Мудрый Юрист

Совершенствование организационно-правовой основы деятельности содружества независимых государств

Шумский Н., помощник заместителя председателя Исполнительного комитета - Исполнительного секретаря СНГ, кандидат экономических наук.

Содружество Независимых Государств как региональное межгосударственное объединение постсоветских государств

Содружество Независимых Государств как региональное межгосударственное объединение является основной системообразующей структурой на постсоветском пространстве, позволяющей большинству постсоветских государств согласовывать свои позиции и с той или иной степенью эффективности совместно решать общие вопросы.

Содружество Независимых Государств за 15 лет своего существования выполнило ряд важнейших задач: способствовало становлению и укреплению независимости и суверенитета государств-участников, выбору каждым из них собственной модели экономических, социальных и политических реформ, формированию качественно новых межгосударственных отношений, налаживанию равноправного взаимовыгодного сотрудничества. На начальном этапе своей деятельности Содружество являлось механизмом, ослабляющим дезинтеграционные процессы и смягчающим многие негативные тенденции распада единого государства. Существование СНГ дало возможность сохранить многие торгово-экономические и хозяйственные связи, что было особенно важно, учитывая планово-директивный характер советской экономики и размещение производительных сил в единой стране. И это признает большинство государств - участников Содружества <1>.

<1> Декларация глав государств-участников СНГ об основных направлениях развития Содружества Независимых Государств // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств / Исполнительный комитет СНГ. Минск, 1999. N 1 (31). С. 64.

За эти годы в Содружестве Независимых Государств была создана система координирующих, межгосударственных и межправительственных органов, значительная нормативно-правовая база, определяющая принципы, формы и направления сотрудничества государств-участников в различных сферах деятельности, организационно-правовые механизмы взаимодействия.

В то же время следует признать, что образованное в 1991 г. и не претерпевшее за прошедшие 15 лет значительных изменений Содружество так и не смогло стать ни полноценным региональным экономическим объединением государств, ни эффективной международной организацией, оказывающей действенное влияние на мировые процессы.

Большинство из провозглашенных целей и задач, прежде всего в сфере экономики, остаются нереализованными. Несмотря на предпринимаемые усилия так и не была создана полноценная зона свободной торговли без изъятий и ограничений как первый этап региональной экономической интеграции, не обеспечено свободное движение рабочей силы, капиталов и услуг. Более того, периодически между государствами возникают "торговые войны", сохраняются высокие таможенные и транспортные тарифы, не устранены сложности в платежно-расчетных отношениях, вводятся визовые режимы.

Особенности организационно-правовой основы взаимодействия

Отсутствие четкой научно обоснованной стратегии развития, согласованных интересов государств-участников и конкретных целей в их реализации, несовершенство организационно-правовой основы взаимодействия является в настоящее время основными препятствиями развития Содружества Независимых Государств.

Устав СНГ не ставит перед государствами-участниками задачи в достижении какой-либо конкретной цели, не налагает на них обязанности, а лишь констатирует их намерение сотрудничать. Реализуя принципы "разноскоростной" и "разноуровневой" интеграции, каждое государство изначально самостоятельно определяет, в каких интеграционных направлениях или отдельных мероприятиях оно будет участвовать, и в каком объеме.

В соответствии с Правилами процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета Содружества Независимых Государств решения Советов глав государств и глав правительств по всем вопросам, кроме процедурных, для которых достаточно простого большинства голосов, принимаются консенсусом. При этом Правила процедуры определяют консенсус как "отсутствие официального возражения хотя бы одного из государств-участников, выдвигаемого им как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу" <2>. Государства, не участвующие в принятии решений, имеют право присоединиться к ним путем письменного уведомления Исполнительного комитета СНГ. Вместе с тем любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не рассматривается как препятствие для принятия решения.

<2> Правила процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета Содружества Независимых Государств // Содружество, Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ / Исполнительный секретариат СНГ. Минск, 1996. N 3 (23). С. 62.

В связи с этим нормативно-правовые акты Содружества принимаются различным числом голосов, при этом минимальное их количество не установлено.

Подписание документов в рамках Содружества также не означает, что государства будут выполнять принятые на себя обязательства. Ведь в основе механизма реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ лежит "добровольное и добросовестное выполнение государствами-участниками принятых на себя обязательств на основании решений с учетом национальных механизмов контроля и невмешательства во внутренние дела государства" <3>.

<3> Механизм реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств // Содружество, Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ / Исполнительный комитет СНГ. Минск, 1999. N 3 (33). С. 21.

Предполагается, что после подписания решений в рамках Содружества государства примут национальные нормативные правовые акты о реализации каждого документа с указанием конкретных мер и сроков выполнения, назначат ответственных исполнителей, о чем в двухмесячный срок проинформируют Исполнительный комитет Содружества. Однако Азербайджан, Грузия, Туркменистан и Украина не согласились брать на себя обязательства проводить подобные действия. Исполнительный комитет Содружества вправе только анализировать ход исполнения документов на основе информации, предоставляемой государствами, вырабатывать рекомендации по выполнению решений, информировать государства, Совет глав государств и Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и Экономический совет о ходе исполнения решений.

Подписание государством документов, предусматривающих, например, ратификацию или выполнение внутригосударственных процедур, необходимых для вступления их в силу, вовсе не означает, что такие действия будут проведены. В Содружестве не установлены и нормы, регламентирующие предельные сроки, в течение которых должны быть выполнены внутригосударственные процедуры или проведена ратификация, необходимая для вступления в силу подписанного документа, а также приведено в соответствие с принятыми документами Содружества национальное законодательство.

За время существования Содружества из 296 документов, принятых Советом глав государств и Советом глав правительств Содружества, предусматривающих ратификацию и выполнение внутригосударственных процедур, только 18 (6%) вступили в силу для всех государств - участников Содружества, их подписавших и сдавших необходимые документы депозитарию.

При этом Грузия предоставила ратификационные грамоты и уведомления только по 31 из 178 подписанных ею документов (17,4%), Туркменистан - по 12 из 53 (22,6%), Российская Федерация - по 154 из 283 (54,4%), Азербайджан - по 96 из 176 (54,5%), Украина - по 106 из 191 (55,5%), Молдова - по 135 из 231 (58,4%).

Таким образом, основная часть принятых документов действует только в отношении отдельных из подписавших их государств, выполнивших необходимые для этого внутригосударственные процедуры и предоставивших депозитарию ратификационные грамоты или соответствующие уведомления. Каждый шестой из таких документов пока не имеет юридической силы ни для одного из подписавших государств. Только это обстоятельство не позволяло даже попытаться осуществить многие важнейшие проекты многостороннего сотрудничества.

В рамках Содружества действует своеобразный механизм реализации решений, который не предусматривает безусловное выполнение государствами принятых на себя обязательств. После выполнения всех внутригосударственных процедур и вступления в силу договоров и соглашений правительства государств редко издают распорядительные акты, позволяющие органам государственной власти и управления принимать меры для их реализации. Система мониторинга и действенный контроль над исполнением государствами-участниками принятых на себя обязательств отсутствуют. В качестве мер воздействия на государства, нарушающие Устав и систематически не выполняющие обязательства по заключенным в рамках СНГ договорам либо не исполняющие решения органов Содружества, Уставом предусмотрена возможность применения Советом глав государств "мер, допускаемых международным правом". Какие это меры - Уставом не уточняется. Поэтому многие подписанные в рамках СНГ международные договоры и решения Совета глав государств и Совета глав правительств остаются ни к чему не обязывающими декларациями о намерениях.

Неопределенность правовой силы актов Содружества, невозможность принятия органами Содружества обязательных решений и отсутствие механизма реализации принятых решений следует считать основным недостатком организационно-правовой основы, на которой строятся отношения в рамках Содружества Независимых Государств. Нельзя создать эффективную интеграционную организацию, не наделив ее хотя бы частью полномочий, которыми обладают суверенные государства, входящие в объединение.

Установленный в Содружестве механизм реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств, предусматривающий "обязательное и своевременное выполнение решений" Совета глав государств и Совета глав правительств органами Содружества, нередко игнорируется даже Экономическим судом Содружества - единственным правоприменительным органом СНГ, который должен быть примером законопослушания.

Совет глав государств СНГ 16 сентября 2004 г. принял решение о переводе Экономического суда СНГ с 1 января 2005 г. на сессионную основу деятельности. Это решение было обусловлено небольшим количеством рассматриваемых Судом дел (в среднем пять-шесть в год) и необходимостью в связи с этим снижения затрат государств на содержание органов Содружества.

Пленум Экономического суда, состоявшийся 6 декабря 2004 г., обсудив вопросы перехода Суда на сессионную основу деятельности, установил: сессии Суда должны проводиться два раза в год - в период с февраля по апрель (три месяца) и с сентября по ноябрь (три месяца). При этом в период сессии судьям следует находиться в городе Минске, вне сессии - в государстве их постоянного проживания. Правовое, организационное, информационное обеспечение деятельности Суда должен осуществлять аппарат Суда, работающий на постоянной основе.

Под различными предлогами ни решение Совета глав государств, ни постановление Пленума Суда (высшего коллегиального органа Экономического суда) Экономическим судом СНГ до настоящего времени не выполнены. Это не мешает Суду без всяких последствий продолжать получать необходимое финансирование от государств Содружества.

Устав СНГ не определяет реальные механизмы воплощения в жизнь принятых решений, не делегирует уставным или отраслевым органам Содружества никаких специальных полномочий по организации и контролю над исполнением принятых соглашений и решений. Не определены эффективные меры воздействия на государства, нарушающие Устав и систематически не выполняющие обязательства по заключенным в рамках СНГ договорам либо не исполняющие решения органов Содружества.

В этих условиях ключевую роль могли бы сыграть документы, определяющие юридическую силу актов Содружества, принимаемых Советами глав государств и глав правительств, а также Экономический суд Содружества, если бы он был наделен соответствующими полномочиями.

В соответствии с Положением об Экономическом суде СНГ целью его деятельности является обеспечение единообразного применения соглашений государств - участников Содружества и основанных на них экономических обязательств и договоров путем разрешения споров, вытекающих из экономических отношений, а также толкование применения актов Содружества <4>. За 13 лет деятельности (с февраля 1994 г. по декабрь 2006 г.) Экономический суд рассмотрел 75 дел. В их числе: девять дел по заявлениям государств о разрешении споров, 64 дела о толковании применения межгосударственных (межправительственных) соглашений и иных актов Содружества и ЕврАзЭС, два трудовых спора. При этом из девяти дел, связанных с заявлениями государств, только по четырем из них было вынесено решение, по пяти - отказано в принятии дела к производству.

<4> В настоящее время Экономический суд осуществляет свою деятельность в составе судей от пяти государств: Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Российской Федерации и Республики Таджикистан.

Узкоспециальная юрисдикция, определенная Положением об Экономическом суде Содружества, ограниченность круга субъектов, имеющих право обращаться в Экономический суд, отсутствие действенного механизма исполнения вынесенных им решений не позволяют в полной мере использовать потенциальные возможности Суда как независимого судебного органа региональной международной организации в решении стоящих перед ним задач.

Не решив вопросы совершенствования системы правового обеспечения процессов интеграции, процедуры подготовки и принятия соглашений и решений, трансформации их во внутренние нормативные акты государств, в Содружестве будет сложно решать проблемы социально-экономического, военного и политического взаимодействия, какие бы важные решения ни принимались.

Совершенствование организационно-правовых механизмов взаимодействия

Развитие сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств, повышение эффективности этого интеграционного объединения предполагает совершенствование организационно-правовых механизмов взаимодействия, включая оптимизацию структуры и полномочий межгосударственных органов, совершенствование системы правового обеспечения интеграции, организацию подготовки и принятия решений, механизма контроля и ответственности за их выполнение.

Оптимизация структуры и полномочий органов СНГ

Сложившаяся система исполнительных и координирующих институтов Содружества (более 80) в целом соответствует уровню экономического, социального и военно-политического взаимодействия постсоветских государств и отвечает целям решения текущих вопросов интеграционной политики. Вместе с тем в настоящее время органы отраслевого сотрудничества системно не структурированы. Они создавались и создаются без четко продуманного организационного и финансового обеспечения их работы. Многие ранее образованные отраслевые советы существуют формально, и их деятельность не востребована участниками Содружества.

Дальнейшее совершенствования институциональной системы и повышения эффективности органов Содружества следует осуществлять в направлении упорядочения системы уставных органов и уточнения их полномочий, оптимизации структуры органов отраслевого сотрудничества и оказания им содействия в работе, введения элементов наднациональности в решении отдельных вопросов сотрудничества.

В системе уставных органов СНГ должны остаться: Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел, Межпарламентская Ассамблея, Экономический суд, Экономический совет, Исполнительный комитет.

Деятельность Совета глав государств и Совета глав правительств должна быть сконцентрирована на рассмотрении узловых, стратегических проблем и задач политического и экономического характера соответственно. Вся основная работа по конкретным направлениям, программам и механизмам их реализации должна быть сосредоточена в Совете министров иностранных дел и Экономическом совете, а также в межгосударственных и межправительственных органах отраслевого сотрудничества Содружества. Поэтому в кратчайшие сроки необходимо разработать и принять соответствующие нормативно-правовые документы, регулирующие право Советов на принятие решений и ответственности за них.

Следует повысить роль и статус Исполнительного комитета Содружества, наделив его правом контролировать выполнение всех решений, принятых в рамках Содружества, и усилить информационно-аналитическую и прогностическую составляющие деятельности Исполнительного комитета СНГ. Реализация вышеуказанных мер должна быть направлена на повышение мобильности, ответственности и эффективности деятельности Исполнительного комитета СНГ, его значимости с точки зрения единого исполнительного, административного и координирующего органа Содружества, введение единой, сквозной вертикали рассмотрения и принятия соответствующих решений в рамках СНГ в целом.

Оптимизация структуры органов отраслевого сотрудничества

Деятельность органов отраслевого сотрудничества в значительной мере определяет реальное взаимодействие участников Содружества, является важнейшим звеном организации эффективного взаимодействия государств в различных сферах деятельности. Данные органы реально содействуют координации и взаимодействию предприятий и организаций в сфере энергетики, транспорта, связи, других отраслей народного хозяйства, определяют направления развития сотрудничества в сфере образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения.

В настоящее время органы отраслевого сотрудничества в СНГ системно не структурированы. Они создавались и создаются без четко продуманного организационного и финансового обеспечения их работы. Многие ранее образованные отраслевые советы существуют формально, и их деятельность не востребована участниками Содружества.

Государствам Содружества, исходя из своих интересов, направлений и приоритетов развития сотрудничества, необходимо более четко определиться с членством в межгосударственных и межправительственных органах, обязательным порядком и объемами их финансирования с учетом делегируемых им функций и задач по выполнению согласованных мероприятий и программ.

Передача органам Содружества наднациональных полномочий

В настоящее время введение элементов наднациональности в Содружестве Независимых Государств еще не отвечает стратегическим интересам большинства его участников. Таким образом, блокируется путь к созданию эффективных механизмов многостороннего экономического сотрудничества. Вместе с тем уже сейчас такими полномочиями (элементами надгосударственного регулирования) можно было бы наделить отдельные органы отраслевого сотрудничества в сфере энергетики, транспорта и связи, метрологии и сертификации (Электроэнергетический совет, Совет по железнодорожному транспорту, Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии и сертификации, Совет по авиации и использованию воздушного пространства и др.). Это позволит более полно учитывать интересы как отдельных государств, так и объединения в целом, более эффективно решать проблемы развития сотрудничества в этих областях.

При этом распределение голосов для принятия обязательных решений должно определяться не только экономическим потенциалом или численностью населения государств, но и отраслевой спецификой в структуре этой отрасли Содружества, ее значимостью для народного хозяйства каждого из государств.

В перспективе без решения ряда вопросов на надгосударственном уровне и передачи части национального суверенитета органам Содружества развитие экономической интеграции постсоветских государств более чем проблематично.

Совершенствование правового обеспечения взаимодействия, нормативно-правовой базы сотрудничества, механизма исполнения конкретных обязательств сторон

В региональных объединениях государств право как совокупность устанавливаемых государствами-участниками норм и правил, регулирующих их отношение в группировке, играет важнейшую и активную роль. Оно призвано противодействовать центробежным тенденциям, необязательности и неисполнительности отдельных государств, организаций и учреждений. Значимость правовых механизмов в обеспечении процессов интеграции зависит от соотношения права группировки с национальными системами государств-членов, степени независимости и наднациональности в деятельности правоприменительных органов группировки, взаимодействия этих органов с национальными судебными учреждениями.

Право Содружества Независимых Государств в настоящее время не имеет четкой иерархии по значимости и юридической силе принятых документов. Поэтому международные договоры, заключенные в рамках Содружества, и решения высших органов Содружества по-разному воспринимаются в национальных правовых системах.

В целях придания праву СНГ надлежащей системности следует на уровне Устава СНГ или специального международного договора однозначно определить правовой статус и степень обязательности актов Содружества. При этом все решения Совета глав государств, Совета глав правительств, других органов, устанавливающие какие-либо обязательства непосредственно для государств-участников, должны оформляться путем заключения международных договоров, подлежащих обязательной трансформации в национальные правовые акты.

Принятые соглашения и решения в Содружестве должны содержать конкретизацию обязательств (мероприятия и сроки реализации положений документов), ответственности сторон (меры, обеспечивающие их своевременное и качественное исполнение, вплоть до установления санкций к государствам, допустившим нарушения), способы разрешения спорных вопросов, примерный порядок и предельные сроки трансформации принятых решений во внутренние нормативные акты государств. При разработке и подписании документов недопустимы оговорки, противоречащие Венской конвенции о праве международных договоров или не совместимые с предметом и целями соглашений. В государствах Содружества необходима система действенного контроля над исполнением актов Содружества на национальном уровне.

Усиление роли и влияния Экономического суда Содружества

Каждый шаг по пути интеграции государств облекается в правовые формы. Суд, обеспечивая единообразие применения права и основанных на нем экономических обязательств, призван и может играть важнейшую, активную и консолидирующую роль в развитии интеграционных процессов.

Необходимо расширить предметную и субъектную юрисдикцию Суда, что особенно важно в экономической сфере при формировании зоны свободной торговли государств Содружества, Таможенного союза и Единого экономического пространства региональных группировок государств Содружества. Решения Экономического суда Содружества должны носить обязательный характер. При этом наибольшую сложность представляет собой отработка механизмов исполнения решений по спорам, в которых хотя бы одной из сторон является государство. Установив, что государство нарушило свои обязательства или неправомерными действиями нанесло ущерб другому государству, Суд должен указать в решении конкретные меры, которые обязано принять данное государство. В случае неисполнения государством судебного решения необходимо предоставить Суду право выносить данный вопрос на рассмотрение Совета глав государств или Совета глав правительств Содружества для определения возможности применения к такому государству соответствующих санкций. Решения Экономического суда в отношении других сторон спора должны исполняться в порядке, установленном для исполнения решений национальных судов.

В настоящее время в силу незначительного количества рассматриваемых дел, а также в целях сокращения затрат на финансирование органов СНГ необходимо обеспечить выполнение Экономическим судом решения Совета глав государств СНГ от 16 сентября 2004 г. о переводе Экономического суда СНГ с 1 января 2005 г. на сессионную основу деятельности.

Применение на межгосударственном уровне правовых средств для разрешения споров в рамках СНГ будет способствовать выполнению торгово-экономических и других обязательств государств, станет фактором реальной защиты прав и интересов субъектов хозяйствования, а также прав и свобод граждан государств Содружества.