Мудрый Юрист

Характеристика жилищного законодательства Российской Федерации

Якупова А.И., аспирант.

С введением в действие с 1 марта 2005 года ЖК Российской Федерации произошла унификация действующего жилищного законодательства: норм ЖК РСФСР и законодательства, принятого в его развитие <1>.

<1> До введения в действие ЖК Российской Федерации существовала коллизия норм многочисленных общих и специальных источников жилищного законодательства, в т.ч. ввиду использования в нормативных актах неунифицированной терминологии в отношении таких понятий, как "наем", "социальный наем", "аренда", "общая и совместная собственность".

Основные начала жилищного законодательства, или (что является тем же самым) принципы жилищного права, представляют собой определенные начала, руководящие идеи, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование жилищных отношений <2>. Как представляется, указанием принципов жилищного права обозначены цели жилищной политики Российского государства. Поэтому форма изложения основных начал жилищного законодательства достаточно абстрактна (иной она и быть не может).

<2> Данное понятие принципов жилищного права опирается на определение правового принципа, сформулированное О.А. Красавчиковым. Советское гражданское право: Учебник: в 2-х томах. Т. 1. М.: Высшая школа, 1985. С. 27 - 28.

К сожалению, такого рода нормы обычно остаются без внимания тех, кто применяет закон. Между тем идеи, в них содержащиеся, находятся в основании всех прочих жилищно-правовых норм (далее об этом несколько подробнее). Основные начала необходимо учитывать при применении жилищного законодательства по аналогии (ст. 7 ЖК Российской Федерации). Они должны приниматься во внимание также при применении к регулированию жилищных отношений иного законодательства (ст. 8 ЖК Российской Федерации). Их следует учитывать при толковании регулятивных и охранительных норм жилищного законодательства и т.д.

Своим появлением в первой статье Жилищного кодекса основные начала жилищного законодательства обязаны Гражданскому кодексу Российской Федерации. Этот фундаментальный закон, принятый десять лет назад, также начинается с изложения основных начал (гражданского законодательства). Но дело не только (и не столько) в идее начать Кодекс с изложения принципов правового регулирования соответствующих общественных отношений. Влияние цивилистических категорий, конструкций и пр. на формирование жилищного законодательства трудно переоценить.

Например, поскольку согласно ч. 1 ст. 1 ЖК Российской Федерации жилищные отношения строятся на начале равенства, нормы жилищного законодательства теперь можно считать частью гражданского законодательства.

Ст. 5 ЖК Российской Федерации определяет состав жилищного законодательства, в их числе и следующие виды правовых актов:

  1. законодательные акты Российской Федерации - законы и другие нормативно-правовые акты, принятые федеральными законодательными (представительными) органами: съездами народных депутатов РСФСР и РФ, Верховным Советом РСФСР и РФ, а также Федеральным Собранием РФ;
  2. указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые указами положения;
  3. постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ);
  4. нормативные акты министерств, государственных комитетов, комитетов и других федеральных органов исполнительной власти, которые могут их издавать на основании законов и иных нормативно-правовых актов в рамках их компетенции. Они могут носить как отраслевой, так и межотраслевой характер и содержать нормы жилищного законодательства;
  5. конституции республик в составе РФ и их законодательство, а в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах - уставы этих субъектов и их законодательство. Акты могут издаваться законодательными (представительными) органами субъектов РФ и органами исполнительной власти;
  6. нормативные акты органов местного самоуправления в случае наделения законом этих органов государственными полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ) <3>.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 28.08.1995. N 35. Ст. 3506.

Основным источником законодательства, регулирующего реализацию жилищных прав граждан, является Жилищный кодекс Российской Федерации. По юридической силе он занимает второе место после Конституции и фактически является фундаментом всего жилищного законодательства Российской Федерации <4>.

<4> Глазов В.В. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (постатейный). Юстицинформ, 2005.

Данные акты жилищного законодательства с точки зрения их юридической силы находятся в определенной подчиненности <5>.

<5> Шешко Г.Ф. Жилищный кодекс Российской Федерации и иные акты жилищного законодательства // Жилищное право. 2005. N 11. С. 2.

Так, указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Кодексу, другим федеральным законам (ч. 3 ст. 5); постановления Правительства Российской Федерации принимаются во исполнение Кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (ч. 4 ст. 5); федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты в случаях и в пределах, предусмотренных Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации (ч. 5 ст. 5).

Наряду с положениями Кодекса в регулировании жилищных отношений особое место занимают федеральные законы, принятые в соответствии с Кодексом и не противоречащие ему.

Например, я согласна с И.А. Фаршатовым, что Закон Российской Федерации от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с изм. и доп. на 31.12.2005) предусматривает льготный порядок обеспечения инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий; они принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В отличие от прежнего Кодекса, ст. 7 нового ЖК Российской Федерации предусматривает применение жилищного законодательства по аналогии.

В таких случаях, как и в гражданском законодательстве, различаются аналогия закона и аналогия права. Если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона) <6>.

<6> Шалыгин Б.И., Викторов И.С. Новый Жилищный кодекс Российской Федерации и некоторые проблемы его применения // Жилищное право. 2005. N 8. С. 7.

Новшеством является и то, что Жилищный кодекс Российской Федерации определяет пределы действия жилищного законодательства во времени (ст. 6). По общему правилу, акт жилищного законодательства не имеет обратной силы и применяется к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Применение его к отношениям, существовавшим до вступления этих актов в силу, возможно лишь в исключительных, строго оговоренных случаях. Жилищный кодекс Российской Федерации допускает применение актов жилищного законодательства к ранее возникшим отношениям только в случаях, прямо предусмотренных этими актами.

Как уже было отмечено, реализация права на жилище закреплена в Конституции Российской Федерации (п. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации). И конкретизируется уже не в нормах Конституции, а в целом ряде нормативных правовых актов меньшей юридической силы, среди которых федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации 1993 года (ст. 2) с учетом требований международно-правовых актов закреплена норма, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Государство же обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Я согласна с Л.М. Пчелинцевой <7>, которая считает, что данная конституционная норма с учетом положений ст. 15 Конституции Российской Федерации, включившей общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров Российской Федерации в российскую правовую систему, явилась основополагающей для развития всех отраслей законодательства, в том числе жилищного.

<7> Пчелинцева Л.М. Принятие Жилищного кодекса Российской Федерации - важный этап развития жилищного законодательства // Жилищное право. 2005. N 6. С. 2.

Согласно Конституции РФ (ст. 72) жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этом, в частности, состоит его особенность и отличие от гражданского законодательства, которое находится исключительно в компетенции Российской Федерации.

Поэтому кроме Конституции РФ, которая служит правовой базой для всего законодательства, нужно руководствоваться актами, принятыми федеральными органами государственной власти, и актами, принятыми государственными органами субъектов Российской Федерации <8>.

<8> Комментарий к жилищному законодательству Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.Б. Исакова. Юрайт, 2000.

Как считает Литовкин В.Н. <9>, одно из нарушений Конституции РФ - введение третьего правотворческого уровня, регулирующего общественные жилищные отношения, помимо двух названных в Конституции РФ (ст. 72), Российской Федерации и ее субъектов. Жилищное законодательство может быть только федеральным и субъектов РФ. При этом между ними отношения не симметричны, поскольку Российская Федерация сохраняет за собой исключительную компетенцию в регулировании гражданских отношений (ст. 71), в том числе и в отношениях, представляющих предмет совместного ведения в регулировании. Как и другие отрасли российского законодательства, жилищное законодательство в целом должно подчиняться верховенству Конституции РФ. Однако Жилищный кодекс РФ (ст. 14) отступил от этого принципа. Его ст. 5 указывает на нормативные правовые акты органов местного самоуправления в данной сфере. Правда, из десяти полномочий этих органов, названных Кодексом в ст. 14, только два из них носят такой характер. При этом одно - установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, чтобы признать лиц малоимущими и предоставить им жилые помещения, вообще не относится к регулированию собственно жилищных отношений. Тем самым необоснованно изменен Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", вменявший эту обязанность субъекту РФ, который квалифицированно с этим справлялся.

<9> Литовкин В.Н. Дефектная ведомость Жилищного кодекса Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 4.

Государство теперь будет предоставлять жилье лишь малоимущим гражданам. То есть, как считает О.Н. Диордиева <10>, быть бедным выгодно с точки зрения жилищного права. Но порог бедности определяется цифровым значением, а если гражданин получает на рубль больше, чем малоимущий, разве это позволит ему приобрести жилье?

КонсультантПлюс: примечание.

Статья О.Н. Диордиевой "Новый Жилищный кодекс РФ" включена в информационный банк согласно публикации - "Нотариус", 2005, N 2.

<10> Диордиева О.Н. Новый Жилищный кодекс РФ // Юрист. 2005. N 4. С. 40.

Нет никаких причин и к тому, чтобы орган местного самоуправления определял также в каждом поселении порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда. Установление порядка не связано с особенностями местных условий, а должно исходить из единства принципиальной схемы решения. Вся имевшая место долговременная практика это подтверждает. Отрицание накопленного опыта даст негативный результат.

По мнению В.Н. Литовкина <11>, жилищное законодательство распространяет свое действие в основном на две большие группы разнородных общественных отношений - гражданских и административных, регулируемых разными отраслями права, каждая из которых имеет свой состав:

<11> Литовкин В.Н. Концепция развития жилищного законодательства. С. 5, 21.

В рамках жилищного закона может осуществляться полномасштабное регулирование трех групп гражданских отношений:

К ним могут примыкать также договорные жилищные отношения, но не самостоятельные, устанавливаемые в рамках другого, не жилищного основного договора (договора ренты).

Отношения, условно называемые жилищными, в отличие от собственно жилищных - по осуществлению правомочий собственником владения и пользования собственным жильем, двух из трех названных правомочий собственника жилища, слагаемых в самостоятельное право собственника, - также несамостоятельны. Третье правомочие права собственности на жилище - правомочие распоряжения жилищем - ограничено его владением и пользованием (перепланировка, переоборудование жилого помещения) <12>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.Н. Литовкина "Концепция развития жилищного законодательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, NN 5, 6.

<12> Литовкин В.Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жилищное право. 2004. N 3.

Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие "жилищные отношения".

Их регулирование происходит путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм: государственного, административного, гражданского и иных отраслей права, причем далеко не все из них кодифицированы. Именно поэтому жилищное законодательство и относится к комплексным правовым образованиям, состоящим из различных по своей юридической природе нормативных актов и норм <13>.

<13> Исаков В.Б., Титов А.А. Комментарий к жилищному законодательству Российской Федерации. Постатейный комментарий к основным законам: Закону Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", Жилищному кодексу РСФСР, Закону Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Изд. 4-е, исправленное. Юрайт-Издат, 2003.

Традиционно к жилищному законодательству относили вопросы пользования жилыми помещениями, учета жилищного фонда, его содержания и ремонта. В ст. 5 ЖК Российской Федерации названы и новые отношения, которые регулируются жилищным законодательством: пользование жилыми помещениями частного жилищного фонда, создание и деятельность жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья и другие <14>.

<14> Титов А.А. Комментарий к новому Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). Издательство "Юрайт-Издат", 2005.

К сожалению, сказанное выше не учтено в ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации, которая называется "Жилищное законодательство". На мой взгляд, следовало бы назвать указанную статью "Жилищное законодательство и иные акты, содержащие нормы жилищного права", как, например, это сделано в ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации ("Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права") или в ст. 5 Трудового кодекса РФ ("Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права").

Специфика норм жилищного законодательства и жилищных правоотношений состоит в том, что названные нормы и правоотношения касаются вопросов, связанных с удовлетворением потребностей граждан в жилье. В то же время отношения, связанные со строительством жилых домов, отводом земельных участков под строительство, осуществлением права собственности на жилые помещения, регулируются соответственно градостроительным, земельным и гражданским законодательством <15>.

<15> Гонгало Б.М. Основные начала российского жилищного законодательства (комментарий законодательства) // Нотариус. 2005. N 3.

Как указывалось выше, нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ. Это вытекает из п. 2 ст. 3 Кодекса, согласно которому нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах (это относится и к жилищному законодательству), должны соответствовать указанному Кодексу.

Как отмечает М.И. Брагинский <16>, легальное определение жилищного законодательства отсутствовало даже в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, не говоря уже о Жилищном кодексе.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное).

<16> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М.: Статут, 2000. С. 689.

Посвятив отдельные статьи задачам жилищного законодательства, оба акта ограничились указанием на то, что задачами жилищного законодательства является регулирование жилищных отношений (ст. 2 Основ, ст. 2 Жилищного кодекса).

П.В. Крашенинников, характеризуя жилищное законодательство, полагает, что оно носит комплексный характер <17>, но отмечает, что значительная часть норм, содержащихся в актах жилищного законодательства, является гражданско-правовыми.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография П.В. Крашенинникова "Жилищное право" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2005 (издание четвертое, переработанное и дополненное с учетом нового Жилищного кодекса Российской Федерации).

<17> Крашенинников П.В. Жилищное право. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Статут, 2003. С. 13 - 14.

Таким образом, жилищное право сформировалось в рамках права гражданского. Впоследствии, вобрав в себя большое число норм различной отраслевой природы, ставшее комплексной отраслью права, жилищное право тем не менее тяготеет к праву гражданскому. И дело не только в том, что в нем (жилищном праве) преобладают гражданско-правовые нормы. Суть прежде всего в том, что большинство жилищных отношений, причем занимающих главенствующее место среди социальных связей, опосредствующих удовлетворение жилищных потребностей, отвечает всем признакам отношений, входящих в предмет гражданского права. Соответственно регламентация этих отношений осуществляется с использованием гражданско-правового метода регулирования. Поэтому можно констатировать существование объективных причин преобладающего влияния гражданского законодательства на жилищное законодательство. Вероятно, существуют также обстоятельства субъективного характера. Так, не может не сказаться на развитии и состоянии жилищного законодательства тот факт, что исследованием жилищно-правовых проблем занимаются цивилисты. И естественно, что именно гражданско-правовые идеи, конструкции и пр. торжествуют в доктрине и практике регулирования жилищных отношений.

Доступными праву средствами жилищное законодательство должно способствовать тому, чтобы жилье находилось в состоянии, не угрожающем жизни и здоровью граждан. Если жилое помещение оказалось в таком состоянии, что проживать в нем небезопасно, то оно не должно использоваться в качестве жилья и т.д. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обеспечивают контроль за соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам (п. 6 ст. 2 ЖК Российской Федерации), за соблюдением установленных требований при жилищном строительстве (п. 7 ст. 2). Жилищное законодательство признает жилым помещением только помещение, которое отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам (ст. 15), законом запрещено размещение в жилых помещениях промышленных производств (ч. 3 ст. 17 ЖК, п. 3 ст. 288 ГК РФ), законодательством предписывается, что при пользовании жилыми помещениями должны соблюдаться требования пожарной безопасности, санитарно-гигиенические, экологические и иные установленные требования (ч. 4 ст. 17), закон предусматривает, что граждане выселяются из жилых помещений с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма в случае, если жилое помещение признано непригодным для проживания (ст. 85) и т.д.

Если в большинстве норм жилищного законодательства формулируются достаточно конкретные указания о тех или иных правах и обязанностях граждан, юридических лиц и других участников жилищных отношений, то в данном случае представляет известную сложность даже установление управомоченного лица (обладателя права на неприкосновенность жилища) <18>.

<18> К сожалению, права Л.О. Красавчикова, констатировавшая, что субъективное личное неимущественное право на неприкосновенность жилища "в науке гражданского права своего специального рассмотрения еще не нашло" (Красавчикова Л.О. Жилищное право и личные неимущественные права граждан // Актуальные проблемы жилищного права: Сб. памяти П.И. Седугина. М.: Статут, 2003. С. 55). К счастью, этот пробел в значительной степени восполняется названной работой Л.О. Красавчиковой (Там же. С. 50 - 62).