Мудрый Юрист

Рецензия на монографию к.в. Черкасова "институт полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах: состояние и перспективы развития" 1

<1> Черкасов К.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: состояние и перспективы развития. Саратов, 2007. 136 с.

Астафичев П.А., доктор юридических наук.

В современной науке конституционного права по ряду причин обращается не всегда достаточное внимание на проблематику правовых основ организации и деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Несмотря на продолжение функционирования данного института после модернизации порядка формирования высших должностных лиц субъектов Федерации, вопрос о перспективах его правовой регламентации представляется неоднозначным. Вертикальная составляющая в федеративных отношениях установлена гораздо более четким образом благодаря наделению полномочиями высших должностных лиц региональными парламентами по исключительному представлению главы государства, а также праву Президента Российской Федерации прекращать досрочно деятельность этих должностных лиц по широкому кругу оснований. По существу, именно территориальный аспект в разграничении сфер ведения полномочных представителей главы государства в федеральных округах и высших должностных лиц субъектов Федерации позволил сохранить данную конституционно-правовую конструкцию. При этом по-прежнему актуальны вопросы обеспечения баланса конкурирующих интересов в системе этих отношений, сочетания партнерских и соподчиненных механизмов взаимодействия государственных органов и соответствующих должностных лиц.

Обосновывая научную и практическую значимость своего исследования, К.В. Черкасов акцентирует внимание на эффективности организации управления территориями, сохранении суверенитета и территориальной целостности России, усилении общегосударственных начал в публично-правовой деятельности, создании надежных проводников политической воли центральной власти в субъектах Российской Федерации, а точнее - воли непосредственно главы государства. Здесь, разумеется, присутствует некоторая увлеченность автора централизмом. Несмотря на оговорки относительно децентрализации властных функций и некоторой самостоятельности на местах, общая атмосфера мышления исследователя пребывает в основном в рамках централизованной конституционно-правовой парадигмы. Однако, с другой стороны, это придает целостность рецензируемому исследованию, позволяет лучше и яснее обосновать и аргументировать основные выводы и предложения автора, тем более что тема его монографии предполагает если не отрицание федеративной децентрализации, то по крайней мере признание ее в весьма незначительной степени.

В структурном отношении монография К.В. Черкасова охватывает два крупных блока конституционно-правовых проблем: статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и правового положения самих федеральных округов. Этому соответственно посвящены две главы исследования, объединяющие в совокупности восемь параграфов. В каждой из них обнаруживаются интересные суждения, которые плодотворны для конституционной науки и полезны для ее дальнейшего развития.

Рассуждая об институционализации правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, автор подчеркивает отсутствие соответствующих норм в Конституции Российской Федерации, из чего им выводится дискреция главы государства как форма проявления подразумеваемых или скрытых полномочий. Конечно, если бы в тексте Основного Закона страны обозначалось право главы государства иметь своих представителей в федеральных округах, формируемых по его усмотрению, то ясности в этом вопросе было бы больше. Однако мы живем в конкретном обществе с его особенными общественно-политическими условиями, которые несколько отличаются от условий, в которых принималась действующая Конституция Российской Федерации. Внутритерриториальное представительство главы государства тогда явно не мыслилось по федеральным округам, но достаточен ли этот факт для непременной конституционной реформы в последующем, когда обнаружилась потребность в подобной модернизации? Особенно если речь идет о реализации полномочий именно главы государства?

Представляется, что само по себе решение главы государства сформировать федеральные округа и назначать в них полномочных представителей не поставило под сомнение верховенство прав и свобод человека и гражданина, народный суверенитет, разделение властей, идеологическое и политическое многообразие, федерализм и местное самоуправление. Скажем, федеральный запрет прямых выборов высших должностных лиц субъектов Федерации - более спорный шаг с точки зрения его конституционности, но он и был предпринят федеральным законодателем, а не главой государства. С этой точки зрения институционализация правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах посредством указного нормотворчества выглядит вполне допустимой, что, однако, не исключает последующей его институционализации на уровне федерального закона или, в перспективе, самой Конституции.

Далее в монографии производится обстоятельный анализ нормативных требований для назначения главой государства своих полномочных представителей и отрешения их от должности. Как справедливо считает К.В. Черкасов, полная свобода усмотрения в этом вопросе не отвечает требованиям демократического общества, поэтому им предлагается введение ряда цензов, в том числе связанных с гражданством и возрастом претендентов. Учет подобных предложений мог бы способствовать устранению сложившихся диспропорций в законодательном регулировании статуса соответствующих должностных лиц. Кроме того, автор ставит проблему досрочного прекращения полномочий президентских представителей по таким основаниям, как утрата доверия главы государства, изменение политических приоритетов, появление новых задач в сфере государственного управления. Это квалифицируется исследователем в качестве позитивной политической ответственности полномочных представителей.

Данную точку зрения целесообразно поддержать с определенными оговорками. Вообще, в правоотношении представительства фактор доверия является чрезвычайно важным. Представители должны быть опытными, достойными уважения людьми. Законодатель обязан всемерно препятствовать тому, чтобы должности доставались случайно и незаслуженно. Так, именно доверие избирателей является основанием для выборов, продолжения мандата депутата в течение срока легислатуры, а утрата такого доверия в системе местного самоуправления влечет досрочное прекращение депутатских полномочий посредством института отзыва. Аналогичным образом полномочные представители Президента Российской Федерации должны пользоваться постоянным доверием главы государства. Однако подобную логику не следует распространять дальше, за рамки правоотношений представительства. В противном случае будет поставлен под сомнение конституционный тезис о разделении властей.

Кроме того, изменение политических приоритетов, а равно появление новых задач в сфере государственного управления, не следует понимать в качестве форм утраты доверия главы государства по отношению к его представителям. Полномочия представителей могут быть прекращены досрочно вследствие обнаружившейся несостоятельности в делах, совершения крупных просчетов в текущей деятельности, игнорирования важных президентских поручений, возможно, даже ввиду опрометчивых публичных заявлений, направленных против официальной политики главы государства. Но при этом юридически важно, чтобы подобные основания четко фиксировались в нормативном акте, а затем - в правоприменительном акте Президента Российской Федерации об отрешении соответствующего лица от должности.

Установлению публично-доверительных отношений между главой государства и его представителями, как отмечает К.В. Черкасов, в определенной мере препятствует двойственность их статуса, связанная с полномочиями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации по представлению кандидатур будущих представителей главе государства, а также по координации их деятельности. Фактическое вхождение полномочных представителей Президента Российской Федерации в состав Администрации Президента Российской Федерации автор выводит из различных источников, включая порядок формирования Совета Безопасности Российской Федерации. Данное обстоятельство подвергается в рецензируемом исследовании справедливому критическому осмыслению, поскольку это приводит к неблагоприятному результату, в том числе к дистанцированию и отдалению представителей от представляемого ими лица. На Администрацию Президента Российской Федерации целесообразно возложение функций, направленных преимущественно на обеспечение деятельности полномочных представителей главы государства в федеральных округах, оказание им консультационной, методической, организационной и правовой помощи. При этом важность обязанностей Администрации главы государства по отношению к его полномочным представителям в федеральных округах не следует преувеличивать.

Несомненным достоинством рецензируемого исследования является то, что автор обращает пристальное внимание на проблему правовой регламентации статуса аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Очевидно, что сам по себе полномочный представитель в силу объективных причин не способен полноценно реализовывать возложенные на него задачи, ему нужно опираться на мнение специалистов в соответствующих отраслях знания, давать необходимые поручения и контролировать их исполнение, получать объемную и достоверную информацию о положении дел на местах. Полномочным представителям административно не подчинены ни высшие должностные лица субъектов Федерации, ни главы муниципальных образований, ни государственные гражданские служащие субъектов Федерации, ни муниципальные служащие. Это правовое состояние, разумеется, не исключает взаимодействия полномочных представителей главы государства с должностными лицами государственных органов субъектов Федерации и муниципальных образований на партнерской основе. Более того, на практике вряд ли какое-либо должностное лицо регионального или муниципального звена откажется от реализации позиции полномочного представителя главы государства в силу высокого политико-правового статуса последнего. Но все указанные обстоятельства не ставят под сомнение необходимость функционирования специализированного аппарата полномочных представителей, поскольку юридически лишь служащие аппаратов находятся в прямом административном подчинении этих представителей.

В структуре аппаратов полномочных представителей гармонично сочетаются функциональные и территориальные подходы к их организации. Однако если в субъектах Федерации структура аппаратов сравнительно небольшая, то на уровне округов она выглядит более разветвленной. Компетенцией окружных аппаратов охватываются практически все традиционные сферы исполнительно-распорядительной деятельности (организационная работа, социально-экономические вопросы, экономическая политика, финансы, социальная политика, обеспечение конституционных прав граждан, связи с общественными объединениями, правоохранительная деятельность, оборона, безопасность, правовое сопровождение, документационное обеспечение, контроль). При подобной ситуации необходим тщательный мониторинг осуществляемых ими функций в целях исключения их дублирования с направлениями деятельности федеральных министерств, агентств, служб, а также органов исполнительной государственной власти специальной компетенции субъектов Российской Федерации.

К.В. Черкасов уделяет большое внимание также функционированию консультативных и совещательных органов при полномочных представителях главы государства в федеральных округах. Эта исследовательская идея выглядит достаточно привлекательной, поскольку координационные задачи полномочных представителей предполагают их активное взаимодействие с различными заинтересованными структурами как "по вертикали", так и "по горизонтали". По справедливому суждению автора, решение основных задач, поставленных главой государства перед его полномочными представителями в федеральных округах, а также реализация возложенных на них функций трудно осуществимы, а в ряде случаев - невозможны без участия в этом процессе иных органов государственной власти (как федеральных, так и региональных), органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, граждан. Классифицируя консультативные и совещательные органы на две группы (создаваемые по воле полномочных представителей и в силу предписаний нормативных правовых актов), К.В. Черкасов обстоятельно анализирует особенности их формирования и деятельности. Можно присоединиться к выводу автора о том, что необходима кодификация нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус не только полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, но и консультативных (совещательных) органов, результатом которой должна стать унифицированная и непротиворечивая основа их функционирования.

Основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах К.В. Черкасов исследует на основе компетенционно-функциональной методологии. При этом, по справедливому утверждению автора, стратегическая цель деятельности полномочных представителей состоит в обеспечении единства публичной власти в России, территориальной целостности Российского государства, укреплении Российской Федерации. Данная стратегическая цель корреспондирует с конституционной нормой о статусе Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей публичной власти.

Однако не менее очевидно, что в целях построения конституционного государства, основанного на демократических ценностях, в деятельности полномочных представителей главы государства логично ожидать и определенной поддержки политического плюрализма, партийного многообразия, разумной конкуренции в системе народного представительства. Беря оппозицию под свою защиту, конституционный строй предполагает систему государственно-правовых мер по обеспечению такой политической конкуренции, которая не затрагивает фундаментальных основ организации власти в обществе. Оппозиция вредна, если она посягает на саму суть демократической государственности, но концепции конституционализма в равной мере чужда концентрированная и бесконтрольная политическая власть. Эти обстоятельства, на наш взгляд, должны найти свое выражение в нормативных правовых актах, регламентирующих функции полномочных представителей, на основе входящего сегодня в обиход принципа конституционного партнерства.

Компетенция полномочных представителей главы государства, по сравнению с предметами ведения ряда других публичных структурных единиц, выглядит более мобильной и подвижной. К.В. Черкасов точно подмечает, что многие задачи полномочных представителей формулируются не столько в нормативных правовых актах об их статусе, сколько в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а равно в процессе их непосредственного взаимодействия с главой государства. Следствием формальной неопределенности и нормативной незафиксированности действительной компетенции полномочных представителей становится потребность в их толковании, причем далеко не все функции подвергаются обнародованию и общественной огласке. Автор подчеркивает, что полномочные представители неоднократно комментировали и разъясняли круг своих задач. Примечательно, что фактическая компетенция полномочных представителей различается в зависимости от геополитических, экономических, социальных и иных особенностей того или иного федерального округа, а также отчасти зависит от личностных характеристик самих полномочных представителей. Все это ослабляет воздействие механизма правового регулирования на соответствующие общественные отношения и, по существу, дает весьма широкую юридическую дискрецию полномочным представителям в их деятельности, связанную, однако, волей главы государства, насколько это возможно ввиду многочисленности задач и функций Президента России.

Рассматривая вопросы реформирования системы территориального управления в Российской Федерации, автор отмечает тенденцию интеграции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с окружными структурами федеральных органов государственной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. Данную тенденцию автор объясняет усилением президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти в России, а также спецификой осуществляемых полномочными представителями задач и функций (обеспечение единства правового пространства, борьба с терроризмом и экстремизмом, кадровое обеспечение, контроль, реализация приоритетных национальных проектов).

При всей положительной нагрузке этого направления совершенствования публичного управления нельзя не высказать и некоторые критические суждения. В частности, функцию обеспечения единства правового пространства полезнее возложить на правоохранительные органы, а именно - на прокуратуру и суды. Ни сами полномочные представители главы государства, ни их аппараты не связаны профессиональным юридическим цензом. Их юрисдикционная деятельность, по существу, не обеспечена процессуально. Административная оценка правовых вопросов чревата неполнотой и необъективностью, поскольку она исключает процессуальные гарантии спорящих сторон. В результате, в том числе и у главы государства, на основе доклада одного из заинтересованных лиц может сложиться предубеждение относительно противоречия правовых актов другим правовым актам, в то время как в действительности такое противоречие и не будет иметь места. С другой стороны, если обнаруживается, что органы государственной власти субъектов Федерации или местного самоуправления явно игнорируют правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации (а такие факты весьма часто встречаются вследствие недостаточного внимания региональных и муниципальных властей к этим проблемам), административный ресурс полномочных представителей главы государства в федеральных округах мог бы сыграть весьма положительную роль. При таком подходе задачи полномочных представителей и их аппаратов по обеспечению единства правового пространства выглядят конституционно допустимыми.

Примечательно, что на практике полномочные представители главы государства оценивают качество нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в основном по критерию реализации ими регулятивных полномочий, прямо указанных в федеральных законах. При этом важен сам факт реализации или нереализации регулятивных полномочий, а содержание нормативных решений правовой оценке подвергается сравнительно редко. Данную функцию, однако, значительно эффективнее могли бы осуществлять органы прокуратуры через принесение протестов и обращение в суды общей юрисдикции. Но органы прокуратуры, в свою очередь, обычно предпочитают воздерживаться от юридической оценки противоправного бездействия региональной и муниципальной власти, сосредоточив внимание на правовой экспертизе уже подготовленных или принятых нормативных решений.

Этому есть свое объяснение. Никакой орган государственной власти или местного самоуправления не способен в одночасье реализовать все принадлежащие ему полномочия. Нужна последовательность действий, требуются определенные приоритеты. Но и контролирующий орган связан этими же объективными обстоятельствами, ему необходимо время для выявления противоречий между правовыми нормам, а также для обнаружения чьего-либо противоправного бездействия (к слову, не всегда регулятивное полномочие является обязанностью народного представительства, зачастую это всего лишь его право). В результате внешний контроль приводит к смене приоритетов, эскалации отчетности перед вышестоящими инстанциями, но многие проблемы правового регулирования общественных отношений остаются по-прежнему не решенными.

Поставленные в настоящей рецензии вопросы и выявленные дискуссионные положения, однако, не ставят под сомнение научную ценность предпринятого К.В. Черкасовым научного исследования. Реорганизацию института полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах России в институт полномочных представителей главы государства в федеральных округах и последующее их функционирование действительно следует рассматривать в контексте реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации, осуществления кардинальных мер по укреплению единства системы государственной власти в Российской Федерации, разрешения проблемных вопросов российского федерализма. Следует присоединиться к выводу автора о том, что основным итогом работы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах явилось прекращение процессов дробления российского правового, политического и экономического пространства, налаживание взаимодействия органов публичной власти между собой, а также с институтами гражданского общества, ликвидация управленческого разрыва между федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями, усиление ответственности органов публичной власти за неисполнение поставленных перед ними Президентом Российской Федерации задач в рамках конституционной компетенции главы государства, обеспечение системности осуществления полномочий Президента Российской Федерации на местах, повышение эффективности управления территориальным развитием. Все это способствует возрождению нормы управляемости государством, которая прежде была нарушена.

Рецензируемая монография оставляет приятные впечатления, свидетельствует об исследовательской глубине и системности, написана в хорошем научном стиле и, несомненно, обогащает современную науку конституционного права.