен в соответствии с Хартией. Например, изменение границ муниципальных образований возможно только с учетом мнения населения. Возможность осуществления вышестоящего контроля, финансовые и судебные гарантии реализации права местного самоуправления предусмотрены и в Хартии, и в законодательстве нашей страны. Это и многое другое указывает не столько на общность российских и европейских установок в сфере местного самоуправления, сколько на заимствование отечественным законодательством.

  1. Ключевое место в регламентации отношений местного самоуправления занимает Конституция РФ. Разные по своему значению и направленности главы Конституции РФ содержат нормы, регулирующие организацию местного самоуправления. Ряд важнейших характеристик этого института закрепляется в гл. 1 "Основы конституционного строя": признание местного народовластия (ч. 2 ст. 3); муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12). Заметно, что не только содержание данных норм, но и их структурное размещение в тексте Основного Закона свидетельствует о значении местного самоуправления как одного из элементов конституционного строя России.

Местное самоуправление служит средством осуществления гражданами прав и свобод различного содержания. Они имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43).

Глава "Федеративное устройство" Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Федерации по поводу местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72).

Специальная гл. 8, носящая название "Местное самоуправление", содержит указание на функциональную направленность этого института (ч. 1 ст. 130); субъектов осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130); его территориальные границы (ч. 1 ст. 131); полномочия муниципальных органов (ст. 132); гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133).

Объясняя столь подробный характер конституционной регламентации института местного самоуправления, распространенным является мнение о том, что оно возникло в российских условиях не снизу, а было предложено сверху, имея в виду интенсивное восстановление местного самоуправления в постсоветский период. Такое суждение стало расхожим, оно представляет Конституцию РФ эффективной и исчерпывающей гарантией благополучного существования местного самоуправления. Между тем есть еще одно объяснение данному юридическому феномену. Дело в том, что массированное конституционное регулирование местного самоуправления - требование Европейской хартии, которой современные конституции следуют.

  1. В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, отсутствуют законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, которые образуют самостоятельную группу источников правового регулирования. С теоретической точки зрения очевидно, что гл. 8 Конституции РФ "Местное самоуправление" может быть предметом регламентации законов этой группы. В орбиту их правового воздействия могут попасть и другие конституционные нормы, за исключением тех, что содержатся в гл. 1 и 2 Конституции Российской Федерации.
  2. В Российской Федерации отсутствуют федеральные конституционные законы, предметом регулирования которых является местное самоуправление. Конституция РФ, предусматривая принятие таких законодательных актов, не делает этого в отношении местного самоуправления. Вместе с тем в ряду конституционных актов есть такие, которые косвенным образом затрагивают самоуправленческую тематику. Речь идет о Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" <3>, Федеральном конституционном законе от 30 январе 2002 г. "О военном положении" <4>, которые устанавливают ограничения прав граждан в сфере местного самоуправления в части проведения муниципальных выборов, местных референдумов, сходов и собраний граждан, в связи с введением в стране или на части ее территории чрезвычайного или военного положения.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 375.
  1. Профессор Н.В. Постовой называет Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления", ряд других Федеральных законов (о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы, об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления) специальными. Многочисленные иные федеральные законы, закрепляющие компетенцию муниципальных органов в различных сферах общественных отношений (об образовании, о недрах, об обороне и т.д.), он именует источниками муниципального права <5>.
<5> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 8.

Думается, что федеральные законодательные акты могут быть классифицированы точнее с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления.

Первую группу таких законов образуют базовые, рамочные законы (об общих принципах организации местного самоуправления). Правда, учитывая степень правовой регламентации, заложенную в Федеральном законе от 6 октября 2003 г., его трудно назвать рамочным, но характеристика базового законодательного акта ему подходит как нельзя лучше. Задача такого закона - задать общие параметры местного самоуправления, пригодные для всех муниципальных образований.

Второй группе законов соответствует статус специализированных актов (например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <6>, Федеральный закон от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <7>), определяющих различные стороны местного самоуправления: финансовую, экономическую, организационную и др. Они развивают базовые законы, дополняя их конкретикой.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 39. Ст. 4464.
<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 224.

Наконец, третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования (Градостроительный и Земельный кодексы РФ, Федеральные законы об обороне, недрах и многие другие) <8>.

<8> См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004. С. 97 - 99.

Прежде аналогичным образом можно было дифференцировать законы субъектов Федерации, которые располагали всем набором законодательных актов базового, специализированного и отраслевого профилей. В настоящее время ситуация во многом изменилась. Уже говорилось о том, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в значительной мере сузил законотворческую деятельность органов государственной власти регионов в сфере местного самоуправления. Речь идет о том, что субъектам Федерации предоставлено право регламентации узких, очень конкретных вопросов, касающихся организации местного самоуправления: установления и изменения границ муниципальных образований, определения условий контракта для назначаемых глав местных администраций, установления наименований органов местного самоуправления и некоторые другие <9>. Вот почему диссертант делает вывод о том, что региональные органы власти в новых условиях едва ли имеют возможность реально влиять на установление общих принципов организации местного самоуправления, которые отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, основное поле деятельности регионов сосредоточено в сфере разработки и принятия группы специализированных законодательных актов, регулирующих отдельные аспекты самоуправления на местах. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. прямо устанавливал право субъектов РФ принимать законы о местном самоуправлении в конкретном регионе, то Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ограничивается общим положением, согласно которому региональные органы государственной власти обладают полномочиями по регулированию вопросов организации местного самоуправления (ст. 6). Общий характер данного предписания привел к тому, что значительная часть субъектов РФ отказалась от принятия таких законов. Напротив, другая часть регионов идет по этому пути.

<9> Например, в Свердловской области приняты следующие Законы: от 22 ноября 2004 г. "О наименованиях представительного органа муниципального образования, высшего должностного лица муниципального образования и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в Свердловской области", от 14 июня 2005 г. "Об условиях контракта для главы местной администрации муниципального района или городского округа, расположенного на территории Свердловской области, в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и областными законами", от 15 июля 2005 г. "О предоставлении отдельных видов межбюджетных трансфертов из областного бюджета в Свердловской области" // Собрание законодательства Свердловской области. 2005. N 11. Ст. 1869; Областная газета. 2005. 15 июня, 19 июля.
  1. Вопрос о том, являются ли акты Конституционного Суда РФ источниками права, остается дискуссионным. Данная проблема касается не только муниципальной отрасли права, но и практически всех правовых образований. По сути, обсуждаемая проблема свелась к двум позициям. Первая основывается на том, что Конституционный Суд, толкуя Конституцию, проверяя конституционность закона, не может не вводить тем самым нормы прямого действия. Отсюда характеристика актов Конституционного Суда как актов нормативного характера <10>.
<10> См., например: Конституционный судебный процесс / Под ред. М.С. Саликова. М., 2003. С. 175.

Вторая точка зрения отрицает право Конституционного Суда на нормотворчество. Противное означало бы игнорирование российской правовой доктрины, принципа разделения властей. Сторонники такого подхода называют судебные решения актами толкования, не создающими норм права, правоприменительными актами <11>. Л.В. Лазарев, признавая Конституционный Суд РФ субъектом правотворческой деятельности, указывает на двуединую правовую природу Суда как не только особого органа судебной власти, но и одновременно как высшего конституционного органа одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной власти <12>.

<11> См.: Теория государства и права. Екатеринбург, 1996. С. 374 - 375.
<12> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 51.

Более того, на нормативную природу судебных решений указывает практика деятельности Конституционного Суда РФ, решения которого порой насыщены нормативностью. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева <13> сформулированы положения, содержащие нормы права. Речь идет об основаниях отзыва, о количестве голосующих за отзыв и т.д. Данные требования вошли в неизменном виде в Закон от 6 октября 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления.

<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374.

В отечественной правовой литературе отмечается полное единодушие относительно признания актов Конституционного Суда РФ источниками муниципального права. Расхождения касаются того, какие акты Суда могут быть признаны правовыми источниками. Ряд авторов считают, что это исключительно постановления Суда <14>. Авторский коллектив учебника "Муниципальное право Российской Федерации" относит к ним как постановления, так и определения, прежде всего те, которые вынесены по итогам проверки конституционности нормативно-правовых актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в законодательных и иных нормативных правовых актах <15>.

<14> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 18; Постовой Н.В. Муниципальное право России. С. 8; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 27.
<15> См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 33 - 34. Конкретные определения Конституционного Суда РФ, служащие источниками муниципального права, здесь так и не названы.

Свою лепту в регулирование местного самоуправления вносят конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Их роль была тем более существенной в связи с пробельностью Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. <16>. Следует предположить, что в новых условиях обращение конституционных (уставных) судов к самоуправленческим проблемам станет более редким.

<16> В качестве примера приведем очень важные с практической точки зрения Постановления Уставного суда Свердловской области от 4 ноября 2002 г. по делу о соответствии Уставу Свердловской области Постановления главы города Екатеринбурга от 26 декабря 2001 г. "Об утверждении тарифов на жилищно-коммунальные услуги для граждан г. Екатеринбурга на 2002 г." и от 14 февраля 2003 г. по обращению Палаты представителей Законодательного собрания Свердловской области о пересмотре Постановления Уставного суда Свердловской области от 3 октября 2002 г. по делу о соответствии Уставу Свердловской области Постановления главы муниципального образования "город Екатеринбург" от 23 января 2002 г. "О повышении стоимости проезда в городском пассажирском транспорте" // Собрание законодательства Свердловской области. 2002. N 11. Ст. 1580; Областная газета 2003. 19 фев.
  1. Подсистема подзаконных источников правового регулирования местного самоуправления, охватывающая акты Президента РФ, Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти регионов (высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов РФ), не является целостной, единой. Она представлена разрозненными документами, принятыми в различные годы. Более весомой данная подсистема казалась в середине 90-х годов прошлого столетия, когда отсутствие федеральных законодательных актов подменялось принятием подзаконных источников. Например, в те годы к теме местного самоуправления часто обращался Президент России <17>. Вместе с тем последний указ Президента РФ в отношении самоуправления на местах принят в 1997 г. <18>. Несколько активнее в этом смысле Правительство Российской Федерации <19>. Думается, что по мере нарастания федерального законодательного регулирования местного самоуправления степень участия иных федеральных и региональных органов государственной власти в данной сфере будет снижаться.
<17> См., например: Указы Президента РФ от 24 мая 1996 г. "О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы", от 11 июня 1997 г. "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 22. Ст. 2667; 1997. N 24. Ст. 2741.
<18> См.: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5011.
<19> См.: Постановления Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления", от 19 января 2005 г. "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 2. Ст. 121; 1998. N 4. Ст. 486.
  1. Муниципальные правовые акты в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления представляют собой обязательные для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления. Муниципальные правовые акты устанавливают либо изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер по вопросам местного значения и в связи с выполнением отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Муниципальные правовые акты образуют систему, включающую: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); акты представительного органа местного самоуправления; акты главы муниципального образования, руководителя местной администрации; акты других органов и должностных лиц местного самоуправления. Установив такую систему правовых актов, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил фактически сложившуюся мозаику муниципальных источников, ее иерархию. Единственным спорным положением, по нашему мнению, является отнесение актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан) к документам высшей юридической силы наравне с уставом муниципального образования. Таким образом, законодатель исходит из равнозначности нормативных предписаний устава и решений, явившихся результатом местного референдума. Между тем большинство авторов склонны думать, что высшей силой обладают исключительно уставы муниципальных образований, поскольку они носят учредительный, всеобъемлющий характер, охватывают все грани устройства местного самоуправления. Реже, но все-таки встречается точка зрения, согласно которой решения референдума превосходят по своей юридической силе уставные нормы <20>.

<20> См.: Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999. С. 102 - 103.

Возможность издания органами местного самоуправления правовых актов есть существеннейший признак местной публичной власти. Акты местного самоуправления обязательны для исполнения. Их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет наступление ответственности. Территорией распространения этих актов являются муниципальные образования. Они могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местной власти, их принявшими, а также судом. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. впервые установил, что акты местного самоуправления вправе отменять уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но только в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Кратко охарактеризуем систему муниципальных правовых актов.

Доминирующее положение в этой системе выполняет устав муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. определяет его как правовой акт высшей юридической силы по отношению к иным муниципальным правовым актам. Учитывая это обстоятельство, данный Закон подробно регламентирует порядок его разработки и принятия, содержание устава, способы участия граждан в его обсуждении. К новеллам отнесено то, что уставы теперь принимаются представительными органами местного самоуправления. Исключения составляют сельские поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. В таких случаях уставы принимаются на сходе граждан (п. 3 ст. 44). Определено, что уставы принимаются большинством в две трети от уставной численности депутатов представительного органа местного самоуправления. Устраняя в основном граждан из процесса принятия устава, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. одновременно усиливает участие в обсуждении проекта устава муниципального образования. Последний должен быть опубликован с одновременным обнародованием порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия населения в его обсуждении. Сохраняются требования относительно необходимости государственной регистрации уставов и их последующего опубликования. Надо иметь в виду, что устав муниципального образования - подзаконный акт, подверженный влиянию законодательства. Внесение изменений в федеральные законы часто вызывает потребность внесения поправок в уставы муниципальных образований. И хотя подобная работа в большей мере носит технический характер, она является обязательной для муниципальных органов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ставит решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), на второе место в системе муниципальных правовых актов. Они, как и уставы муниципальных образований, наделяются высшей юридической силой, имеют прямое действие и применяются на территории муниципального образования. Иные муниципальные акты не должны противоречить решениям, принятым гражданами на местных референдумах. Такие решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на референдуме (сходе граждан) решения.

Другой особенностью Федерального закона от 6 октября 2003 г. является установление наименований муниципальных актов, принимаемых органами местного самоуправления. Представительные органы муниципальных образований принимают решения как по вопросам местного значения, так и по вопросам их внутриорганизационной деятельности. Главы муниципальных образований (главы местных администраций) по вопросам местного значения, по осуществлению отдельных государственных полномочий издают постановления, организации работы администрации - распоряжения. Председатель представительного органа принимает постановления и распоряжения в связи с организацией деятельности этого органа. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям. Указанные муниципальные правовые акты носят как нормативный, так и индивидуальный характер.

Такая законодательная унификация наименований муниципальных актов, во-первых, отчетливо демонстрирует усиление федерального правового регулирования, во-вторых, упорядочивает муниципальную правовую систему. Между тем в новом законодательстве не нашел отражения еще один существенный вопрос. Как нам представляется, необходимо определить перечень вопросов, по которым глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, или глава местной администрации вправе принимать акты нормативного характера. Как правило, уставы муниципальных образований избегают регулирования данного вопроса, а на практике он часто возникает, более того, приобретает спорный характер.

Таким образом, средствами правового регулирования отношений местного самоуправления служат нормативные акты органов государственной власти России и ее субъектов, а также акты органов муниципальной власти. Основанием осуществления государственного регулирования является Конституция РФ, которая относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных и региональных органов. Возможность правотворчества на муниципальном уровне диктуется природой местного самоуправления, обладающего всеми признаками публичной власти.

Муниципальная правовая система очень тесно связана с правовой основой местного самоуправления, выраженной в законодательных и подзаконных актах органов государственной власти. Она целиком определяется последней, подвержена ее влиянию в самых различных проявлениях. В основном муниципальная правовая система практически лишена самостоятельности, поскольку вплетена в ткань общей правовой системы местного самоуправления, которая и задает ее параметры.