Мудрый Юрист

К вопросу о разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений

Арзуманян А.В., доцент Международной академии предпринимательства, кандидат юридических наук.

Принципиальные изменения в порядке разграничения полномочий Федерации и субъектов в области регулирования земельных отношений уже отмечались в литературе. Так, Е.А. Галиновская <1>, детально проанализировавшая земельное законодательство в аспекте соотношения общих и региональных интересов, пришла к выводу, что реализация принципа совместного ведения и то, что он выражен в Основном Законе государства в достаточно общей форме (то есть без определения конкретных полномочий каждого из субъектов в регулировании земельных отношений), порождает разнообразную и по-своему интересную законодательную практику.

<1> См.: Галиновская Е.А. Земельное законодательство: общие и региональные интересы // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 661, 662.

Так, до замеченного сейчас активного развития федерального земельного законодательства на основе этого принципа целый ряд субъектов РФ формировал свое собственное земельно-правовое поле, тем самым в какой-то степени компенсируя пробелы в законодательстве на федеральном уровне. При этом условия были достаточно просты: не затрагивать отношений, регулируемых исключительно на федеральном уровне, согласно ст. 71 Конституции РФ (преимущественно гражданским законодательством), не противоречить принятым нормам федерального законодательства, которых было не так много. Формирование собственного законодательства субъектами РФ актуально и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые Федерацией, изменились.

Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений - Земельным кодексом РФ и Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения: данными Законами установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом.

Следует отметить, что участие субъектов Федерации в принятии решений федеральными органами власти является важнейшим принципом федерализма. Формы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти двух уровней должны развиваться в направлении повышения роли субъектов РФ в механизмах согласования, детализации процедуры выражения и учета интересов субъектов РФ. Федерация могла бы делать ставку не на детальное разделение совместных полномочий, а на совершенную, открытую и стабильную процедуру выработки решений по предметам совместного регулирования. Думается, что именно такой подход к совершенствованию правового регулирования отношений Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения наиболее рационален.

Одной из важных проблем является выработка правовой концепции единого правового режима земельного участка и недвижимости на нем на основе принципа, установленного в п. 5 ст. 1 ЗК РФ, и закрепление ее в нормах гражданского и земельного законодательства. С возникновением и закреплением в стране многообразия форм частной собственности все чаще возникает необходимость в упорядочении проблем пользования недвижимостью на земельном участке и самим земельным участком как недвижимым имуществом. В настоящее время в регулировании этих отношений существуют неопределенность и даже различные правовые подходы к регулированию отношений этих двух видов недвижимости в земельном и гражданском праве. Эти разночтения в статьях ГК РФ и ЗК РФ создают трудности в правоприменительной деятельности.

Право приватизации участков под приватизированными зданиями не является обязательным для государственных органов, решающих вопрос о приватизации земельного участка. В связи с этим при приватизации недвижимости следовало бы ввести правило об одновременной приватизации недвижимости на земельном участке вместе с самим земельным участком либо одновременным предоставлением участка в аренду, а также ограничить право государства продавать или приватизировать недвижимость на участке без земельного участка.

Следовало бы разработать весь спектр норм о приватизации и одновременном переходе прав на недвижимость на участке и на сам участок в более широком плане, чем это оформлено сейчас в статьях ЗК РФ. По-видимому, потребуется внести ряд изменений в законодательство о защите прав на такой объект, выступающий в виде земельного участка и недвижимости на нем.

Часть проблем, имеющихся в регулировании этих отношений, возникает в связи с тем, что гражданское и земельное законодательство исходят из разных позиций в понимании "главной вещи" и "принадлежности" в отношении земельного участка и недвижимости на нем.

Как представляется, необходимо устранить противоречия законодательства и либо внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, которые будут повторять положения земельного законодательства РФ, либо исключить положения, касающиеся оборота земель, из Гражданского кодекса РФ.

Целесообразно поэтому внести изменения в ст. 552 и 553 ГК РФ, а именно:

пункт 2 ст. 522 ГК РФ следует сформулировать следующим образом: "В случае, когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности на соответствующий земельный участок";

статью 553 ГК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: "При продаже земельного участка, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, покупателю передается в собственность земельный участок совместно с объектами недвижимости, расположенными на нем".

Сформулировано понятие "земельный участок", ввиду чего предлагается внести изменение в главу 17 ГК РФ, которая, по нашему мнению, должна носить название "Право собственности и другие вещные права на земельный участок", ст. 260 "Общие положения о праве собственности на землю", ст. 264 "Права на земельный участок лиц, не являющихся собственниками земельных участков".

Пункт 1 ст. 15 ЗК РФ в настоящее время звучит так: "1. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации".

Исходя из сказанного выше, п. 1 ст. 15 ЗК РФ точнее было бы определить: "В собственности граждан и юридических лиц (частной собственности) находятся земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством РФ".

На наш взгляд, пункт 2 ст. 214 ГК РФ с целью определения при разграничении государственной собственности (на федеральную и субъекта РФ), в какой государственной собственности должны находиться не имеющие собственника земельные участки при реализации ст. 225 ГК РФ, следует изложить следующим путем:

"Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются федеральной собственностью (в оригинале государственной собственностью)".

Поскольку земля, особенно земельные участки сельскохозяйственного назначения, в определенных случаях, относится к невозместимым, незаменимым и невозобновляемым природным ресурсам, сделан вывод о том, что необходимо внести ряд дополнений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Недопустимо приватизировать вышеуказанные участки без сохранения их целевого назначения. Поэтому п. 4 ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" необходимо дополнить абзацем следующего содержания: "Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения производится исключительно с сохранением целевого назначения участка".

Ввиду недопустимости двойственного эффекта взаимного инвестирования с иностранными государствами ст. 3 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" следует дополнить абзацем: "Договор аренды заключается с иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, иностранными юридическими лицами сроком до десяти лет".

С целью предотвращения злоупотреблений с земельными участками сельскохозяйственного назначения вне конкурсного порядка предоставления вышеуказанных земель в аренду, в случае если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков, п. 2 ст. 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" следует изложить в следующей редакции:

"2. Передача в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в официальном нормативно-правовом издании администрации субъекта Российской Федерации. При этом принятие решения о передаче земельных участков в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления. Положения настоящего пункта не распространяются на случаи, предусмотренные пунктом 5 настоящей статьи.

В том случае, если подано два и более заявлений о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах, аукционах)".

Поскольку особенностью реализации права собственности на землю юридическими лицами является установление жестких временных рамок, сделан вывод о внесении ряда изменений в ст. 124 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" "Общие положения о конкурсном производстве" путем увеличения срока, на который может быть введено конкурсное управление для юридических лиц с балансовой стоимостью имущества более 1 млн. руб. по ходатайству арбитражного управляющего (с одобрения кредиторов).

Отменить действие п. 2 ст. 137 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", который устанавливает преимущество удовлетворения обязательных платежей перед обязательствами, обеспеченными залогом имущества, с целью оптимизации условий для инвестирования в российскую экономику.

Необходимо расширение перечня оснований прекращения права собственности на землю, ввиду чего ст. 44 ЗК РФ "Основания прекращения права собственности на земельный участок", которая в настоящее время звучит следующим образом:

"Право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством",

дополнить фразой: "...а также в силу иных оснований, предусмотренных гражданским законодательством".

На взгляд автора настоящей статьи, необходимо закрепить в Федеральном законе "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", что расчет компенсации за земельную долю в составе имущества крестьянского (фермерского) хозяйства с режимом общей совместной собственности при выходе одного из членов хозяйства, а также при получении компенсации за часть земельного участка хозяйства в порядке наследования производится с учетом рыночной оценки земельных участков. Данное предложение обусловлено различными показателями кадастровой и рыночной стоимости земельных участков сельскохозяйственного назначения в условиях современных земельных отношений. Рыночная стоимость отражает реальную стоимость земли, и на практике во избежание конфликтов в указанных ранее случаях должна применяться именно она.

Необходимо также усиление контроля за государственной регистрацией прав на земельные участки. Предлагается дополнить формулировку ст. 7.1 КоАП РФ "Самовольное занятие земельного участка" положением, устанавливающим административную ответственность за использование земельного участка без правоудостоверяющих документов на землю, предоставив право составления протоколов об этих правонарушениях должностным лицам, осуществляющим контроль за использованием и охраной земель.

Участие субъектов Федерации в принятии решений федеральными органами власти является важнейшим принципом федерализма. Формы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти двух уровней должны развиваться в направлении повышения роли субъектов РФ в механизмах согласования, детализации процедуры выражения и учета интересов субъектов РФ. Федерация могла бы делать ставку не на детальное разделение совместных полномочий, а на совершенную, открытую и стабильную процедуру выработки решений по предметам совместного регулирования. Думается, что именно такой подход к совершенствованию правового регулирования отношений Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения наиболее рационален.