Мудрый Юрист

Управление казенной промышленностью в России в XVIII - начале XIX в.

Дойников П.И., аспирант сектора истории государства и права, политических и правовых учений ИГП РАН.

Переход к рыночным отношениям в последние два десятилетия в нашей стране обусловил радикальные изменения в государственно-правовом механизме регулирования социально-экономических отношений. Соответственно меняются методы и средства управления и контроля за деятельностью предприятий. Тем не менее и сейчас государственные унитарные предприятия образуют важнейший структурный элемент государственного сектора экономики. По опубликованным данным <1>, в стране созданы и функционируют около 80 тысяч государственных и муниципальных унитарных предприятий. Думается, что их роль в государственной экономической политике и экономической деятельности остается и будет оставаться весьма значительной.

<1> См.: Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" / Под ред. Н.М. Коршунова. М.: Эксмо-Пресс, 2005. С. 34.

Вместе с тем опыт управления государственными предприятиями в предшествующих условиях административно-командной системы государства недостаточен для создания новой модели управления, тогда как опыт государственно-правового регулирования казенной промышленности в условиях многоукладной экономики в имперский период может оказаться полезным. Этими соображениями отчасти и обусловлен выбор настоящей темы. Предметом данной статьи является эволюция управления казенной промышленностью в Российском государстве начиная с XVIII и заканчивая первой четвертью XIX в.

Актуальность темы обусловлена также тем, что в историко-правовой литературе отсутствуют обобщающие исследования правового регулирования казенной промышленности в рассматриваемый период, хотя анализ этого процесса и характеристики отдельных этапов эволюции казенных предприятий как одного из элементов государственного механизма затрагивался в трудах экономистов, историков, юристов <2>.

<2> См.: Конотопов М.В. История экономики России: Учебник для вузов / М.В. Конотопов, С.И. Сметанин. М.: Кнорус, 2006; Галаган А.А. История предпринимательства российского. От купца до банкира. М.: Ось-89, 1997.

Зарождение российской государственной промышленности произошло в XVI в., именно тогда она заняла особое место в экономике и обусловила необходимость создания соответствующих институтов управления и правового регулирования.

Однако в приказной системе учреждений России в XVI - XVII вв. не было такого приказа, который бы сосредоточил в себе все управление промышленностью, все вопросы политики правительства в этой области. Попытки создать новые фабрики и заводы и содействовать развитию ремесла осуществлялись без посредства такого учреждения <3>.

<3> См.: Бабурин Д.С. Очерки по истории Мануфактур-коллегии. М., 1939. С. 26.

Исходя из этого, важнейшим периодом в истории России, определившим развитие страны на последующие столетия, являлось царствование Петра I, ознаменовавшееся реформированием всех сфер жизни традиционного русского общества в целом и созданием органов, сосредоточивших в себе управление промышленностью, а также казенными предприятиями и мануфактурами в частности.

Первым шагам Петра по организации управления промышленностью предшествует энергичная деятельность по развитию промышленности в России. В 1692 г. Петр в целях стимулирования промышленного производства железа в России издает Указ, по которому покупка железа для казенных надобностей разрешается только с железоделательных заводов боярина Нарышкина <4>.

<4> См.: Бабурин Д.С. Очерки по истории Мануфактур-коллегии. М., 1939. С. 32.

Реформа 1718 - 1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии <5>. Этой реформе предшествовал длительный подготовительный период. 11 декабря 1717 г. Петр I издал Указ, определивший штаты коллегий (были назначены президенты, вице-президенты, советники и асессоры), и распоряжение "начать всем президентам с нового года сочинять свои коллегии" <6>. Окончательная их организация затянулась. Открытие коллегий состоялось в 1719 - 1720 гг., а Камер-коллегии - в 1721 г. Всего за эти годы было создано 12 коллегий, среди них упоминаются: Камер-, Штатсконтор-, Ревизон-коллегии, заведовавшие финансовой системой государства; Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегии, ведавшие промышленностью и торговлей.

<5> См.: Всемирная история: Эпоха просвещения / А.Н. Бадак, И.Е. Войнич, Н.М. Волчек и др. Мн., 2003. С. 16.
<6> Гончаров А.Ф., Титов Ю.П. История государства и права СССР (сборник документов). Ч. I. М.: Юридическая литература, 1968.

Коллегии отличались от приказов коллегиальным обсуждением и решением дел, единообразием организационного устройства, делопроизводства и более четкой компетенцией. Петр I и его современники считали, что коллегии имели несравненные преимущества перед приказами; изложение этих преимуществ было дано в Духовном регламенте, составитель которого отмечал, что только коллегия, а не одно лицо может выносить правильные решения ("что един не постигнет, постигнет другой"). Коллегиальное разрешение дел обеспечивало быстроту и непрерывность по сравнению с приказами, где с болезнью или смертью судьи происходили замедление или даже остановка в делах. Большие надежды Петр I возлагал на коллегию как средство борьбы с произволом и продажностью чиновников, так как ее "президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить". Коллегия лучше могла обеспечить и правосудие, потому что не боялась "гнева сильных людей" <7>.

<7> Ханс Багер. Реформы Петра Великого. Обзор исследований. М.: Прогресс, 1985.

Большинство коллегий образовывалось в той или иной мере на базе старых приказных органов, и их деятельности предшествовала определенная практика и опыт. Мануфактур-коллегия, долженствующая управлять казенными мануфактурами, не могла заимствовать этого опыта.

Обращает на себя внимание тот факт, что первоначальный проект организации коллегии не предусматривал создания Мануфактур-коллегии как самостоятельного учреждения, которое бы ведало вопросами промышленности и промышленной политики <8>.

<8> См.: Бабурин Д.С. Очерки по истории Мануфактур-коллегии. М., 1939. С. 52.

В конце 1717 г. Петр озабочен подбором кадров во вновь учрежденные коллегии. В делах Кабинета Петра сохранился его собственноручный список-набросок президентам и вице-президентам коллегии. На пост президента Берг- и Мануфактур-коллегии в этом списке был выдвинут Я.В. Брюс.

Некоторое время Мануфактур-коллегия существовала как самостоятельный орган, но это был очень непродолжительный период <9>. Уже с момента более или менее нормальной и систематической деятельности новых коллегиальных учреждений Мануфактур-коллегию объединили с другой Коллегией, ведавшей горным делом, - с Берг-коллегией. Это первоначальное слияние, возможно, объясняется просто недостатком в людях, которым можно было поручить руководство данным органом отраслевого управления.

<9> См.: Бабурин Д.С. Очерки по истории Мануфактур-коллегии. М., 1939. С. 55.

Некоторая общность предмета ведомства оправдывала самый факт временного слияния отдельно проектировавшихся учреждений.

Берг-Мануфактур-коллегия как одно объединенное учреждение под начальством президента Якова Брюса существовала с 1717 г., если о начале деятельности этого учреждения судить по времени назначения Брюса, и до 1722 г. Именным Указом 11 декабря 1717 г. штат коллегии был определен в составе президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров, всего десять человек. С 1722 г. Мануфактур-коллегия начинает самостоятельную деятельность, являясь одним из центральных государственных органов, со всеми правами и полномочиями аналогичных ведомств по отношению к органам местного и городского управления и со специальными функциями и обязанностями, которые были определены Регламентом Мануфактур-коллегии, данным ей 3 декабря 1723 г. До этого момента в своей повседневной практике Мануфактур-коллегия руководствовалась общими законами, имеющими отношение к промышленной политике правительства, и Генеральным регламентом от 28 февраля 1720 г. <10>.

<10> См.: Полное собр. зак. Т. VI, N 3534.

Нужно сказать, что к моменту появления Регламента Мануфактур-коллегии в 1723 г. большинство принципиальных вопросов, касающихся направления промышленной политики и непосредственной деятельности этого учреждения, были разрешены текущим законодательством Петра I. Практика и некоторый опыт Мануфактур-коллегии давали фактическую проверку дееспособности этого законодательства, что было полезно для составления ее Регламента <11>.

<11> См.: Бабурин Д.С. Очерки по истории Мануфактур-коллегии. М., 1939. С. 73.

Регламент Мануфактур-коллегии явился законом, оформившим наиболее полно те принципы в области поощрения развития промышленности, которые проводились Петром I до этого, и утверждением тех оснований, которые он считал необходимыми для управления промышленностью, а именно поддержки отечественных монополистов, фабрикантов и заводчиков.

Попытка пересмотреть петровский Регламент Мануфактур-коллегии в течение XVIII в. была предпринята в связи с планами правительства Елизаветы Петровны организовать работу Кодификационной комиссии, деятельность которой оказалась безрезультатной.

В конце 1731 г. произошло очередное слияние Коммерц-коллегии с Берг-коллегией и Мануфактур-коллегией. В 1742 г. Берг-коллегия опять была восстановлена, как и Мануфактур-коллегия, бывшие до этого частью Коммерц-коллегии ввиду различия сфер управления.

В восстановленном виде Мануфактур-коллегия просуществовала с 1742 по 1779 г., когда она была в очередной раз ликвидирована правительством Екатерины II.

Восстановленная Мануфактур-коллегия, так же как и при Петре I, во время царствования Елизаветы Петровны сосредоточивает в своих руках все управление мануфактурным производством страны, тогда же Мануфактур-коллегия энергично добивается восстановления основных принципов старой петровской промышленной политики <12>.

<12> См.: Медушевский А.И. Утверждение абсолютизма в России. М., 1994. С. 98.

Главным детищем просвещенного правления Екатерины Великой в области государственного управления явилась местная реформа 1775 г. <13>, ставившая своей задачей усиление административно-полицейского аппарата и надзора за населением, конечно, которая неизбежно привела к пересмотру системы государственного управления в целях усиления власти дворян-помещиков и повышения эффективности управления страной не только на местах, но и в центре страны. Отсюда неизбежность изменений в коллегиальной системе Петра I. Но в деле упразднения Мануфактур-коллегии играли роль и другие непосредственные причины: фактический отказ к этому времени от прежней системы экономической политики Петра I в области промышленности, курс на сокращение и даже ликвидацию фабрикантов из среды купечества. В екатерининской комиссии 1767 г. торжественно преобладало дворянство <14>, добивавшееся запрета промышленникам-купцам держать в своих руках фабрики и заводы на основе петровских жалованных грамот - привилегий. Фабриканты, требовавшие возврата к старой петровской политике, потерпели поражение.

<13> См.: Российское законодательство X - XX вв. В 9 т. Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. М.: Юрид. лит., 1987.
<14> См.: Медушевский А.И. Утверждение абсолютизма в России. М., 1994. С. 142.

Обращает на себя внимание тот факт, что Мануфактур-коллегия была ликвидирована значительно раньше, нежели все остальные учреждения. Если Указ о ликвидации Мануфактур-коллегия был дан в 1779 г., то в отношении большинства других коллегий Екатерина Великая обнаруживает намерение закрыть их только в 1785 г., т.е. на шесть лет позднее <15>.

<15> См.: Полное собр. зак., 14732, 14833, 16307, 16399, 16419, 16629.

Как уже сказано выше, в 1779 г. Мануфактур-коллегия была упразднена, а заведование казенными фабриками и заводами предоставлено губернским начальствам <16>. В 1781 г. попечение о казенных фабриках было отдано Губернской казенной палате. В этом же году Казенная палата была разделена на семь экспедиций. Управление казенными фабриками и мануфактурами находилось в ведении Экспедиции государственного хозяйства. А в 1796 г. Мануфактур-коллегия снова была восстановлена на том же основании, что находилась в 1775 г.

<16> См.: Вицин А.А. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств. Казань, 1855. С. 116.

В последующем при проведении реформ по централизации государственного аппарата Александру I понадобились новые формы более гибкого и оперативного центрального управления. Новая система управления - министерская, основанная на принципе единоначалия, созрела еще в недрах старой коллегиальной системы. В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях президенты имели большие права, а некоторые коллегиальные учреждения возглавлялись министрами (Министр коммерции - во главе Коммерц-коллегии, Министр уделов - во главе Департамента уделов) <17>. Своеобразным министерством (внутренних дел, финансов и юстиции одновременно) являлась канцелярия генерал-прокурора Сената, которой были подчинены после ликвидации наместников (генерал-губернаторов) местные органы администрации, полиции, финансов и суда.

<17> См.: История государства и права СССР. Ч. 1 / Под ред. Г.С. Калинина, А.Ф. Гончарова. М.: Юрид. лит., 1972.

Таким образом, в начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским. Вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета. Проект создания министерств принадлежал деятельному члену комитета Н.Н. Новосильцеву. Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь Министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции, а также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства вошла одна коллегия, в других - по нескольку <18>.

<18> См.: Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. М.: Юристъ, 2006.

Между министрами и коллегиями установились довольно сложные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела разрешали под свою ответственность. Этот переходный период был необходим. Для полного перехода к единоначалию нужен был некоторый опыт освоения новых форм делопроизводства, большая слаженность всего бюрократического аппарата.

Смешение двух начал (коллегиального и единоначального) в системе управления порождало медлительность в разрешении дел, множество форм, путаность делопроизводства; сохранялись и такие недостатки коллегиального устройства, как нечеткость в разделении дел, известный параллелизм в работе отдельных коллегий, недостаточная ответственность за ведение дел и т.п. <19>. Поэтому с 1803 г. новые министерские принципы управления, прежде всего единоначалие, начинают распространяться в отдельных министерствах - коллегиях. Но в большей части министерств эти изменения произошли только после преобразований 1810 - 1811 гг. По Закону "О разделении государственных дел по министерствам" 17 августа 1810 г. <20> было упразднено Министерство коммерции (его дела передавались в Министерство финансов).

<19> См.: История государства и права СССР. Ч. 1 / Под ред. О.И. Чистякова, Ю.С. Кукушкина. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1986.
<20> См.: Российское законодательство X - XX вв. В 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. М.: Юрид. лит., 1988. С. 89.

В результате министерской реформы в 1808 г. заведование фабриками и мануфактурами было передано от Экспедиции государственного хозяйства и воссозданной Мануфактур-коллегии вновь учрежденному на правах бывшей Мануфактур-коллегии Главному правлению мануфактур <21>. Оно состояло из четырех отделений: первое заведовало всеми фабриками и заводами в целом, второе занималось делами по поставке сукон для армии и флота, третье имело попечение об умножении и усилении выделки сукон в государстве, четвертое занималось контролем. Каждым отделением управлял особый советник.

<21> См.: Вицин А.А. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств. Казань, 1855. С. 226.

Тем не менее Главное правление мануфактур не было учреждением самостоятельным, оно состояло под непосредственным ведением Министерства внутренних дел. Хотя со всеми органами и должностными лицами Правление сносилось от своего имени, а не через министра <22>.

<22> См.: Вицин А.А. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств. Казань, 1855. С. 230.

Характерно то, что Главное правление мануфактур было учреждено на тех же началах, на каких была некогда учреждена упраздненная Мануфактур-коллегия, поскольку Правлению было вменено в обязанность иметь попечение о всем том, что могло содействовать усилению промышленности, и не это было главным предметом его деятельности. Целью учреждения Главного правления мануфактур было то, что с его помощью удалось улучшить обмундирование войск.

В 1811 г. Главное правление мануфактур было переименовано в Департамент Министерства внутренних дел. Круг ведомства был ограничен: за ним осталось только попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности. Вторая и третья Экспедиции были упразднены, осталась только первая Экспедиция.

В свою очередь, создание 26 декабря 1837 г. Министерства государственных имуществ было связано с общими планами постепенной ликвидации крепостничества, при сохранении экономического и политического господства помещиков-дворян. При создании министерств в 1802 г. учреждения отдельного ведомства для надзора за государственными имуществами не предусматривалось. Эти функции распределялись между подразделениями Министерства внутренних дел и Министерства финансов. С 1811 г. управление государственными имуществами стало концентрироваться сначала в Департаменте государственных имуществ Министерства финансов, затем - в V отделении Собственной е.и.в. канцелярии. В 1836 г. соответствующий департамент был изъят из ведения Министерства финансов и подчинен особому временному совету.

Министерству государственных имуществ вверялось управление государственными имуществами (казенными землями, казенными оброчными статьями, лесами казенного ведомства); общий надзор за исполнением повелений о сбережении лесов и поощрение лесоразведения и устройства лесов на землях частных владельцев; заведование горною и соляною частями; охранение источников минеральных вод и заведование Кавказскими Минеральными Водами (позже были прибавлены другие курорты); заведование "предметами сельского хозяйства"; заведование кустарными промыслами; попечение над некоторыми категориями населения, организация управления крестьянами в целях повышения их благосостояния.

Первым Министром государственных имуществ был П.Д. Киселев, занимавший этот пост почти 20 лет - с 1837 по 1856 г.

Основными подразделениями Министерства являлись: Департамент общих дел; Канцелярия министра (затем - главноуправляющего); Департамент земледелия; Отдел земельных улучшений; Отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статистики; Департамент государственных земельных имуществ; Лесной департамент; Горный департамент; Переселенческое управление <23>.

<23> См.: Тихонов А.И. История отечественного государства и права: Учеб. пособие. М.: Изд-во РИОР, 2006.

Российское государство в области экономики выступало как крупнейший в стране собственник. К концу XIX в. ему принадлежало 1/3 всех земель страны, 2/3 лесов, 2/3 железных дорог, 7/8 телеграфа, множество промышленных предприятий. Хозяйственную деятельность осуществлял ряд ведомств пореформенной России (Министерства земледелия и государственных имуществ, военное и морское, главное управление почт и телеграфов и др.).

Исходя из вышесказанного, можно сделать следующие выводы. Во-первых, подъем и развитие экономики в России в XVII - первой половине XIX в. было обеспеченно воздействием прямого государственного вмешательства.

Во-вторых, уровень развитости придавал двойственность и противоречивость участия государственного сектора в регулировании экономики.

В-третьих, участие государства было всегда эффективным и встречало сопротивление частного капитала.

В-четвертых, отношения с частным сектором сложились одновременно как сотрудничество и конфронтация.