Мудрый Юрист

Самостоятельность и взаимодействие - общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации

Хабибуллин А.Р., соискатель кафедры конституционного права и прав человека Казанского государственного университета.

Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты не содержат определения общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В научной специальной литературе также не уделяется должного внимания доктринальному обоснованию понятия общих принципов организации местного самоуправления.

Логично предположить, что законодатель, используя в Конституции РФ понятие общих принципов организации местного самоуправления, предполагает наличие иных, необщих принципов. Исходя из этого, при любой классификации принципов организации местного самоуправления необходимо дать ответ на вопрос: что такое общие принципы и имеют ли общие принципы организации местного самоуправления внутреннюю структуру и субординацию?

Ответ на вопрос, что такое общие принципы организации местного самоуправления, зависит от исходной позиции исследователя о понятии принципов. Здесь возможны по меньшей мере два подхода к этой проблеме.

Первый подход определяет принцип как основу, первоначало, элемент сущности, то есть нечто объективное, имманентно присущее предмету или явлению. Задача исследователя в этом случае сводится к выявлению этих объективных принципов, выражающих сущность предмета или явления. Применительно к теме нашего исследования такой подход предполагает наличие главных, основных принципов организации местного самоуправления, которые в известной мере независимы от воли и усмотрения как исследователя, так и законодателя. Законодатель может более или менее адекватно закреплять в нормах права эти объективные принципы. Равно как теоретические конструкции различных ученых могут с той или иной степенью полноты приближаться к раскрытию всех объективных принципов организации местного самоуправления. Можно привести достаточное количество аргументов как за, так и против такого подхода. Не отрицая возможности научного поиска таких объективных принципов организации местного самоуправления, обратим внимание на достаточно большое разнообразие теорий, концепций и моделей местного самоуправления, которые существуют или существовали в мировой практике. Все эти теории, концепции и модели строятся на различных принципах организации местного самоуправления либо одноименные принципы имеют разное содержание. Например, принцип самостоятельности местного самоуправления в отношениях с государственной властью в государственной теории местного самоуправления сильно отличается от одноименного принципа в общественной теории местного самоуправления.

Второй подход определяет принцип как руководящую идею или исходное положение какого-либо учения (организации, деятельности). В данном подходе на первый план выходит субъективный фактор. Набор принципов, которыми руководствуется один субъект деятельности, может диаметрально отличаться от набора принципов, которыми руководствуется другой субъект, осуществляющий аналогичную деятельность.

При выявлении положительных и отрицательных сторон второго подхода появляется вполне понятное сомнение в возможности найти какие-либо закономерности в этом неустойчивом субъективном подходе.

Критерием эффективности применяемых принципов в конечном счете является практика. Анализ частоты совпадения принципов, которыми руководствовались субъекты, добившиеся успехов в своей деятельности, и частоты совпадения принципов, которыми руководствовались субъекты, получившие отрицательные результаты деятельности, позволяет выявить определенные закономерности и разделить принципы на положительные и отрицательные.

Конечно, вряд ли возможно добиться чистоты классификации положительных и отрицательных принципов, особенно в деятельности конкретных субъектов, где порой причудливо переплетаются положительные и отрицательные принципы. Тем не менее такой анализ позволяет сформулировать определенные выводы.

Общие принципы организации местного самоуправления - это, на наш взгляд, положительные принципы первой группы, которые получили всеобщее признание как в отечественной, так и в мировой практике организации местного самоуправления. Принципы этой группы распространяются на любых субъектов деятельности, независимо от их видовых или индивидуальных особенностей.

Закрепление принципов местного самоуправления в нормативных правовых актах высокого уровня в определенной мере должно свидетельствовать об общепризнанном характере закрепленных принципов, хотя это само по себе еще не факт. Закрепление принципов местного самоуправления в нормах права, безусловно, придает им юридически общеобязательный характер. Но, как показывает практика применения Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", эти общие принципы не привели к созданию работоспособного местного самоуправления в Российской Федерации.

Сложность выявления и формулирования общих принципов организации местного самоуправления связана со следующими обстоятельствами.

Анализ любых проблем местного самоуправления, на наш взгляд, надо начинать с определения объекта управления. Для определения объекта управления чаще всего предлагают детально разграничить предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этом случае происходит смешение понятий. Определение объекта управления в пределах муниципальных образований не может быть сведено только к разграничению предметов ведения для различных уровней власти.

При определении объекта управления следует помнить, что всегда на территории муниципальных образований будут объекты федерального и регионального управления, которые передаются в управление органам местного самоуправления, а ряд предметов ведения будет находиться в совместном ведении органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, вопросы местного значения всегда были и будут объектом управления для органов государственной власти. Государство не может снять с себя ответственность за решение вопросов местного значения.

С нашей точки зрения, попытка разорвать единый объект управления является методологической ошибкой при конструировании местного самоуправления в Российской Федерации. Признание единства объекта управления означает признание необходимости участия всех субъектов управления в решении управленческих задач. Органы местного самоуправления в не меньшей степени отвечают за участие в решении общегосударственных задач и задач субъектов Российской Федерации.

Рациональное разделение управленческого труда по управленческому воздействию на единый объект управления в большинстве случаев подменяют идеей, что государство должно быть законодательно освобождено от функций, которые могут быть с успехом реализованы местной властью, а неопределенность законодательного регулирования государственного и муниципального управления в большинстве случаев порождает столкновение их интересов и сфер влияния.

В этом и состоит методологическая ошибка, что местная власть якобы может в отрыве от государства с успехом решать вопросы местного значения. Вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления, всегда были и будут полем столкновения интересов местного сообщества и государства.

После определения объекта муниципального управления встает вопрос о субъекте управления. Конституционная норма закрепляет, что таким субъектом является население муниципального образования. Отметим существенный момент: желание или мнение этого субъекта о его управленческих возможностях никто не спрашивает.

Перечень вопросов местного значения, равно как весь объект управления, опять же определяет не население муниципального образования. Не совсем ясной является ресурсная база управления, которая, по мнению Европейской хартии местного самоуправления, должна соответствовать поставленным задачам.

Не менее важным является вопрос о том, какими принципами должен руководствоваться субъект местного самоуправления. Если взять за основу поведенческий (субъективный) аспект проблемы, то формула, что население самостоятельно решает вопросы местного значения, вроде бы дает однозначный ответ: творцом принципов является население муниципального образования. Фактически это не так.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ устанавливает, что население муниципального образования решает вопросы местного значения в пределах, определяемых Конституцией РФ и федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации. В этих законах устанавливаются как общие, так и другие принципы местного самоуправления, которыми обязаны руководствоваться население муниципального образования, органы местного самоуправления и все муниципальные служащие.

Закрепление в нормах муниципального права принципов местного самоуправления порождает теоретическую проблему. Становятся ли принципы местного самоуправления после их закрепления нормами права принципами муниципального права? В специальных исследованиях можно выделить три основных подхода к решению этой проблемы.

Первая позиция состоит в том, что принципы местного самоуправления и принципы муниципального права представляют собой самостоятельные понятия <1>.

<1> Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право: Учебное пособие. СПб.: Изд-во В.А. Михайлова, 2000. С. 44 - 48.

Вторая позиция предусматривает частичное совпадение принципов местного самоуправления с принципами муниципального права. По мнению А.Н. Костюкова, принципами права являются не только те, которые закреплены в законодательстве и иных источниках правовых норм, но и основополагающие идеи правосознания, получившие общее признание в деятельности органов правосудия, иных субъектов внутригосударственного и международного права, несмотря на отсутствие их формальной фиксации в объективном праве <2>.

<2> См.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль права: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. С. 88.

Третья позиция исходит из того, что принципы муниципального права - это закрепленные в нормах права принципы местного самоуправления <3>.

<3> См.: Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1987. С. 211.

Следует отметить существование различных вариантов основных позиций. Анализ всех вариантов взаимоотношений принципов местного самоуправления и принципов муниципального права не входит в нашу задачу. Поэтому следует согласиться с авторитетным мнением, что принципы местного самоуправления пронизывают все правовые нормы, являются стержнем всей системы местного самоуправления. Отсюда их определяющее значение для регулирования общественных отношений, для юридической практики. Строгое и точное осуществление требований права означает одновременно и последовательное воплощение в жизнь заложенных в нем принципов. Поэтому при решении конкретных юридических дел необходимо в первую очередь руководствоваться принципами права <4>.

<4> См.: Муниципальное право / Под ред. проф. Н.М. Конина. М.: Норма, 2006. С. 117.

Не углубляясь в дискуссию о соотношении принципов местного самоуправления и принципов муниципального права, обратим внимание на исключительную сложность этой проблемы.

В этой связи отметим в известной мере парадоксальную ситуацию, когда до 2009 г. действуют общие принципы двух одноименных Федеральных законов от 28 августа 1995 г. и 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Обратим внимание на то, что большинство принципов Федерального закона 1995 г. направлено на разрыв местного самоуправления с государством. Закреплялась самая высокая степень самостоятельности органов местного самоуправления. Все это происходило на фоне всего общественного переустройства Российской Федерации и серьезных экономических трудностей.

Уместно напомнить, что эти общие принципы организации местного самоуправления, закрепленные в Федеральном законе 1995 г., не привели к становлению полноценного местного самоуправления. В результате потребовалась коренная переработка этого Федерального закона и закрепление других общих принципов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в преамбуле провозглашает, что данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Означает ли это, что данный Закон не содержит таких общих принципов организации, которые распространяются на все стороны местного самоуправления?

Большинство исследователей правомерно отмечают, что на организацию местного самоуправления обязательно оказывают воздействие принципы Конституции РФ и общепризнанные принципы международного права. В данном случае речь идет не только о конституционных принципах местного самоуправления. Такие принципы основ конституционного строя, как народовластие, признание и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность и т.д., имеют универсальное значение, в том числе для принципов организации местного самоуправления.

Конституционные принципы организации местного самоуправления и принципы, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления, также можно считать основными в системе общих принципов, закрепленных в Федеральном законе N 131-ФЗ.

Исходя из верховенства Конституции РФ, общие принципы Федерального закона N 131-ФЗ должны развивать и детализировать принципы Конституции РФ и международно-правовых актов применительно к правовой, территориальной, организационной и экономической основам местного самоуправления. Такое положение направлено на реализацию модели местного самоуправления, которая закреплена в Конституции РФ.

В Конституции РФ заложена такая модель местного самоуправления, где единственным общим принципом является самостоятельность. Например, если проанализировать такие общие экономические принципы организации местного самоуправления, как признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности; самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью; самостоятельность в установлении и исполнении местного бюджета; обязательность наличия местного бюджета муниципального образования и т.д., то становится очевидным, что это детализация конституционного принципа самостоятельности.

Федеральный закон 1995 г. установил высокую степень самостоятельности местного самоуправления во взаимоотношениях этого уровня власти с человеком, обществом и, главное, с государством. Произвольное толкование принципа самостоятельности местного самоуправления в условиях федеративного государства приобрело вектор политический борьбы за этот уровень власти. Самостоятельность, которая была истолкована как независимость, дала отрицательный результат.

Федеральный закон N 131-ФЗ предпринимает попытку определить новое соотношение степени самостоятельности как местного самоуправления, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, сообразуясь с федеральными интересами и интересами конкретного субъекта Российской Федерации. Равно как органы государственной власти не могут снять с себя ответственность за качество решения вопросов местного значения. Поэтому в число общих принципов необходимо включить принцип взаимодействия местного самоуправления с государством.

Так же как и принцип самостоятельности, принцип взаимодействия должен найти свое выражение в системе частных принципов. В число этих принципов, вероятно, войдут принцип субсидиарности, принцип взаимной ответственности, принцип приоритета и учета государственных интересов, принцип государственной защиты и гарантии местного самоуправления и т.д. Все эти принципы развивают общий принцип взаимодействия государства и местного самоуправления.

В условиях становления местного самоуправления как нового института гражданского общества, который не имеет пока прочной финансово-экономической базы, кадрового обеспечения и устоявшейся практики деятельности, необходимо перенести акцент с принципа самостоятельности на принцип взаимодействия.

Конституция Российской Федерации содержит положения, которые вполне определенно позволяют на уровне федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации осуществить необходимое правовое закрепление всех аспектов общего принципа взаимодействия местного самоуправления с государством, без специального изменения или дополнения Конституции РФ.

В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации просматривается попытка, но достаточно робкая, усилить государственное влияние на процесс становления и развития местного самоуправления. Все это связано, на наш взгляд, с отсутствием научно обоснованной системы общих принципов организации местного самоуправления.

В основе этой системы должны лежать два фундаментальных принципа: принцип самостоятельности и принцип взаимодействия населения муниципального образования с органами государственной власти при решении вопросов местного значения и других вопросов, входящих в объект муниципального управления.

Боязнь огосударствления органов местного самоуправления парализует поиск оптимального соотношения самостоятельности и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. В итоге этот процесс идет стихийно, на уровне правоприменительной практики. Объективная потребность органов местного самоуправления в государственной поддержке нуждается в соответствующих руководящих идеях, т.е. в общих принципах, и в соответствующем их нормативном правовом закреплении как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.