Мудрый Юрист

Роль центральных органов исполнительной власти в латинской америке: значение для России

Колотева Вероника Григорьевна - аспирантка Института философии Российской академии наук.

В 90-х годах в ряде суперпрезидентских республик (в частности, в Бразилии, Аргентине, Венесуэле, Перу) были сделаны шаги в сторону сбалансированного распределения сфер влияния между ветвями власти. По мнению значительного числа политологов-международников, под категорию "суперпрезидентская республика" подпадают и некоторые страны, образованные после распада СССР, в частности государства Средней Азии, а некоторые склонны считать, что и Российская Федерация. Такая аналогия проводится неслучайно, так как Президент в Российской Федерации наделен широкими властными полномочиями.

В ряде латиноамериканских стран граница между суперпрезидентской республикой и диктатурой, прикрываемой конституционными рамками, довольно условна. Вместе с тем суперпрезидентская республика не является прямым аналогом диктатуры. Она базируется на догмах обычной президентской республики, но с добавлением ряда черт откровенной диктатуры. Это особый конгломерат традиционной президентской формы с полудиктаторским правлением, снабженным рядом специфических особенностей <1>.

<1> Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982.

Во всех латиноамериканских президентских республиках президент наделен очень широкими полномочиями. В его собственную компетенцию зачастую входит назначение и увольнение федеральных министров, осуществление высшего руководства государственной администрацией; он санкционирует, издает законы и распоряжается об их опубликовании, имеет право накладывать вето на принятые конгрессом законы, руководит внешними сношениями государства и аккредитует дипломатических представителей, ставит в известность конгресс о заключении международных договоров и соглашений <2>.

<2> Иностранное конституционное право / Под редакцией проф. В.В. Маклакова. М., 1997.

Исторически и традиционно сложившаяся форма государства в странах Латинской Америки была во многом обусловлена пережитками колониального прошлого, которые дополнялись заимствованными у развитых стран чертами. Вместе с тем форма государства и особенно форма правления имеют много специфического, присущего латиноамериканским странам <3>.

<3> Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982.

В недалеком прошлом (в 1980-х гг.) политическая обстановка в Латинской Америке оставалась напряженной. Вспомним о краткосрочной войне Великобритании и Аргентины из-за Фолклендских о-вов в 1982 г., о фактически гражданских войнах в Никарагуа и Сальвадоре, за которыми, с одной стороны, стояли США, а с другой - СССР и Куба. Непростая обстановка складывалась и вокруг Кубы, подвергавшейся политической и экономической изоляции со стороны самой могущественной страны Америки - США. Но в 1990-х гг. произошли заметные перемены к лучшему. Некоторые диктаторские режимы уступили место демократическим. В результате политическая карта региона стала более стабильной, хотя рецидивы прошлого случаются до сих пор. Так, в апреле 2002 г. в Венесуэле военными был свергнут законно избранный президент Уго Чавес. Но этот акт оказался мимолетным, поскольку Чавес почти сразу же вернулся на свой пост <4>.

<4> Максаковский В.П. Географическая картина мира: В 2 кн. Кн. 2: Региональная характеристика мира. М., 2004.

Таким образом, в начале XXI в. в Латинской Америке существует 33 независимых государства (из них 12 - в составе Содружества, возглавляемого Великобританией). Все они имеют республиканский строй, за исключением Кубы, которая единственная из стран региона относится к числу социалистических государств.

Имеются достаточные основания для утверждения того, что президентская форма правления была заимствована у США, перенесена и спроецирована на латиноамериканскую действительность. Наличие такой формы правления в странах Латинской Америки считается традиционно узаконенным.

По аналогии с другими конституциями республик, в том числе и президентскими, латиноамериканские конституции запрещают пересмотр статей основных законов о форме правления. Однако существует мнение, что сильная президентская власть - фактически единственная основа республиканской формы правления, которая может функционировать в латиноамериканских странах. Этот тезис во многом опирается на авторитарные традиции колониального периода, когда требование абсолютного повиновения персонально губернаторам и другим высшим чиновникам, назначаемым метрополией, являлось обязательной нормой, несоблюдение которой граничило с государственной изменой и другими тяжкими преступлениями.

Характерно, что на протяжении длительного периода это была почти единственная известная латиноамериканским странам система государственного управления. В течение столетий традиции и обычаи беспрекословного повиновения единоличным правителям, принцип персонификации руководства насаждались колониальной администрацией с использованием всех возможных политических, идеологических и военных средств. Результатом таких методов господства явилось то, что переход от колониальной системы управления к формально-юридической независимости застал латиноамериканские страны практически неподготовленными к восприятию какой-либо иной государственной формы, кроме президентской республики. При этом немаловажную роль сыграли такие факторы, как чрезмерная концентрация государственной власти в руках отдельных личностей, беспорядок в политической и экономической областях, оставленные в наследство латиноамериканским народам системой колониального господства, и т.д.

Отсутствие эффективного контроля за осуществлением главой государства своих обширных полномочий в значительной степени способствовало установлению особой формы президентской республики. Эта форма правления, возникшая и оформившаяся в первые годы существования независимых латиноамериканских государств, явилась результатом исторического развития и отразила сложные политические и экономические отношения, существовавшие на континенте.

К другим факторам, способствовавшим установлению суперпрезидентской формы правления, следует отнести конституционное закрепление обширных полномочий главы государства и их реальное осуществление на практике. Тексты латиноамериканских конституций, как правило, провозглашают президента главой государства, в некоторых случаях он, согласно тексту конституции, должен "олицетворять нацию" (напр., Перу). По Конституции Аргентины 1853 года президент республики является "верховным главой нации". Таким образом, даже номинальные полномочия президента в качестве "главы нации" подчеркивают значимость президентской власти. Помимо поста главы государства, президент, как правило, одновременно занимает и пост главы правительства.

Кабинет министров в большинстве латиноамериканских стран - простой исполнитель воли президента, поскольку все назначения высших должностных лиц, включая членов кабинета министров, осуществляются президентом по собственному усмотрению. Он же обладает полномочиями по официальному отстранению этих лиц от должности. Как правило, президент может формировать правительство только из представителей своей партии, безотносительно к тому, обладает ли эта партия в момент формирования правительства большинством мест в парламенте или она представляет партию меньшинства. Фактически это означает, что результаты парламентских выборов не оказывают прямого влияния на структуру, состав, полномочия и направление основной деятельности правительства, его административно-бюрократического аппарата. На практике решение всех этих вопросов является прямой прерогативой президента, что также неизмеримо способствует его возвышению и господствующему положению в системе государственных органов.

Конституционные положения предоставляют президенту полномочия верховного главнокомандующего вооруженными силами страны. А это обстоятельство в условиях Латинской Америки, где армия часто играет решающую роль в политической жизни, имеет громадное значение для установления конституционного статуса президента.

Усиление полномочий президента на практике осуществляется и путем включения в тексты конституций норм, регулирующих введение чрезвычайного положения. Обычно по конституции президент лично обладает правом объявлять чрезвычайное положение в стране или на части ее территории. Основаниями могут послужить внешняя агрессия, международная война, серьезные внутренние потрясения. В этих чрезвычайных обстоятельствах президент обязан предпринимать соответствующие действия, включающие и приостановку конституционных гарантий. Президент Эквадора, например, в соответствии с конституционными положениями наделяется рядом чрезвычайных полномочий. Ему предоставлено право объявлять мобилизацию, использовать "общественные силы" в случаях, когда этого требуют интересы безопасности, вводить чрезвычайное положение в стране. В случае неизбежной внешней агрессии, войны, тяжелого "внутреннего потрясения" или катастрофы президент, уведомив палату представителей, если она заседает, или суд конституционных гарантий, осуществляет следующие полномочия:

Конституции некоторых стран разрешают ввести на период чрезвычайного положения ограничения и на свободу деятельности самого президента. В тех случаях, когда объявляется осадное положение на территории, охваченной беспорядками или нападением извне, приостанавливается действие конституционных прав и свобод граждан. "Однако президент в период этой приостановки не может ни присуждать к наказаниям, ни применять их", - говорится в Конституции Аргентины. Конституционные положения о военных и чрезвычайных полномочиях президента в комплексе составляют важнейший фактор, определяющий сильную президентскую власть в странах Латинской Америки <5>.

<5> Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982.

Давняя традиция отождествлять фигуру президента в суперпрезидентских республиках с вождем нации, рассматривать политического лидера прежде всего как личность, а не как выразителя идеологической программы той или иной партии либо группы в итоге привела к тому, что институт президентского правления утратил свой первоначальный смысл, став символом почти целиком вертикальной системы власти, что зачастую усугублялось личными качествами главы государства, а также многолетним правлением авторитарных режимов, приходивших к власти неконституционным путем. Хотя в некоторых странах, например в Боливии, в период демократического плюрализма (начиная с 1980-х годов), когда функции исполнительной и законодательной власти пришли в относительное равновесие, были заключены политические соглашения, признающие необходимость управления страной при поддержке конгресса. Система образования парламентского большинства, с одной стороны, обеспечила связь с исполнительной властью и контроль со стороны президента, но с другой - вновь привела к полной зависимости одной ветви власти от другой <6>.

<6> Карлос Д. Меса Хисбет. Президентское правление в Боливии: между силой и законом (сокращенный вариант). М.: ИЛА РАН, 2006.

Несмотря на то, что в политической и государственной жизни латиноамериканских стран период сильных личностей фактически прошел и большинство из них сошло со сцены, механизм сильной президентской власти остался, а способы ее осуществления значительно модернизированы и приспособлены к конкретной политической обстановке. Важная особенность заключается в том, что главную роль на современном этапе играет не столько личность, возглавляющая механизм президентской власти (хотя и этот фактор нельзя полностью сбрасывать со счетов), сколько то, что через этот механизм реализуется воля господствующих классов.

Откровенная фетишизация президентской формы правления в странах Латинской Америки во многом обусловлена тем, что правительственная власть, возглавляемая президентом, все в большей степени подчиняет себе весь пропагандистский аппарат, в том числе использующий и средства массовой информации. Именно средства массовой информации, особенно когда они полностью контролируются правительством, организуют благоприятное общественное мнение в отношении роли и значения президентской формы правления.

Президентская форма правления занимает доминирующее положение в отношениях с традиционно сложившейся партийной системой латиноамериканских стран. Она как бы компенсирует недостатки партийной системы. Эффективному функционированию президентской формы правления в Латинской Америке способствует и относительная слабость, и политическая неэффективность законодательных и судебных органов власти, и прямая или косвенная зависимость от правительства, наличие у президента значительных рычагов давления на эти органы.

Все эти факторы дают основание определять латиноамериканскую форму правления как суперпрезидентскую, во многом отличную от американской формы президентской республики и от президентских республик развивающихся стран Азии и Африки. Сама форма правления и способы осуществления президентской власти в Латинской Америке обладают рядом особенностей, что дает основания для выделения их в особую разновидность. Одним из основных юридических признаков суперпрезидентской республики является принцип прямых выборов президента. Президент в Латинской Америке избирается прямым, всеобщим и тайным голосованием. В ряде случаев, чтобы быть избранным, кандидат в президенты должен получить абсолютное большинство голосов, признанных действительными. Иными словами, на президентских выборах часто применяется мажоритарная система абсолютного большинства. Если ни один из кандидатов на пост президента не набрал требуемого большинства голосов, предусматривается проведение второго тура голосования, к участию в котором допускаются кандидаты, получившие относительное большинство голосов. В Коста-Рике, например, если ни один из кандидатов на пост президента не набрал необходимого количества голосов на всеобщих выборах, то в соответствии с конституционными положениями проводится повторное голосование, причем в списках претендентов остаются только три кандидата, набравшие наибольшее число голосов. Если же на повторных выборах два кандидата соберут одинаковое количество голосов, то президентом становится старший из них по возрасту. В других случаях окончательное голосование переносится в законодательный орган власти, который избирает президента из двух кандидатов, получивших относительное большинство голосов.

В 1970 году, например, Национальный конгресс Чили избрал путем тайного голосования президентом страны Сальвадора Альенде, который получил 153 голоса против 34 у его оппонента. Победа С. Альенде явилась закономерным отражением того относительного большинства голосов (37,5%), которое Альенде получил на всеобщих выборах.

Другой характерный пример. На президентских выборах в Эквадоре в 1978 году было выдвинуто шесть кандидатов, и ни один из них не получил необходимого большинства голосов. В апреле 1979 года состоялся второй тур всеобщих президентских выборов. На этот раз соперничали кандидат Объединения народных сил Хайме Рольдос Агилера и кандидат правых Сиксто Дуран Бальен, набравшие в первом туре соответственно 27,7 и 23,8% голосов. Победил 38-летний адвокат Х. Рольдос Агилера, за которого проголосовало большинство избирателей.

В Гватемале Национальный конгресс в 1970 году избрал президента после трехнедельных проволочек. Им стал министр обороны полковник Карлос Арана, выдвинутый от крайне правой партии "Движение национального освобождения". Поскольку ни один из трех кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов, было применено положение Конституции, предусматривающее выбор президента Национальным конгрессом из числа претендентов, собравших относительное большинство голосов. Крайне правые группировки, стремясь любой ценой обеспечить победу Араны, прибегли к открытому террору и еще до решения конгресса провозгласили его избранным. Сам "президент" пригрозил депутатам государственным переворотом. Прямые выборы президента в Латинской Америке представляют собой наименее демократическую форму избрания главы государства, несмотря на внешне выраженный формальный демократизм этой процедуры. Это происходит потому, что президент, избранный прямым народным голосованием, фактически не зависит от конгресса. Получив свой мандат непосредственно от избирателей, президент может прямо противопоставить себя законодательному органу власти или даже подчинить его своей воле и интересам своей партии.

В странах Латинской Америки прямые выборы президента выступают в качестве основы для возможного установления диктаторского режима. Страны, которые когда-то использовали двухстепенную систему выборов, наподобие той, что существует в США (выборщики - президент), в основном отказались от нее и перешли к системе выборов президента прямым голосованием.

Конституции стран Латинской Америки закрепляют специальную детальную квалификацию, которой обязательно должен удовлетворять кандидат на пост президента. Смысл введения этой квалификации состоит в законодательном установлении определенных цензов, которые в состоянии предохранить высший государственный пост от нежелательных с точки зрения политической элиты элементов. Одним из основных требований этой категории является принадлежность претендента на президентский пост к данной национальности по рождению. Конституция Мексики 1917 года вводит специальное условие, в соответствии с которым кандидат на пост президента должен быть не только мексиканцем по рождению, но еще и сыном родителей - мексиканцев по рождению. Конституция Аргентины 1853 года предусматривает, что президентом может быть избран лишь родившийся на аргентинской территории или сын прирожденного гражданина Аргентины, родившийся за границей, причем оговаривается, что этот гражданин должен принадлежать к католической римской церкви и удовлетворять требованиям, необходимым для избрания в сенаторы (ст. 76).

Общеобязательными требованиями в соответствии с конституциями можно назвать принадлежность к гражданству данного государства, непрерывное проживание в стране в течение определенного периода времени, предшествующего президентским выборам, возрастной ценз. В Аргентине президент обязательно должен быть приверженцем католической церкви. В остальных странах такое требование не является обязательным и не включено в конституции.

Среди особенностей латиноамериканской президентской формы правления можно выделить совершенно нехарактерное для большинства президентских республик запрещение переизбрания президента непосредственно на следующий срок. Статья 83 Конституции 1917 года Мексиканских Соединенных Штатов, например, декларирует, что ни президент, избранный путем народных выборов, ни назначенный заместитель президента, ни временно исполняющий обязанности президента или временного президента ни в коем случае и ни под каким предлогом не могут вновь занять эту должность.

Перевыборы президента непосредственно после окончания срока его полномочий запрещены конституциями почти во всех латиноамериканских странах, за исключением Доминиканской Республики и Коста-Рики. Необычная норма закреплена в Конституции Гондураса (не имеющая, впрочем, реального значения в условиях диктаторского режима): "Президент не может быть переизбран на следующий срок. Если президент добивается такого переизбрания, народ имеет право на восстание".

Обычно в условиях террористических диктаторских режимов конституционные нормы о запрещении переизбрания президента откровенно игнорируются. Так, например, генерал Стресснер в Парагвае переизбирается на пост "президента" в течение двух с половиной десятков лет, хотя конституция формально запрещает повторное переизбрание.

Как правило, конституции латиноамериканских стран допускают, что президент, находившийся в должности один установленный срок, может быть переизбран вновь по прошествии нескольких лет (обычно через один президентский срок). Например, по Конституции Аргентины 1853 года президент избирается сроком на шесть лет и может быть вновь избран только через шесть лет, после окончания срока полномочий.

В некоторых странах Центральной Америки основной закон запрещает баллотироваться на пост президента его ближайшим родственникам, а также руководителям государственных переворотов. Но политическая практика свидетельствует о явном игнорировании таких конституционных положений. Целая группа стран исключает из списка претендентов на президентский пост членов действующего кабинета министров, судей Верховного суда, священников и военных, находящихся на действительной службе.

В некоторых из этих стран были попытки внесения соответствующих изменений в основной закон. Но часто даже конституционное запрещение переизбрания президента на следующий срок не гарантирует страну от прямого нарушения конституционных норм и установления диктаторского режима. Так, диктатор Парагвая Стресснер включил в Конституцию страны положение, разрешающее неоднократное переизбрание президента. Другой пример. Президентом Гаити с 1957 года являлся диктатор Ф. Дювалье. В 1963 году срок его правления был внеконституционным путем продлен еще на шесть лет, а с 1964 года Дювалье был провозглашен пожизненным президентом. В 1971 году сын диктатора Клод Дювалье был назначен его наследником, что единогласно и было одобрено на "всенародном" референдуме. Таким образом, формально конституционная республика была фактически преобразована в наследственную полуабсолютистскую монархию.

Одна из характерных особенностей этой формы правления - отсутствие в ряде стран поста вице-президента (Мексика, Венесуэла, Колумбия). В этих особых случаях устанавливают специальный порядок замещения президента (председатель конгресса, его заместители, главный судья Верховного суда) или применяют так называемую систему десигнадос, в соответствии с которой законодательный орган власти обладает полномочиями по назначению любого лица, отвечающего требованиям, предъявляемым к кандидату на исполнение временно его обязанностей президента. В Колумбии, например, по Конституции 1886 года конгресс каждые два года избирает лицо, которое замещает президента в случае его отсутствия.

Другой характерный пример. По Конституции Мексики 1917 года президент избирается на шестилетний срок. В случае постоянной недееспособности президента конгресс страны преобразует себя в избирательную коллегию и при наличии двух третей всего состава путем тайного голосования избирает временно исполняющего обязанности президента (ст. 84). Затем конгресс обязан назначить всеобщие выборы для избрания постоянного президента на остающийся срок его полномочий. Разрыв во времени между назначением президентских выборов и датой их проведения не должен быть менее 14 и более 18 месяцев. Если конгресс не заседает, то временно исполняющего обязанности президента назначает постоянная комиссия конгресса.

В некоторых странах пост президента могут занимать члены правительства в специально установленном порядке. Такая норма была принята в Чили до государственного переворота 1973 года. Здесь каждый раз на период отсутствия президента специальным президентским Декретом назначался член правительства на пост временного вице-президента. Так, например, декретом президента министр внутренних дел Чили Хосе Тоа был назначен с 21 августа по 3 сентября 1971 г. (на период заграничной поездки Альенде) вице-президентом страны. Причем состоялась даже специальная церемония передачи власти, на которой присутствовали командующие всех родов войск, министры правительства и их заместители.

Исполняющий обязанности президента пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и президент, функции которого он временно исполняет. По сложившейся конституционной практике он не имеет права сразу же баллотироваться на пост президента в случае проведения досрочных выборов. В отдельных случаях (Перу, Панама, Коста-Рика) одновременно с президентом избираются два вице-президента, причем оба на тот же срок, что и президент. В его отсутствие они осуществляют президентские функции, причем с этой целью устанавливается либо специальная очередность, либо один из вице-президентов назначается официально первым вице-президентом, а другой - соответственно вторым вице-президентом. Отсутствие вице-президента или наличие сразу двух вице-президентов является некоторым отклонением от классической формы президентской республики, что в условиях Латинской Америки объясняется спецификой политических условий, а также некоторыми историческими традициями <7>.

<7> Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982.

Итак, первыми, кто последовал примеру США в учреждении института президента, были страны Латинской Америки. Уже в первой половине XIX века под влиянием северного соседа во многих из них был введен пост президента.

Несмотря на значительное сходство с системой правления в США, президентские республики в Латинской Америке уже на ранней стадии развития представляли собой особую разновидность, характеризовавшуюся наличием таких специфических черт, как высокая степень централизации государственного аппарата, гипертрофированное развитие института чрезвычайного или особого положения, большая роль армии в политической жизни общества, преобладание насильственных методов достижения власти.

Одной из основных отличительных особенностей явилась значительно большая концентрация власти в руках президента, а также абсолютизация роли исполнительной власти. Сильная власть президента, независимая от законодательной, там сплошь и рядом привела к установлению диктатуры. Большинство президентов было обязано своим возвышением революции или государственному перевороту. Это происходило в течение не только XIX, но и XX столетия.

По подсчетам американского политолога Д.С. Пальмера, во многих странах Латинской Америки с 1810 по 1980 год было совершено по 20 - 25 переворотов, в 20 странах - более 300, а всего - более 600. В одной только Боливии с момента создания этого государства до 1986 года произошел 191 военный переворот. Этот факт достаточно показывает, какую фундаментальную ошибку заключает в себе желание применить к большинству этих народов президентскую систему, т.е. представительную Конституцию Соединенных Штатов, которая не подходит ни к их расе, ни к их темпераменту. Данная система правления была чужда политическим традициям латиноамериканцев, а низкий уровень их политической культуры не смог стать ограничителем намерений амбициозных руководителей.

Различные современные исследования объясняют частоту, с которой совершались в Латинской Америке перевороты, тем фактом, что только немногие из латиноамериканских режимов обрели законность после их разрыва с Испанией и Португалией более 150 лет назад. Не обладая экономической или символической эффективностью, они не сумели достичь законности и поэтому не способны выдерживать кризисы. Не встречая практически никаких "противовесов" со стороны слабых парламентов и опираясь на армию, президенты латиноамериканских стран не только единолично руководили государством и исполнительной властью, но и занимали все решающие позиции в государственных структурах. Поэтому страны Латинской Америки стали называться суперпрезидентскими республиками <8>.

<8> Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность / Под общ. ред. Е.В. Матусевича. Мн.: ИСПИ, 2003.

На основании рассмотренного материала можно сделать вывод о том, что опыт функционирования исполнительной власти в странах Латинской Америки имеет немало общих черт с реальным функционированием исполнительной власти в современной России. Сюда следует отнести такие особенности, как: чрезвычайно широкие, нечетко ограниченные полномочия президента, во многом вспомогательный (технический) характер правительства и премьер-министра, а также малая роль политических партий в формировании правительства и его функционировании.

Реальное функционирование исполнительной власти в странах Латинской Америки в действительности основывается не столько на прописанных в конституциях законах и институциональных нормах, сколько на сложившихся традициях и формах, многие из которых в конституциях соответствующих государств вообще никак не прописаны. Это говорит о том, что очень часто реальное наполнение политики в самых разных странах (в том числе и в России) определенно отличается от того, что прописано в законах и конституциях отцами-основателями. А потому простое формальное копирование прописанных структур и образцов даже близких в чем-то России по сути стран недостаточно для построения эффективной структуры власти в Российской Федерации. Поэтому необходимы не только творческое приложение и адаптация этих образцов к традициям и реалиям России, но и более глубокое, творческое изучение самих механизмов, процессов, особенностей функционирования этих образцов в тех странах, откуда они заимствуются. При этом заимствования должны, по-видимому, быть не основой, а дополнением к собственному политическому творчеству на основе учета российских традиций, в том числе традиций функционирования органов исполнительной власти и в Российской империи, и в Советском Союзе.