Мудрый Юрист

Особенности развития республики Дагестан как многонационального субъекта Российской Федерации

Хайрулаев Х.Р., консультант Комитета по законодательству, законности и государственному строительству Народного Собрания Республики Дагестан, аспирант РАГС при Президенте РФ.

Россия - многонациональная страна, где в отличие от многих других стран мира большинство народов являются коренными жителями <1>. В преамбуле Конституции Российской Федерации подчеркивается многонациональный характер народа и таким образом закрепляется не только преемственность поколений, но и преемственность сложившегося исторически государственного единства. Россия и в этнокультурном плане богаче многих других стран с многонациональным составом населения. "Россия, - пишет известный этнополитолог профессор Р.Г. Абдулатипов, - сохранила себя как духовная держава еще и потому, что сберегла единство многообразия культур, традиций и языков всех народов. В России всегда все на виду, в том числе и этничность. Да и этнокультурные корни народов здесь глубже. Они уходят в родную почву, культуру, мелодии, цветовую гамму, особенности восприятия и понимания окружающего мира. Но повторяю, что даже в начале XXI века нет безнациональных людей" <2>. Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин, "...у нас многонациональная, многоконфессиональная страна, и у нас в России, как ни на одном другом месте на Земле, межконфессиональный и межнациональный мир, традиции межконфессионального мира являются основой нашей государственности в прямом смысле этого слова" <3>.

<1> См.: Россия в цифрах. М., 2004. С. 12.
<2> Абдулатипов Р.Г. Историческая многонациональность в России: политика, мораль, управление // Славянский диалог. 1999. С. 29.
<3> Путин В.В. Выступление на рабочей встрече по вопросам национальных и межконфессиональных отношений 5 февраля 2004 года. Чебоксары // Российская газета. 2004. 6 фев.

Республика Дагестан как один из субъектов РФ, по данным Всероссийской переписи населения 2002 г., по-прежнему остается одним из самых полиэтничных субъектов - представители свыше 30 народностей проживают на ее территории <4>.

<4> Россия в цифрах. С. 14.

После распада СССР Республика Дагестан, как и многие другие субъекты Российской Федерации, в одночасье оказалась в качественно новой геополитической обстановке и превратилась в приграничную республику со странами Содружества Независимых Государств. Радикальные изменения внутреннего и внешнеполитического характера, экономические реформы, а также целый комплекс других объективных и субъективных причин послужили основой возникновения и обострения разнонаправленных национальных процессов в Республике. Многие конфликты в 90-х годах из латентного состояния стали переходить в открытые столкновения, что привело к усилению внутринациональных связей, появлению общественных движений по национальному признаку, тенденций к сепаратизму и других негативных проявлений в национальных отношениях. Как отметил известный этнополитолог профессор М.В. Столяров, "с развалом СССР оживились националистические движения практически во всех национальных регионах России. Но в стремлении закрепить свой национально-государственный идеал многие представители национальной политической элиты с трудом совмещали интересы своего региона и интересы России в целом... "Национальные" группы населения в отдельных случаях не только приобрели новый уровень национального самосознания, но и потеряли идентичность как граждане единого государства" <5>.

<5> Столяров М.В. Федерализм и державность: российский вариант. М., 2001. С. 302.

Наиболее актуальными проблемами в настоящее время в области национальных отношений в Республике являются:

  1. обеспечение представительства коренных малочисленных народов Республики в органах государственной власти и местного самоуправления с учетом демократических принципов, законности, прав и свобод человека и гражданина;
  2. проблемы разделенных государственными границами Грузии, Азербайджана и административными границами субъектов РФ народов;
  3. работа по реабилитации репрессированных и депортированных групп населения, обеспечению их законных прав;
  4. миграция населения с горных районов на равнину;
  5. сохранение самобытной культуры, языков народов Дагестана.

Среди перечисленных выше проблем обеспечение представительства коренных малочисленных народов Республики в органах государственной власти вызывает особую актуальность.

Введенная Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <6> смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации направлена на увеличение партийной составляющей в законодательных (представительных) органах власти субъектов Российской Федерации и выражает стремление федерального законодателя стимулировать формирование крупных и немногочисленных политических партий.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Однако практическое применение идеи выборов по пропорциональной системе в субъектах Российской Федерации обнаружило множество проблем. Одна из них заключается в том, что федеральный закон устанавливает субъектам Российской Федерации конкретный порядок формирования их органов государственной власти. Жесткое определение способа формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации ограничивает возможности регионального законодателя по регулированию процедуры выборов с учетом местной специфики.

Для Республики Дагестан актуальным является вопрос о представительстве каждого района, города и коренных малочисленных народностей Республики в законодательном (представительном) органе государственной власти Республики, особенно после прекращения полномочий коллегиального органа исполнительной власти - Государственного Совета Республики Дагестан <7>, - состоящего из 14 представителей коренных малочисленных народов Республики, в связи с учреждением в 2003 г. поста Президента Республики Дагестан <8>.

<7> Дагестанская правда. 2006. N 38.
<8> Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. N 7. Ст. 503.

Президент Республики Дагестан М. Алиев, выступая на 38-й сессии Народного Собрания Республики Дагестан, отметил, что "если говорить о дагестанской традиции, то мы всегда ставили перед собой одну задачу: легитимным дагестанский парламент может быть только тогда, когда этот парламент представляет все районы, города Дагестана и все народы Дагестана. Парламент, который не отвечает этим требованиям, не может быть легитимным. И все искусство разработчиков подобных законов заключалось в том, чтобы найти механизм сочетания национальных и географических особенностей республики" <9>.

<9> Дагестанская правда. 2006. N 275.

Следует отметить, что обычаи, традиции являются источником конституционного права, хотя и занимают среди указанных источников незначительное место <10>. Сложившиеся первоначально как традиции некоторые установления в последующем получают нормативно-правовое закрепление. Так, вышеотмеченная традиция представительства в парламенте Республики получила закрепление в Конституции Республики Дагестан 1994 г. <11> и республиканском законодательстве о выборах <12>.

<10> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2004. С. 10.
<11> Дагестанская правда. 1994. N 152.
<12> Дагестанская правда. 2002. N 257 - 259.

Представительство народов в органах государственной власти Республики, в которой проживают более 30 народностей, обеспечивалось на протяжении всей истории совместной жизни дагестанских народов.

Анализ законодательства о выборах в Республике Дагестан показывает, что механизм вышеуказанного представительства постоянно реализовывался на практике.

В период с 1994 по 1998 г. механизм представительства в соответствии со ст. 11 Закона Республики Дагестан от 20 октября 1994 г. "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан" осуществлялся через так называемые национально-территориальные округа <13>.

<13> Дагестанская правда. 1994. N 217.

С 1998 по 2003 г. механизм представительства в соответствии со ст. 10 Закона Республики Дагестан от 30 ноября 1998 г. N 23 "О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан" осуществлялся через многомандатные округа <14>.

<14> Дагестанская правда. 1998. N 235 - 236.

С учетом изменений, внесенных в федеральное законодательство <15>, Закон Республики Дагестан от 25 июля 2003 г. N 22 "О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан" установил, что в Народное Собрание Республики Дагестан избираются 72 депутата, из которых 36 избираются по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, а другие 36 депутатов избираются по республиканскому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за республиканские списки кандидатов в депутаты <16>.

<15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3024.
<16> Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. N 7. Ст. 504.

Однако поскольку Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статья 13 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", в соответствии с которой законами субъектов Российской Федерации могли устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления, была исключена <17>, стало очевидно, что смешанная система выборов в Республике не позволяет обеспечить представительство каждого района, города и народов Республики в законодательном (представительном) органе. Как отметил Президент Республики Дагестан, если выборы проводить по смешанной системе, то "у нас 20 территорий и минимум 5 - 6 народов останутся непредставленными. Поэтому Дагестан не может идти по этому пути. Какой же это парламент, если он представляет половину территории?" <18>.

<17> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
<18> Дагестанская правда. 2006. N 275.

Таким образом, сложилась противоречивая ситуация, когда, с одной стороны, законодательство не предусматривает национальный принцип формирования органов государственной власти, а с другой - общая ситуация в Республике требует обеспечения такого представительства.

В настоящее время получается, что при формировании республиканского парламента обеспечением отмеченного представительства будут заниматься институты гражданского общества, и прежде всего политические партии. Однако общеизвестно, что институты гражданского общества еще недостаточно развиты, чтобы регулировать сложные общественно-политические процессы. Как отметил Президент Российской Федерации В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2000 г., многие неудачи нашего государства проистекают от неразвитости гражданского общества страны <19>.

<19> Российская газета. N 133. 2000.

С учетом изложенного в Законе Республики Дагестан от 1 ноября 2006 г. N 50 "О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан" было предложено избрать весь депутатский корпус по пропорциональной системе <20>. Вместе с тем было очевидно, что реализовать данное положение и одновременно обеспечить отмеченное выше представительство возможно только тогда, когда все партии, допущенные к участию в выборах, будут исходить из понимания исторической важности формирования парламента, который соответствует задачам развития дагестанского общества.

<20> Дагестанская правда. 2006. N 279 - 280.

Такое политическое понимание было достигнуто, и в результате состоявшихся 11 марта текущего года выборов в парламенте Республики удалось обеспечить национальное и географическое представительство. Представители каждого муниципального района, городского округа и представители 14 коренных малочисленных народов Республики представлены в парламенте нынешнего созыва <21>.

<21> Новое дело. 2007. N 11.

Однако законодательное регулирование на федеральном уровне представительства коренных малочисленных народов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации на нынешнем этапе еще остается востребованным и актуальным, поскольку ст. 69 Конституции Российской Федерации гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

В заключение хочется подчеркнуть, что выбор в пользу пропорциональной системы выборов в Республике осуществлен с учетом современного этапа развития российской государственности и в конечном итоге должен способствовать формированию единого общероссийского политического пространства, что очень важно в стране с большими территориями и различным уровнем развития регионов.