Мудрый Юрист

К проблеме исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации д.г.-р. Гусейнова,

Гусейнова Д.Г.-Р., аспирантка юридического факультета Дагестанского университета.

Пирбудагова Д.Ш., заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, доцент, кандидат юридических наук.

Проблема исполнения решений органов конституционного контроля - одна из наиболее актуальных и важных как в теории, так и, безусловно, в практике российского конституционализма. Создание этих органов в ряде субъектов Российской Федерации выявило необходимость обеспечения исполнения их решений. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов конституционной юстиции Российской Федерации ставит под сомнение сам смысл функционирования указанных органов, и в конечном счете возникает вопрос о целесообразности их существования.

Федеративное устройство России, чрезвычайно обширные пределы ее территории, сравнительно многочисленное и неравномерно представленное население обусловливает то, что наиболее эффективным представляется децентрализованный тип организации судебного конституционного нормоконтроля. Этот подход не сводит все полномочия в данной области к компетенции лишь одного органа - Конституционного Суда РФ - и предусматривает образование конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации. Следовательно, рассмотрение всех конституционно-правовых споров в нормативной сфере на региональном и муниципальных уровнях должно относиться к компетенции этих органов <1>.

<1> См.: Брежнев О.В. Федеральный судебный конституционный контроль в России. М., 2006. С. 192.

Акты судебных органов конституционного (уставного) контроля субъектов Федерации, так же как и акты Конституционного Суда, обладают свойством обязательности, которое вытекает из положения ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" <2>. Согласно последнему вступившие в законную силу постановления судов (в том числе конституционных (уставных) судов) являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, всех физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению.

<2> Нормативно-правовые акты и судебные акты взяты из СПС.

Как известно, в случае признания решением органа конституционного контроля нормативного акта или его отдельных положений неконституционными они утрачивают свою юридическую силу, т.е. последние не подлежат применению и не реализуются каким-либо иным способом с момента начала действия решения соответствующего органа. Это положение нашло закрепление как в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", так и в законодательных актах субъектов Федерации. Признание акта или его отдельных положений противоречащими Основному Закону обязывает соответствующий орган отменить данный акт или его неконституционное положение. Кроме того, оно является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на акте либо его положении, признанном неконституционным. Указанная норма относится как к правоприменительным, так и правоустанавливающим актам.

Таким образом, решения указанных органов занимают специфическое место в системе правовых актов РФ, их нельзя полностью отнести ни к правоприменительным, ни к нормоустанавливающим актам, в них сочетаются качества и того и другого <3>. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных не соответствующими Конституции (уставу), не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном законом порядке. Например, разъяснения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ не создают нормы права, а состоят из них. Толкование же органом конституционного контроля Конституции невозможно без создания соответствующей новой нормы <4>, т.е. они обладают нормотворческим характером. Следовательно, решения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации должны исполняться точно так же, как и любые другие акты, относящиеся к источникам права.

<3> См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 227 - 228.
<4> См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 206.

Однако в Российской Федерации до сих пор законодательно не признается нормативность решений органов конституционного контроля. В то же время на постсоветском пространстве, в частности в Азербайджане, Армении, Белоруссии, Казахстане, Литве, законодательно закреплена нормативность решений соответствующих конституционных судов в сфере нормоконтроля <5>.

<5> См.: Митюков М.А. Конституционные суды стран СНГ и Балтии (сравнительный очерк законодательства и судебной практики) // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии: Сборник нормативных актов / Отв. ред. М.А. Митюков. М., 1998. С. 6, 83 - 84.

В связи с этим, на наш взгляд, возникают следующие правомерные вопросы:

Как известно, образование органов конституционного контроля в субъекте Федерации не является обязательным, и органы государственной власти соответствующего субъекта самостоятельно решают данный вопрос и выбирают, какая форма осуществления конституционного (уставного) контроля наиболее предпочтительна. Представляется, что одним из факторов возникновения проблем, связанных с исполнением решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, является именно отсутствие в подавляющем большинстве субъектов даже законодательной модели органа конституционного контроля. Поэтому появляется неопределенность, связанная с наличием даже в будущем данного органа, что не позволяет законодателю выработать какой-либо конкретный механизм ответственности за неисполнение решений и определить процедуры, регулирующие процесс приведения решений в жизнь.

Некоторые авторы считают одним из наиболее адекватных вариантов решения проблемы формирования полноценной системы органов конституционной юстиции возможность делегирования соответствующих контрольных полномочий субъектом Федерации Конституционному Суду России. Действительно, п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" допускает возможность возложения на федеральный судебный орган конституционного контроля дополнительных полномочий на основе заключаемых в соответствии со ст. 11 Конституции договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, если это не противоречит его юридической природе и предназначению. В этом случае он одновременно принимает на себя и некоторые функции конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. При этом следует отметить, что аналогичные возможности по делегированию полномочий предоставлены субъектам Федерации в Германии ст. 99 Основного Закона 1949 г. Так, одна из земель ФРГ - Шлезвиг-Гольштейн - воспользовалась ими, возложила согласно своей Конституции 1990 г. функции конституционного суда на Федеральный конституционный суд ФРГ, и данный опыт может быть разумно учтен и использован в нашей стране <6>.

<6> См.: Брежнев О.В. Некоторые проблемы становления органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. N 1. С. 33 - 34.

Ряд отечественных ученых (в частности, О.Б. Мироновский), учитывая правовые реалии российской государственности, предлагают законодательно придать российской конституционной юстиции системность, которая обеспечит координацию ее деятельности на федеральном и региональном уровнях <7>.

<7> См.: Мироновский О.Б. Современные тенденции и перспективы оптимизации конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 26 - 27.

По мнению же других авторов (например, Т.Г. Морщаковой), сегодня конституционные (уставные) суды субъектов РФ составляют с федеральным Конституционным Судом не иерархическую систему, а систему институтов, объединенных общим конституционным пространством и едиными конституционными ценностями. Каждый из судов руководствуется масштабно разными конституционными критериями, и соответственно решения Конституционного Суда РФ, основанные на Конституции РФ, обладают большей юридической силой, и выводы региональных конституционных (уставных) судов должны быть согласованы с ними <8>. Функциональную системность данных институтов с элементами иерархичности при разрешении вопросов совместной компетенции органов конституционного контроля считают возможным некоторые судьи. В числе последних называются Председатель Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания А.М. Цалиев, судья Конституционного Суда Республики Дагестан Р.М. Акутаев <9>.

<8> Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 4. С. 72 - 73.
<9> См. подробнее: Цалиев А.М. Судебная власть в республиках Северного Кавказа 1917 - 2003. М., 2003. С. 152; Акутаев Р.М. О единой системе органов конституционной юстиции // Материалы республиканской научно-практической конференции "Дагестан в правовом пространстве". Махачкала, 2002. С. 150 - 153.

На наш взгляд, при всей разноголосости мнений сегодняшняя модель организации органов конституционного контроля в Российской Федерации отражает федеративное устройство страны и соответственно принципы российского федерализма. Вместе с тем для успешного функционирования как конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, так и Конституционного Суда РФ необходимо усовершенствование законодательства не только в сфере исполнения решений данных органов.

Основной причиной игнорирования актов органов конституционного контроля, как уже было отмечено, является несовершенство нормативного регулирования в сфере организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов. Более того, в законодательстве федерального и регионального уровней отсутствует как таковой институт конституционно-правовой ответственности с соответствующими санкциями. В Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" ст. 81 "Последствия неисполнения решения" закреплена следующая норма с достаточно расплывчатой формулировкой: "...ответственность, установленную федеральным законом". А в законодательных актах субъектов фактически дублируются федеральные нормы: "...влечет ответственность, установленную федеральным законодательством и законом субъекта".

В конечном счете все ссылки на федеральное законодательство приводят и Конституционный Суд, и конституционные (уставные) суды к единственному источнику - Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и частично к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления". Это обстоятельство также, на наш взгляд, является одним из негативных факторов, обусловливающих возникновение проблемы, исполнения решений органов конституционного контроля Российской Федерации.

Судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук в своем особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П считает, что "вся процедура применения мер федерального воздействия (кроме, возможно, мер предупреждения, выносимых Президентом Российской Федерации), установленная Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", настолько сложна и длительна, если учесть еще возможность всякий раз оспорить в суде каждый ее этап (стадию), то станет ясно, что она не рассчитана на ее реальное применение, а потому она теряет всякий смысл и уже в силу этого не соответствует принципам демократического правового государства" <10>.

<10> См. подробнее: Батяев А.А. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Законодательство субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах в этой области содержит нормы, закрепленные еще в начальный период своего существования. Поэтому ни в новых, ни в старых редакциях не конкретизируются вопросы установления конституционной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений указанных органов, отсутствует упоминание в целом о механизме исполнения соответствующих решений.

Лишь в Законе "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" (в редакции от 8 декабря 2003 г.) содержится специальная статья "Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативно-правовых актов Республики Башкортостан в соответствие с Конституцией Республики Башкортостан в связи с решением Конституционного Суда Республики Башкортостан" (ст. 83). Согласно ей Государственное Собрание обязано в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Республики Башкортостан отменить признанный неконституционным закон Республики и т.д., а Правительство Республики Башкортостан не позднее трех месяцев внести проект нового республиканского закона. Президент и Правительство отменяют в соответствии с решением Суда свои нормативно-правовые акты не позднее месяца. Органы местного самоуправления также обязаны в течение трех месяцев отменить акт или его отдельные положения. А в следующей статье Закона Республики говорится, что если субъекты, к которым относится решение, по истечении указанных сроков не исполнят его, то к ним применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральными законами и законами Республики <11>.

<11> См.: Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 2006. С. 133 - 134.

В качестве одного из примеров игнорирования решений органа конституционного правосудия можно привести Постановление Уставного суда Свердловской области от 23 мая 2000 г., которым были признаны не соответствующими Уставу области положения Устава муниципального образования "Нижнетуринский район", устанавливающие в нарушение требований федеральных и областных законов порядок досрочного прекращения полномочий депутатов выборного органа местного самоуправления не путем проведения голосования избирателей по их отзыву, а посредством проведения референдума. Такие же неуставные нормативные положения содержались в уставах 20 муниципальных образований. После опубликования Постановления Уставного суда, по данным его председателя В.И. Задиоры, изменения были внесены только в уставы 9 муниципальных образований <12>.

<12> См.: Там же. С. 136.

Законом Республики Дагестан от 25 апреля 1996 г. "О Конституционном Суде Республики Дагестан" <13> (с последующими изменениями и дополнениями) предусмотрено, что "Конституционный Суд имеет право налагать штрафы на должностных лиц и граждан, проявивших неуважение к Конституционному Суду". Одним из оснований для наложения штрафа за неуважение является: неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда. Закреплены и его размеры: для граждан - до 10 минимальных размеров оплаты труда, для должностных лиц - до 50 минимальных размеров оплаты труда. А исполнение решения о наложении штрафа производится в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Поскольку остается неясным вопрос о том, каким образом будет взиматься штраф с соответствующего органа государственной власти или должностного лица, речь идет не столько о политкорректности данной нормы, сколько о механизме ее практической реализации. Весьма интересным вместе с тем представляется наложение штрафа на коллегиальный орган; по всей видимости, каждый член этого органа должен будет внести соответственно пропорциональную общему количеству членов часть суммы штрафа.

<13> Пирбудагова Д.Ш. Институт конституционного контроля и охрана конституционной законности в Республике Дагестан: вопросы истории, теории и практики. Махачкала, 2003. С. 344.

Таким образом, отсутствие должного регионального уровня законодательного регулирования органов конституционного контроля свидетельствует либо о полной несостоятельности регионального законодателя, либо об откровенной незаинтересованности органов государственной власти субъектов в эффективно действующих органах конституционного контроля.

Отвечая на второй, обозначенный в начале настоящего изложения, вопрос, следует отметить, что, на наш взгляд, создание механизма исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации требует комплексного подхода к решению данной проблемы. Само законодательное урегулирование представляется возможным при совместном сотрудничестве в законотворческой деятельности как Конституционного Суда Российской Федерации, так и представителей конституционных (уставных) судов путем создания объединенной комиссии, к числу первоочередных задач которой следует отнести разработку проекта Закона "О механизме исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов, иных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации". В последнем детально определялись бы процедуры конституционно-исполнительного производства, механизм конституционной ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений органов конституционного контроля, конкретизировались бы основания, возможные санкции. Роль основного гаранта исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов надлежит отвести Президенту Российской Федерации и его полномочным представителям в федеральных округах <14> соответственно.

<14> См. подробнее: Овсепян Ж.И. О взаимодействии органов государственной власти РФ в сфере исполнения решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Андреева. М., 2001. С. 149 - 158.

В свою очередь, изложенное обусловливает необходимость наделения органов прокуратуры Российской Федерации полномочиями по осуществлению прокурорского надзора за своевременностью и полнотой исполнения подобного рода решений, соблюдением законодательства в данной сфере. На Министерство юстиции и соответствующие территориальные органы исполнительной власти Российской Федерации необходимо возложить в связи с указанным функцию мониторинга нормативно-правовых актов, признанных неконституционными соответствующими органами конституционного контроля Российской Федерации, а также и мониторинг подзаконных нормативных актов на территории Российской Федерации, в частности тех актов, которые основывались бы на признанных неконституционными положениях федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Бесспорно, в рамках одной статьи решить поставленную задачу невозможно, однако следует заметить, что уже завершилось первое десятилетие в становлении конституционных (уставных) судов и появились две глобальные проблемы: вероятное реформирование российского федерализма (изменение принципов образования и перечня субъектов Российской Федерации), а вторая - это возможное появление новых направлений осуществления судебной реформы <15>. Последние могут либо прекратить процесс становления органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации, либо значительно его модифицировать.

<15> Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990 - 2000 гг.). М., 2001. С. 5, 12.

Первая тенденция в Российской Федерации стала реальностью, и хочется надеяться, что и вторую, в случае ее воплощения в жизнь, можно будет отнести к числу позитивных.