Мудрый Юрист

Судебный контроль как вид контрольной деятельности государства

Чепурнова Н.М., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики.

Дюкова Е.А., мировой судья Багаевского района Ростовской области.

Разнообразная и многогранная деятельность государства связана с реализацией его функций - основных направлений деятельности государства по решению важнейших задач, стоящих перед ним на определенных этапах развития общества. Функции государства в общих чертах классифицируются на внутренние и внешние (по направленности действий), а также на основные и второстепенные (по их значению в осуществлении механизма государства). К числу функций государства относится контрольная функция, осуществляемая практически всеми органами государственной власти в свойственных им формах, в том числе и судебной властью.

По вопросу о том, составляет ли контроль функцию государства, в научных трудах высказываются различные мнения. Так, ряд авторов выделяют контрольно-надзорную деятельность в самостоятельную форму государственной деятельности. Другие утверждают, что функция контроля - составная часть иных более крупных направлений государственной деятельности и целиком растворяется в них, не имея самостоятельного значения <1>. В последнее время наметилась тенденция выделения контроля в самостоятельную контрольную власть в системе разделения властей. В литературе при рассмотрении контроля как самостоятельной правовой формы деятельности указывается на то, что он всегда выражается в системе определенных отношений с первичными отношениями, составляющими предмет контрольного воздействия. Он осуществляется в связи и по поводу первичных отношений, вне и при отсутствии которых невозможна никакая контрольная деятельность в обществе, ибо она становится беспредметной. Тем самым контрольная деятельность приобретает вторичный характер, и контроль составляет другую, вторичную, функционально обособленную группу общественных отношений. Контроль, с одной стороны, является элементом функции государственного управления, а с другой - самостоятельной, функционально обособленной деятельностью, получающей, в свою очередь, выражение в сознательной, целенаправленной и положительно организующей деятельности. Контроль по отношению к функциям государства есть функция сопутствующая, вспомогательная, вторичная и в то же время объективно необходимая.

<1> См., например: Ширина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981; Лазарев Б.М. Некоторые вопросы государственного управления в условиях общенародного государства // Советское государство и право. 1963. N 12; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.

Судебная власть является одной из ветвей государственной власти и проявляется в возможности воздействия государства на поведение людей через органы судебной власти, в свойственных ей правоприменительных формах и специальном законодательно установленном процессуальном порядке.

Как и государство в целом, судебная власть призвана реализовать определенный вид государственной деятельности и обеспечивать выполнение возложенных на нее государственных функций. Функции судебной власти М.Р. Чарыев подразделяет на основные и вспомогательные <2>. Основанием для такой классификации является совокупность таких обстоятельств, как: способность более эффективного решения задач, стоящих перед судебной властью; частота использования в судебной практике; возможность непосредственно и по существу разрешать возникшие конфликты; возможность пресекать и предупреждать или создавать условия по предупреждению и пресечению деятельности, представляющей угрозу безопасности Российской Федерации.

<2> Чарыев М.Р. Судебная власть в системе обеспечения государственной безопасности Российской Федерации // Российский судья. 2006. N 3.

При этом к основным функциям судебной власти относятся правосудие и судебный контроль, к вспомогательным - выступление с законодательной инициативой и обобщение судебной практики <3>.

<3> Чарыев М.Р. Указ. соч.

Признавая обоснованной позицию автора о реализации судебной властью наряду с правосудием функции судебного контроля, в то же время следует обратить внимание на то, что контрольная функция в отличие от правосудия не является специфической функцией судебной власти. Она присуща всем органам государственной власти и является, по существу, универсальной функцией государства, осуществляемой Президентом РФ, законодательной, исполнительной и судебной властью. Особенность судебного контроля как одной из форм осуществления контрольной деятельности и реализации контрольной функции государства в отличие от осуществления правосудия состоит в публично-правовом характере общественных отношений, подлежащих судебному контролю, поскольку суд контролирует деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.

Конституцией РФ 1993 г. установлено право граждан на судебную защиту и на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46). Это конституционно установленное правомочие судов и составляет содержание судебного контроля как особого вида государственной контрольной деятельности в Российской Федерации. Особой формой судебного контроля, обладающего ярко выраженным публично-правовым характером, является судебный конституционный контроль, переданный в ведение судебной власти в соответствии с ст. 125 Конституции РФ.

Судебный контроль представляет собой особый вид государственного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов и их должностных лиц. Он призван быть видом государственной защиты прав и свобод граждан, коллективных образований и юридических лиц. Возможность обжалования действий, решений органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих в судебные органы, занимающие особое место в механизме разделения властей, не участвующие в принятии и реализации управленческих решений, а также установленный законодательством особый процессуальный порядок рассмотрения таких жалоб представляют собой существенную гарантию обеспечения и защиты прав граждан. Характерно, что судебная защита - самостоятельное конституционное право гражданина, а возможность судебного обжалования является конституционно установленным механизмом его реализации через осуществление судебного контроля.

Следует отметить особенности объекта и предмета судебного контроля. Объектом судебного контроля является публично-правовая сфера управления общественными процессами. При этом в нее попадают как деятельность государственных органов, задействованных в механизме государства, так и органов местного самоуправления и иных институтов политической системы общества. Судебный контроль, являясь видом государственного контроля, в то же время имеет сферу своего применения, далеко выходящую за сферу функционирования государства, и охватывает практически весь механизм политической системы и гражданского общества. Предметом судебного контроля и судебной оценки являются акт соответствующего органа (государственного, общественного, религиозного и т.д.) или должностного лица либо их действия, имеющие юридически значимые последствия, либо уклонение от совершения таковых, когда на них законом возложена обязанность совершить их в условиях, определенных правовой нормой.

При определении сущности судебного контроля следует исходить из того, что сущность любого явления - это совокупность его значимых качественных свойств и признаков.

Следует отметить, что как в определении числа, так и в классификации признаков контроля вообще и судебного контроля в частности в научной литературе нет единства. Разделяя мнение В.П. Беляева, отметим, что в число важнейших признаков входят объективность, научность, оптимальность, непрерывность, оперативность и властность <4>.

<4> Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4. С. 43.

Представляется, что сущность судебного контроля определяет тем, что судами проверяются на предмет соответствия закону решения, принятые в порядке осуществления управленческой деятельности органами законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, т.е. управляющими субъектами <5>.

<5> См.: Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики. Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦ ВШ, 1999. С. 14.

Есть правовые основания говорить о всеобщем характере судебного контроля, поскольку сфера его осуществления в последнее время объемлет практически все стороны жизни общества, формирования и функционирования государственной и публичной власти, социального и государственного управления. Исключения носят весьма ограниченный характер и касаются только области обеспечения обороны и государственной безопасности. Да и здесь специальными законами предусмотрена возможность судебного контроля.

Судебный контроль можно и необходимо рассматривать как специфическую правовую форму осуществления государственно-властных полномочий, существующую наряду с такими формами, как правотворчество и правоприменение, и имеющую свое социальное назначение и функциональное значение. При этом очевидны взаимосвязь и взаимообусловленность данных форм государственной деятельности и то, что эффективная контрольная деятельность непосредственно влияет на совершенствование правотворчества и правоприменения.

Сущностным содержанием контрольной деятельности при осуществлении судебного контроля является то, что суд проверяет правильность действий или обоснованность бездействия органов и должностных лиц. При установлении нарушения закона он либо принимает решение, обязывающее к действию, понуждающее лицо действовать в порядке, установленном законом, либо исполняет роль "негативного законодателя", отменяя незаконные акты и устраняя их из правовой системы государства. В этом и заключаются существенная особенность судебного контроля и его отличие от контрольной деятельности иных государственных органов, которые вправе самостоятельно корректировать процесс исполнения управленческого акта и принимать управленческое решение.

Иные особенности судебного контроля напрямую зависят от его сущности и определяются его характером. Так, специфика судебного контроля заключается в том, что инициатором обращения в суд является гражданин или иное физическое или юридическое лицо или орган государственной власти либо местного самоуправления, сам суд при очевидности нарушений для судьи не вправе инициировать возбуждение судебного дела. Это свойственно вообще функционированию судебной власти.

Особенность судебного контроля - его альтернативность. Обращение в суд с жалобой - это не обязанность, а право гражданина, иного физического или юридического лица. Лицо вправе действовать по своему усмотрению и самостоятельно решить для себя вопрос, воспользоваться ему или нет механизмом судебного либо ведомственного контроля или не реализовать право обжалования вообще. Следовательно, судебный контроль является пассивной формой контроля.

В возможностях воздействовать на общественные отношения судебный контроль носит усеченный характер, заключающийся лишь в дисквалификации незаконной или неконституционной правовой нормы либо предписании органу власти или должностному лицу в случае установления нарушения закона при его реализации. Суд вправе только устранить неправовой акт, отменив его, либо прекратить деятельность юридического лица, отменить особый статус физического лица (например, отменить регистрацию кандидата в депутаты), установив нарушение закона в его деятельности. В отличие от этого, органы законодательной и исполнительной власти, выполняющие контрольные функции, вправе совершать более широкий круг действий.

Особенности судебного контроля определяются спецификой субъектов обращения за проведением судебного контроля. Например, Законом РФ от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" закреплено право военнослужащего на защиту своих прав и законных интересов путем обращения в суд. Неправомерные решения и действия (бездействие) органов военного управления и командиров могут быть обжалованы военнослужащими в порядке, предусмотренном федеральными законами и иными нормативными актами и общевойсковыми уставами (ст. 21).

Судебный контроль - это самостоятельная правовая форма осуществления судебной власти, действующая наряду с такой ее формой реализации, как правосудие. Следует согласиться с М.Р. Чарыевым, по мнению которого во всех случаях, когда в суде обжалуются действия (решения, акты) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, даются разрешения на совершение определенных действий, речь должна идти о судебном контроле. В остальных случаях при рассмотрении и разрешении дел в суде речь идет о правосудии. Иначе говоря, при осуществлении судебного контроля устанавливается один основной факт - законно ли действие (бездействие) либо акт соответствующего органа, должностного лица. В рамках же правосудия существует возможность установления и других юридических фактов <6>.

<6> Чарыев М.Р. Указ. соч.

В механизме правового воздействия судебный контроль осуществляется после принятия или уклонения от принятия управленческого решения. Гражданин имеет право обратиться с жалобой в суд в случае нарушения его прав и свобод, создания препятствий для их осуществления и незаконного возложения на него какой-либо обязанности либо незаконного привлечения к какой-либо ответственности. Это обусловливает вторичность отношений при судебном контроле по сравнению с отношениями, складывающимися при осуществлении правосудия, когда суд сам рассматривает спор о праве либо устанавливает наличие уголовно наказуемого деяния, его доказанность и обоснованность и наличие основания для ответственности и выносит акт правоприменения по юридической силе, равный силе закона.

Таким образом, судебный контроль - это конституционно закрепленная особая правовая форма реализации контрольной деятельности государства в сфере осуществления судебной власти, выражающаяся в охране судами конституционной, общей и арбитражной юрисдикции конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, обеспечении режима законности, верховенства и прямого действия Конституции РФ, осуществляемая в особом процессуальном порядке в целях восстановления и защиты прав, свобод и интересов человека, коллективных образований и юридических лиц и всего гражданского общества.