Мудрый Юрист

Правовая основа организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления в республике Татарстан

Курникова С.С., соискатель кафедры конституционного права и прав человека Казанского государственного университета.

Правовое положение исполнительных органов местного самоуправления определяется: общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации; нормативно-правовыми актами федерального уровня; нормативными правовыми актами субъектов РФ; нормативными правовыми актами, принимаемыми населением и органами местного самоуправления.

Федеральный уровень правового регулирования исполнительных органов местного самоуправления уже был предметом научного анализа. Вне детального анализа пока остается региональный уровень нормативного правового регулирования организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления согласно Конституции РФ относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На этой основе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 131) устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, а более подробное регулирование системы местного самоуправления может осуществлять субъект Федерации своими законами <2>.

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> Бабичев И.В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые прогнозы и итоги // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 185 - 186.

На практике основное правовое регулирование вопросов организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления осуществляется на федеральном уровне, и лишь в некоторых случаях, прямо указанных в Федеральном законе N 131, допускается правовое регулирование законами субъектов Российской Федерации.

Так, например, законами субъектов РФ устанавливаются:

Конституция Республики Татарстан, основываясь на Конституции РФ и федеральном законодательстве о местном самоуправлении, детализирует федеральные основы организации местного самоуправления на своей территории и устанавливает принципы взаимодействия органов государственной власти Республики Татарстан с органами местного самоуправления.

Следует отметить, что практически все положения Конституции Республики Татарстан о местном самоуправлении воспроизводят аналогичные положения Конституции Российской Федерации и, следовательно, соответствуют ей. Отличаются только нормы о том, что правовые акты должностных лиц и органов местного самоуправления могут быть отменены в судебном порядке, и возможность муниципальных образований иметь свою символику. Следует отметить, что эти положения соответствуют Федеральному закону N 131.

В Республике Татарстан принят систематизированный Закон Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" <3> (далее - Закон РТ 2004 г.). Он разработан на основе Федерального закона N 131 и призван осуществлять правовое регулирование организации местного самоуправления в Республике Татарстан. Закон РТ 2004 г. содержит перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований и органов местного самоуправления, конкретную структуру и полномочия этих органов, порядок взаимоотношения между ними, гарантии и меры ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц, ряд других вопросов.

<3> Закон Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" (в ред. от 14 ноября 2005 г.) // Республика Татарстан. 2004. 3 марта. N 155 - 156.

Согласно ст. 25 Закона РТ 2004 г. местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Татарстан.

Местная администрация муниципального образования именуется исполнительным комитетом муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования местная администрация городского округа и городского поселения, которую возглавляет глава соответствующего муниципального образования, может иметь наименование - мэрия.

Структура администрации муниципального образования утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру администрации муниципального образования могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

В Республике Татарстан принят Закон Республики Татарстан "О муниципальных выборах в Республике Татарстан" <4>, определяющий порядок проведения выборов членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Татарстан. Этот Закон устанавливает также гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Татарстан, при проведении муниципальных выборов в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <5>.

<4> Закон РТ от 24 марта 2004 г. N 24-ЗРТ "О муниципальных выборах в Республике Татарстан" (в ред. от 31 марта 2005 г.) // Республика Татарстан. 2004. 3 апреля. N 69.
<5> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Закон Республики Татарстан "О местном референдуме" <6> конкретизирует положения федерального законодательства применительно к организации местных референдумов.

<6> Закон РТ от 24 марта 2004 г. N 23-ЗРТ "О местном референдуме" (в ред. от 31 марта 2005 г.) // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. N 3 (ч. 2). Ст. 187.

Законом Республики Татарстан "О муниципальной службе в Республике Татарстан" <7>, вступившим в силу 1 января 2006 г., регулируются отношения в сфере организации муниципальной службы и правовое положение муниципальных служащих в Республике Татарстан.

<7> Закон РТ от 24 марта 2004 г. N 18-ЗРТ "О муниципальной службе в Республике Татарстан" // Республика Татарстан. 2004. 30 марта. N 65.

В настоящее время в Республике Татарстан принят еще ряд Законов в сфере местного самоуправления:

<8> См.: Республика Татарстан. 2005. 16 декабря. N 251.<9> См.: Республика Татарстан. 2005. 27 декабря. N 257.<10> См.: Республика Татарстан. 2005. 31 декабря. N 260.<11> См.: Там же.<12> См.: Там же.

С правовыми основами местного самоуправления связаны ежегодные послания Президента Республики Татарстан Государственному Совету, которые, по нашему мнению, определяют политику Республики Татарстан в сфере правового регулирования местного самоуправления. Так, в Послании Президента Республики Татарстан 2007 г. было отмечено, что органы местного самоуправления, как никогда ранее, нуждаются в помощи организационно-методического и правового характера со стороны государственных органов. В настоящее время отсутствуют нормативно-правовые акты, методические и инструктивные документы о порядке реализации изменений в законодательстве, касающиеся передачи полномочий с уровня субъекта Федерации на муниципальный уровень. Такие акты необходимо разработать в кратчайшие сроки.

В специальной литературе указывается, что в каждом субъекте Российской Федерации действует от десяти до двадцати и более законов субъектов РФ, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления в данных субъектах Российской Федерации. В этой связи делается вывод о том, что этого количества нормативных правовых актов явно недостаточно для полноценной правовой базы деятельности органов местного самоуправления <13>.

<13> См.: Никитенко И.Г. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления: Автореф. на соиск. ученой степени канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 12.

К числу нормативных правовых актов, регулирующих деятельность исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц, относятся указы Президента Республики Татарстан и постановления Кабинета Министров.

Указом Президента Республики Татарстан от 28 ноября 2005 г. образован Совет глав муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан для рассмотрения особо значимых вопросов развития Республики Татарстан. Совет глав рассматривает вопросы, касающиеся взаимоотношений органов государственной власти Республики Татарстан, органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления, республиканских программ, внесения предложений Президенту РТ по вопросам местного самоуправления <14>. Однако, по мнению Президента РТ М.Ш. Шаймиева, институт Совета глав муниципальных образований сегодня используется крайне неэффективно.

<14> Указ Президента РТ от 28 ноября 2005 г. N УП-465 "О Совете глав муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан" // Республика Татарстан. 2005. 1 декабря. N 239 - 240.

Указом Президента Республики Татарстан от 19 июля 2004 г. N УП-490 (с изменениями от 26 декабря 2005 г.) образован Межведомственный координационный комитет по правовым вопросам. Он образован в целях повышения эффективности взаимодействия и формирования согласованной позиции органов государственной власти Республики Татарстан, федеральных органов государственной власти, надзорных органов, органов местного самоуправления при подготовке наиболее значимых для проведения реформ законопроектов, нормативных правовых актов Президента Республики Татарстан, Кабинета Министров Республики Татарстан, а также обеспечения качества принимаемых нормативных правовых актов Республики Татарстан <15>. В специальном исследовании проблем взаимодействия органов государственной власти в Республике Татарстан отмечается, что этот Межведомственный координационный комитет по правовым вопросам - достаточно удачная организационная форма взаимодействия <16>.

<15> Указ Президента Республики Татарстан от 19 июля 2004 г. N УП-490 "Об образовании Межведомственного координационного комитета по правовым вопросам" (с изменениями от 26 декабря 2005 г.).
<16> См.: Тарханова А.А. Согласительные процедуры в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Республики Татарстан). Автореф. на соиск. ученой степени канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 18.

В Республике Татарстан принято решение о создании при главах муниципальных районов и городских округов координационных комиссий (советов) представителей органов местного самоуправления и территориальных органов исполнительной власти с целью обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов местного самоуправления с органами исполнительной власти Республики Татарстан и их территориальными органами, расположенными на территории данных муниципальных образований. Такие координационные комиссии созданы и работают в городских округах Казани и Набережных Челнов и в нескольких муниципальных районах. Планируется в 2007 г. завершить создание подобных комиссий (советов) во всех районах Республики Татарстан.

В Республике Татарстан предпринята попытка нормативного правового регулирования порядка взаимодействия исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан с органами муниципальных образований. В основном это информационное взаимодействие на основе постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан. Например, Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 24 ноября 2006 г. N 567 утвержден Регламент информационного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан с органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Татарстан.

Наиболее интересен опыт Республики Татарстан по нормативному правовому регулированию оценки качества выполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. В Республике Татарстан эти вопросы урегулированы постановлениями Кабинета Министров Республики Татарстан, которыми утверждены состав и значение индикаторов, отражающих качество осуществления переданных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Так, в частности, Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 мая 2006 г. N 252 "Об утверждении состава и значений индикаторов, отражающих качество осуществления переданных государственных полномочий в области образования" принято в целях реализации Закона Республики Татарстан от 22 февраля 2006 г. N 15-ЗРТ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области образования".

Отметим еще два Постановления: Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 3 июля 2006 г. N 334 "Об утверждении состава и значений индикаторов, отражающих качество осуществления переданных государственных полномочий в области государственной регистрации актов гражданского состояния" и Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 июля 2006 г. N 381 "О составе и значениях индикаторов, отражающих качество осуществления переданных государственных полномочий по образованию и организации деятельности административных комиссий".

В настоящее время наметилась тенденция изменений федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, которая позволяет сделать вывод, что круг передаваемых органам местного самоуправления отдельных полномочий будет расширяться. В своем Послании к Государственному Совету 2007 г. Президент Республики Татарстан рекомендовал Кабинету Министров Республики Татарстан, отраслевым органам исполнительной власти Республики наладить действенный контроль за эффективным осуществлением переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Основным нормативным правовым актом, регламентирующим вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, в том числе исполнительных органов местного самоуправления, исходя из интересов населения, исторических, культурных, этнических и иных местных традиций, является устав муниципального образования.

Уставы муниципальных образований, как правило, содержат детальную регламентацию всех элементов правового статуса исполнительных органов местного самоуправления. В них определяются:

На процесс формирования правовой основы исполнительных органов местного самоуправления оказывают влияние постановления Конституционного Суда Республики Татарстан, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления. Правовая позиция Конституционного Суда РТ, выраженная в его постановлениях, способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления. В специальных исследованиях проблемы нормативности актов конституционных судов предлагается выделять нормативные и ненормативные правовые позиции этих судов <17>.

<17> См.: Хапугин С.И. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Автореф. на соиск. ученой степени канд. юрид. наук. Казань. С. 7.

В качестве обобщения можно сделать вывод, что в Республике Татарстан сложилась определенная система нормативных правовых актов, которые регулируют местное самоуправление. Некоторые нормативные правовые акты являются пилотными в своей области. Однако если рассматривать все нормативное правовое регулирование с позиции правового статуса конкретного органа местного самоуправления, возникает много вопросов. Оценивая правовое регулирование организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления с позиции системности их правового регулирования, выявляется его пробельность и противоречивость.

В Республике Татарстан действует Закон РТ от 6 апреля 2005 г. N 64-ЗРТ (ред. от 09.01.2007) "Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан", который достаточно полно и системно урегулировал правовой статус исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан. На наш взгляд, по аналогии с этим Законом необходимо принять Модельный закон Республики Татарстан "Об организации и деятельности органов местного самоуправления в Республике Татарстан", в котором будет специальный раздел об исполнительных органах местного самоуправления.