Мудрый Юрист

Развитие уголовного законодательства о коррупции

Александров С.Г., заместитель начальника Санкт-Петербургского университета МВД России, доцент, доктор юридических наук.

Анализ антикоррупционного законодательства России и ведущих зарубежных стран показывает, что в его развитии имеются как существенные общие, так и особенные моменты, связи и тенденции развития этого законодательства. Общее в развитии антикоррупционного законодательства в указанных странах определяется единой сущностью как самой коррупции, так и правового механизма борьбы с ней, а также едиными объективными факторами общественного развития, определяющими источники, причины и динамику этого явления. В наиболее развитых странах Европы, Америки и Азии к началу XIX - середине XX в. сложились примерно одинаковые исторические типы и формы капиталистических производственных отношений. При этом в тех странах, где капитализм развивался наиболее активно, возникали и более развитые и сложные формы коррупции как социального явления и правового механизма борьбы с ним. В таких странах, как Нидерланды, Англия, Франция, Германия <1>, Австрия <2>, Швейцария <3>, Швеция <4>, Италия, Испания <5>, Греция, США, Канада <6>, Япония <7> антикоррупционные законы были приняты приблизительно в один исторический промежуток времени. И они во многом имели единые характер, направленность и содержание. Так, антикоррупционные нормативно-правовые акты, принятые в США - "Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих" (от 17 октября 1990 г.), Закон "Об этике в правительственных учреждениях" (1978 г.); в ФРГ - Федеральный закон "О государственных служащих", Федеральный закон "О дисциплинарном режиме государственной службы" и Закон "О федеральных кадрах"; во Франции - "Генеральный статус государственной службы" (1946 г.) имеют много общего. В этих актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, стоящих на службе перед обществом. Помимо этого, государственная служба в некоторых зарубежных государствах рассматривается как особый вид деятельности со своими четко определенными границами, а корпус государственных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам.

<1> См.: Уголовный кодекс ФРГ / Перевод и предисловие А.В. Серебренниковой. М.: Юридический центр Пресс, 2003.
<2> См.: Уголовный кодекс Австрии / Под ред. А.В. Серебренниковой. М.: Зерцало-М, 2001.
<3> См.: Уголовный кодекс Швейцарии / Под ред. А.В. Серебренникова. М.: Зерцало-М, 2001.
<4> См.: Уголовный кодекс Швеции / Пер. с англ. С.С. Беляева. М.: Изд-во Моск. гос. ун-та, 2000.
<5> См.: Уголовный кодекс Испании / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой и Ф.М. Решетникова. М.: Зерцало, 1998.
<6> См.: Уголовное законодательство зарубежных стран (Англия, США, Франция, Германия, Япония): Сб. законодательных материалов / Под ред. И.Д. Козочкина. М.: Зерцало, 1998.
<7> См.: Уголовный кодекс Японии / Под ред. А.И. Коробеева. Владивосток, 2000.

Специальные законы США и Канады, содержащие подобные нормы, являются своеобразными этическими кодексами или кодексами чести чиновников. В них содержатся нормы, направленные на противодействие процессу коррумпирования государственного аппарата путем детальной регламентации способов удовлетворения государственными служащими своих частных интересов таким образом, чтобы это не противоречило закону. Так, американский Закон о регулировании лоббизма от 1946 г. запрещает высшим чиновникам в течение одного года после увольнения с государственной службы заниматься лоббистской деятельностью; ограничивает переход в частный сектор после увольнения с государственной службы; запрещает в отдельных случаях бывшим чиновникам представлять частные интересы в той государственной организации, где они работали. За нарушение этого закона виновный может быть подвергнут штрафу до 5 тыс. долларов и (или) тюремному заключению до 12 месяцев <8>. Законодательство указанных стран подчеркивает активную роль полиции в противодействии коррупции, в том числе и внутри самой полиции. В настоящее время руководители полиции этих стран значительное внимание уделяют привлечению общественности к борьбе с коррупцией. Особый акцент делают на законные методы и способы деятельности полиции в борьбе с преступностью. Подчеркивают активную роль общественных организаций, ученых, специалистов-практиков в антикоррупционной деятельности <9>.

<8> См.: Герчикова И.Н. Деловая этика и регулирование международной коммерческой практики: Учеб. пособие. М.: Консалтбанкир, 2002. С. 413.
<9> См.: Reno W. Corruption and State politics in Sierra Leone. N.Y.: Cambridge University Press, 1995. P. 1; Weisburd D., Uchido C., Green W.L. Police innovation and control of the police Problems of Law, Order and Community. N.Y. 1993. P. 13 - 15, 204 - 205; Geller W.A., Toch H. Police Violence: Understanding and Controlling Police abuse of Force. New Haven and London: Yale University Press, 1996. P. VII - VIII; Robilliard St.J., McEvan J. Police Powers and individual. Oxford, 1986. P. 196 - 200.

Наиболее характерными общими моментами, связями и тенденциями в развитии антикоррупционного законодательства в странах Запада и России являются: признание коррупции как социального зла, явления и должностного преступления против государства; указание на теневую экономику, бюрократию и бюрократизм как основную социальную причину возникновения и функционирования организованной преступности и ее сращивания с представителями власти; правовое регулирование механизма борьбы с коррупцией путем принятия и применения антикоррупционного законодательства; определенная ограниченность правового механизма борьбы с коррупцией и самого процесса этой борьбы, обусловленная наличием в госаппарате представителей криминального мира и недостаточностью политической воли правящих кругов менять и устранять объективные факторы и причины, порождающие коррупцию; тенденция к усилению административной и уголовной ответственности за коррупционные проявления, особенно в таких их формах, как взяточничество, должностной подкуп, служебный подлог, вымогательство с использованием служебного положения, злоупотребление служебным положением, превышение должностных полномочий; тенденция к укреплению взаимодействия в борьбе с коррупцией различных правоохранительных органов, в том числе полиции с органами дознания, налоговыми, таможенными органами, прокуратурой, судами, с одной стороны, и указанных органов с населением, с общественными организациями и объединениями - с другой; явно недостаточная эффективность правового регулирования и всего правового механизма борьбы с коррупцией; тенденция к росту коррупции и форм ее проявления как следствие непоследовательности и явно недостаточной эффективности антикоррупционного законодательства и механизма; неизменность и даже углубление социальных объективных факторов и условий, порождающих коррупцию и ее причины.

Коррупция получает наибольшее распространение, когда в обществе и государстве бюрократия превращается в особый корпоративный социальный слой, наделенный широкими полномочиями. При этом чем больше взаимная разобщенность членов общества, тем менее возможен их контроль за деятельностью бюрократического аппарата, тем больше возможностей для подмены общих интересов частными, особыми интересами этого аппарата, тем больше у представителей последнего желание выдавать выполнение формальных управленческих процедур за содержание управленческой деятельности, подчинять институты управления своим корыстным, кастовым целям. Анализируя в данном контексте проблемы бюрократизации, еще К. Маркс отмечал, что чем меньше социальные и классовые силы в обществе, тем сильнее власть бюрократии, так что в целом политическое влияние бюрократии обратно пропорционально зрелости и силе основных социальных классов, составляющих государство <10>. В условиях сложившейся системы общественных отношений, когда сохраняются факторы и причины, порождающие теневую экономику и коррупцию, репрессия, в том числе уголовное наказание, остается существенным средством противодействия этому социальному явлению. Особенно это выражается в стремлении законодателя ввести новые составы преступлений, связанные со служебными злоупотреблениями, повысить санкции за деяния, сопряженные с должностными коррупционными преступлениями. Например, в США до 1994 г. федеральное уголовное законодательство не устанавливало уголовной ответственности за любые формы приобретения, получения, присвоения, сокрытия факта получения преступно добытых денег или имущества с использованием должностного положения. Федеральный закон от 13 сентября 1994 г. N 103-222 установил наказание за данные деяния в виде лишения свободы на срок до трех лет и штрафа в размере 1000 долл. <11>. При этом, как говорилось, были введены суровые санкции (лишение свободы на срок до 15 лет и штраф в размере 10 тыс. долл.) за непосредственные коррупционные действия <12>.

<10> Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. 2-е изд. Т. 8. С. 211 - 213.
<11> Pub. L. 103 - 322, title XXXII, Sec. 320601(a)(1), Sept. 13, 1994, 108. Stat. 2115.
<12> United States Code. 1999 Ed. // Cite - 18 USC TITLE 18 - CRIMES AND CRIMINAL PROCEDURE; EXPCITE - TITLE 18 - CRIMES AND CRIMINAL PROCEDURE; HEAD - TITLE 18 - CRIMES AND CRIMINAL PROCEDURE. Ch. 11. Artart. 205, 206, 225.

Особенности и существенные различия в развитии антикоррупционного законодательства в странах Запада и в России связаны, прежде всего, с разным уровнем социально-экономического, политического и культурного развития разных стран, а также с их национальными обычаями и традициями. Национальные морально-этические и правовые обычаи и традиции оказывают существенное воздействие на характер и динамику антикоррупционного законодательства. В соответствии с этими обычаями и традициями в мире существуют три модели отражения коррупционных проявлений в общественном сознании и в национальной правовой психологии: азиатская модель, африканская модель, латиноамериканская модель. Согласно азиатской модели коррупция - привычное и общественно приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства. По африканской модели власть продается "на корню" группе основных экономических кланов. Коррупция позволяет политическими средствами обеспечить надежность их существования. Латиноамериканская модель фактически отстаивает попустительство коррупции, которое дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики могущества, соизмеримого с государственным. Появляются шансы установления диктатуры на волне борьбы с коррупцией <13>. Такое понимание коррупции фактически означает номинальную борьбу с этим явлением. В законодательстве это проявляется по-разному: или как отсутствие антикоррупционного законодательства, или как фрагментарное правовое регулирование этого явления. В развитии антикоррупционного законодательства отмечаются по крайней мере три основных направления (варианта).

<13> См.: Мелешко Н.П. Организованная преступность, коррупция и власть в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: ИУБиП, 2000. С. 9.
  1. Создание норм, направленных на борьбу с различными формами организованной преступности и коррупции, которые инкорпорируются в действующие кодифицированные акты по уголовному праву. Это направление характерно для КНР, России, ФРГ и некоторых других стран. Оно наиболее приемлемо для стран с так называемой романо-германской или континентальной системой права.
  2. Создание специализированных законов, содержащих основные принципы и подходы, а также нормы, регулирующие вопросы борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Примером такого законодательства могут быть сухой закон и закон "РИКО" в США. Этот путь развития антикоррупционного законодательства считается более приемлемым для стран англосаксонской системы права.
  3. Создание специализированных комплексных программ воздействия на организованную преступность и коррупцию, которым придается статус специального закона. Такие программы имеют комплексный характер, что не позволяет инкорпорировать антикоррупционные нормы только в УК, поскольку речь идет не только о правовых, но и о социальных мерах воздействия на указанные антиобщественные явления. Такой путь характерен, например, для Японии.

Социально-правовой контроль как средство борьбы с коррупцией получил наибольшее развитие в Японии и США. В Японии осуществляется регламентированная законом регистрация лиц, против которых выдвинуты обвинения в причастности к организованной преступности и коррупции. Факт такой регистрации обычно доводится до сведения общественности через средства массовой информации, является правовым основанием для установления контроля за поведением конкретного лица, источниками его доходов и может повлечь применение к нему ряда правоограничений, препятствующих совершению правонарушения, легализации и расходованию средств, добытых преступным путем, в том числе полученных в виде взяток <14>. Правоохранительные органы Японии, учитывая опыт других стран в борьбе с организованной преступностью и коррупцией, главный акцент в воздействии на правонарушителей делают не на лишение свободы.

<14> См.: Q & A Дарэдэмо Вакару (Борекудан тайсаку хо). Закон об организованной преступности. Токио, 1995.

В США с 1991 г. действует федеральный закон о контроле за организованной преступностью (Государственный закон N 91-452). В качестве базового операционного понятия в нем использован термин "рэкетирская деятельность", охватывающий помимо дачи и получения взяток довольно широкий круг правонарушений, имеющих связь с организованной преступностью (вымогательство, некоторые виды мошенничества, занятие азартными играми, незаконные операции с наркотиками и др.). Борьбу с рэкетирской деятельностью помимо судов призваны осуществлять специальные органы - Большие жюри, которые создаются в масштабах отдельного штата или круга и рассматривают на своих заседаниях материалы о занятии отдельных лиц указанной деятельностью. Если Большое жюри находит основания для возбуждения уголовного преследования, то дело передается в суд. До принятия судом решения за поведением обвиняемого устанавливается контроль, на него возлагается ряд запретов и обязанностей, предусмотренных указанным законом.

Основными особенностями развития антикоррупционного законодательства в России являются: отсутствие должной политической воли высших эшелонов власти, законодателя устранить объективные факторы, условия и причины, порождающие коррупцию, признать ее как самостоятельное уголовное преступление, создать эффективное антикоррупционное законодательство, установить уголовную ответственность за нее; отсутствие системного подхода к пониманию коррупции и правового механизма борьбы с ней; мощное лоббирование антикоррупционного законодательства со стороны крупного бизнеса, тесно связанного с теневой экономикой и организованной преступностью; фрагментарность и непоследовательность правового регулирования механизма борьбы с коррупцией; отсутствие согласованности и четкого функционального взаимодействия и разграничения полномочий различных правоохранительных органов, включая ОВД, милицию, призванных бороться с коррупцией. Наглядным примером указанных особенностей развития антикоррупционного законодательства в РФ является судьба законопроекта "О борьбе с коррупцией". В апреле 1992 г. в рамках Верховного Совета РСФСР была создана межведомственная рабочая группа по разработке проекта указанного закона в составе компетентных депутатов, представителей правоохранительных органов, Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов, специалистов по уголовному, государственному и другим отраслям права. Появлению законопроекта предшествовал долгий и трудный путь осмысления многих процессов, происходящих в России. При разработке учитывались рекомендации ООН, в частности, 7-я резолюция по коррупции, принятая на Восьмом конгрессе в Гаване, а также опыт борьбы с коррупцией в США, Германии, Италии и в других странах. Первоначальные варианты законопроекта публиковались в печати и вызвали широкое обсуждение. Особенности и существенные различия в развитии антикоррупционного законодательства в странах Запада и в России связаны, прежде всего, с разным уровнем социально-экономического, политического и культурного развития разных стран, а также с их национальными обычаями и традициями. Национальные морально-этические и правовые обычаи и традиции оказывают существенное воздействие на характер и динамику антикоррупционного законодательства.