Мудрый Юрист

Актуальные проблемы деятельности организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (обсе) на современном этапе

Макарова Гульназ Нургалиевна - преподаватель Нижнекамского филиала Московского гуманитарно-экономического института, член Российской ассоциации международного права.

За последние 30 лет ландшафт европейской безопасности находится в центре исторического процесса преобразований <1>. Ряд неразрешенных конфликтов между государствами-участниками и необходимость предпринимать меры в отношении новых транснациональных угроз привели к серьезному адаптационному моменту <2>. Вместо того, чтобы представлять собой единую семью, объединенную общими целями и ценностями, ОБСЕ сейчас расколота на различные "эксклюзивные клубы", преследующие собственные политические цели и интересы <3>. Вследствие этого в ее деятельности появились вопиющие дисбалансы, которые лишают Организацию индивидуальности.

<1> См.: Martti Ahtisaari (бывший президент Финляндии). The Helsinki Final Act enshrined the principles for interaction between states and for respect of human rights // Статья на офиц. сайте ОБСЕ: http://www.osce.org.
<2> См.: Wolfgang Zellner. The OSCE's contribution to peace and stability in Europe is far greater than generally perceived // 30 Years, 30 Opinions // The Secretary General. Vienna, 2005. P. 17.
<3> См.: Alekseyev A.Y. Russian Federation is "strong advocate" of OSCE // OSCE Magazine. May 2004. Vol. I. N 2. P. 18.

ОБСЕ, поддерживая стабильность и сотрудничество на европейском пространстве, все же оказалась в стороне от решения действительно актуальных и важных проблем безопасности, что привело к постановке вопроса о пересмотре ее политической повестки дня, о совершенствовании ее институтов и существенном укреплении ее в качестве международной организации.

Для того чтобы убедиться, что ОБСЕ действительно нуждается в реформах, коротко рассмотрим ее функционирование.

ОБСЕ - самая обширная из всех существующих организаций по созданию общеевропейской системы кооперативной безопасности, объединяющая в своем составе 56 суверенных и независимых государств, как входящих, так и не входящих в ЕС, НАТО и СНГ <4>. Подобный состав участников придает ОБСЕ ярко выраженный евроатлантический характер, определяя зону ее ответственности от Ванкувера (Канада) до Владивостока (Россия). Однако возникает вопрос о том, насколько ОБСЕ могла использовать свои возможности для прогресса и блага своих членов и в какой мере на практике достигла своих целей и задач.

<4> В июне 2006 года только что получившая независимость Республика Черногория заняла свое место в составе главного органа ОБСЕ для ведения переговоров и принятия решений, ознаменовав этим свой дебют на международной арене и став 56-м государством - участником ОБСЕ, не расширявшей свой состав со времен вступления Союзной Республики Югославии в ноябре 2000 года. Черногория вступила в Организацию после роспуска Государственного Союза Сербии и Черногории по итогам референдума о независимости, прошедшего в мае 2006 года под наблюдением ОБСЕ, вслед за которым черногорский парламент (3 июня 2006 г.) официально провозгласил страну независимым государством. Данное решение было подтверждено Советом министров ОБСЕ в Брюсселе, решение MC.DEC/2/06 от 21 июня 2006 г. в соответствии с письмом министра иностранных дел Черногории, содержащемся в документе CIO.GAL/97/06 от 6 июня 2006 г.

ОБСЕ с момента создания (1975 г.) до настоящего времени провела 6 встреч на высшем уровне с участием глав государств и правительств <5>, 17 министерских встреч, более 30 встреч, касающихся военно-политических аспектов безопасности, более 25 встреч по рассмотрению гуманитарных аспектов деятельности ОБСЕ, более 20 встреч по экономико-экологическому измерению и множество совещаний специалистов по разным вопросам и проблемам.

<5> Встречи глав государств и правительств стран ОБСЕ в хронологическом порядке: 1) Хельсинки, 30 июля - 1 августа 1975 г.; 2) Париж, 19 - 21 ноября 1990 г.; 3) Хельсинки, 9 - 10 июля 1992 г.; 4) Будапешт, 5 - 6 декабря 1994 г.; 5) Лиссабон, 2 - 3 декабря 1996 г.; 6) Стамбул, 18 - 19 ноября 1999 г. А также Конференции по обзору (ранее - встречи СБСЕ в рамках дальнейших шагов и совещания по обзору, далее - РДШ). 1-я встреча СБСЕ РДШ - Белград, 4 октября 1977 г. - 9 марта 1978 г.; 2-я встреча СБСЕ РДШ - Мадрид, 11 ноября 1980 г. - 9 сентября 1983 г.; 3-я встреча СБСЕ РДШ - Вена, 4 ноября 1986 г. - 19 января 1989 г.; 4-я встреча СБСЕ РДШ - Хельсинки, 24 марта - 8 июля 1992 г.; Конференция по обзору - Будапешт, 10 октября - 2 декабря 1994 г.; Совещание по обзору - Вена, 4 - 22 ноября 1996 г.; Конференция по обзору (первая часть) - Вена, 20 сентября - 1 октября 1999 г.; Конференция по обзору (вторая часть) - Стамбул, 8 - 10 ноября 1999 г.

К концу истекшего столетия возник и теперь расширяется целый "букет сомнений" относительно соответствия ОБСЕ требованиям времени, ее эффективности и стратегической ориентации, спровоцированный как ошибками и слабостями самих государств - участников Организации, так и имеющими независимое происхождение. Главные проблемы, стоящие перед ОБСЕ, сводятся к следующему: во-первых, в деятельности ОБСЕ появляется и укореняется функциональный перекос. В первую очередь речь идет о чрезмерном увеличении гуманитарно-правозащитной составляющей в ущерб двум другим исключительно важным "корзинам" - военно-политической и экономической <6>.

<6> Подсчитано, что практически 80% деятельности ОБСЕ сконцентрировано на гуманитарно-правозащитной "третьей корзине" (Бюро в Варшаве, Гааге, Вене работают на это, данная "корзина" доминирует в повестке дня большинства встреч ОБСЕ). Подробнее об этом, к примеру, см.: Кашлев Ю.Б. Хельсинки 30 лет спустя: достижения и разочарования // Дипломатический ежегодник-2001. Сборник статей / Колл. авторов. М.: Научная книга, 2003. С. 317; Common Responsibility: Commitments and Implementation // Warsaw 00-557 Poland - OSCE/ODIHR. 2007. 134 p.

Во-вторых, "прижился" географический дисбаланс. Становится все заметнее, что основные усилия ОБСЕ фокусируются на двух регионах - постсоветском и постъюгославском. Именно там сосредоточены различного рода "миссии", "группы", "информационные центры", "офисы" и др., причем, как правило, их мандат формируется нарочито широко, с целью сохранить за "присутствием" по возможности наибольшую свободу рук <7>. По заявлению государств - участников СНГ, выборочное повышение внимания к одним странам, игнорирование проблем в других государствах-участниках является нарушением мандата ОБСЕ и свидетельствует о наличии в Организации практики двойных стандартов <8>.

<7> См.: Алексеев А. Россия в европейском политическом поле // Международная жизнь. 2001. N 4. С. 23 - 24.
<8> См.: Заявление государств - участников СНГ относительно положения дел в ОБСЕ. Москва, 3 июля 2004 г. // http://www.kremlin/text/docs/2004/07/74214.shtmlit. К числу лиц, обсуждающих данное обстоятельство, можно отнести: Лавров С. Сравнительные преимущества ОБСЕ подвергаются эрозии // Международная жизнь. 2005. N 1. С. 44 - 45; Кашлев Ю.Б. Хельсинки 30 лет спустя - дискуссия экспертов // Международная жизнь. 2005. N 7-8. С. 224; Грушко А. Увы, ОБСЕ не занимается военной безопасностью // Газета "Время новостей". 5 декабря 2005. N 226. С. 5; Азимов А.С. Распутье ОБСЕ // Международная жизнь. 2005. N 2. С. 61; Загорский А.В. Хельсинки 30 лет спустя - дискуссия экспертов // Международная жизнь. 2005. N 7-8. С. 226 - 227; Бенедейчич А. Хельсинки 30 лет спустя - дискуссия экспертов // Международная жизнь. 2005. N 7-8. С. 230 - 232.

В-третьих, НАТО и ЕС опережают ОБСЕ в военном и экономическом содействии по вопросам безопасности. Однако ОБСЕ обладает наиболее прогрессивным в международном масштабе инструментом для того, чтобы выявить основы нестабильности в Европе. Долгосрочные миссии ОБСЕ на местах и институт Верховного комиссара по делам национальных меньшинств могут способствовать реализации на практике защиты прав меньшинств, заблаговременному выявлению этнонационалистических конфликтов, посредничеству между сторонами для того, чтобы вообще не допустить эскалации насилия, установлению взаимопонимания между бывшими воюющими сторонами после приостановки этой эскалации. Пока, однако, этот инструмент показал свою несостоятельность.

В-четвертых, в зоне действия ОБСЕ недостает условий для формирования эффективного сообщества безопасности. Она охватывает демократические и авторитарные государства и простирается от современных, богатых западноевропейских и североамериканских обществ до бедных, традиционных обществ Центральной Азии. В этой зоне отсутствуют гомогенность, общие ценности, взаимная эмпатия и многосторонние, интенсивные контакты, чего требует сообщество безопасности. И в ближайшем будущем здесь ничего не изменится.

В-пятых, несмотря на существующий прогресс в реализации многих политических документов ОБСЕ, принятых как в XX, так и XXI вв., серьезную озабоченность продолжает вызывать невыполнение государствами-участниками многих решений Организации во всех измерениях ее деятельности, что влечет за собой соответствующие последствия.

Одним из таких ярких примеров является затягивание США и их союзниками по НАТО ратификации Соглашения об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), увязывание этого с выполнением российской стороной так называемых стамбульских обязательств.

Стамбульские обязательства - это порядка двух десятков дополняющих Соглашение об адаптации односторонних, двусторонних и многосторонних заявлений, зафиксированных в Заключительном акте Конференции государств - участников ДОВСЕ (ноябрь 1999 года). Однако, по мнению руководителя российской делегации по вопросам военной безопасности и контроля над вооружениями Владислава Чернова и старшего советника Департамента по вопросам безопасности и разоружения МИД России Антона Мазура, из всего многообразия этих соглашений наши западные партнеры выделяют лишь обязательства Российской Федерации в отношении Молдавии и Грузии. По их мнению, суть их - в выводе российских войск с территории Приднестровского региона Республики Молдова и в сокращении количества российских тяжелых вооружений на территории Грузии до установленных лимитов. Москва и Тбилиси условились согласовать сроки функционирования двух остающихся российских баз - в Батуми и Ахалкалаки. Поскольку российско-грузинская и российско-молдавская договоренности носят двусторонний характер, мы считаем, что они не порождают никаких обязательств России в отношении третьих стран. Таким образом, складывается впечатление, что попросту ведется поиск предлогов для того, чтобы похоронить договор, не дать ему вступить в силу <9>.

<9> См.: Чернов В., Мазур А. ДОВСЕ. Россия прошла свою часть пути // Международная жизнь. 2004. N 11-12. С. 141 - 143.

Это лишь одна из наиболее очевидных проблем в деятельности ОБСЕ. Список можно продолжать и дальше. Но важно то, что игнорирование этих недостатков уже вызвало - и продолжает вызывать - более опасные политические последствия, такие, как тенденциозный, политизированный подход, географический перекос и деление стран на "равных" и "более равных".

В чем причины такой печальной эволюции? Их несколько. По мнению заместителя Министра иностранных дел России Владимира Чижова, одна из них заключается в отходе от духа буквы Хельсинкского заключительного акта. Другая причина, по его мнению, - в незавершенности институционального строительства, процесса превращения ОБСЕ в полноценную организацию <10>. Без этого она обречена на ущербность по сравнению с другими международными структурами, действующими на европейском, евроатлантическом и евроазиатском пространствах <11>.

<10> См.: Чижов В.А. Хельсинки 30 лет спустя - дискуссия экспертов // Международная жизнь. 2005. N 7-8. С. 220.
<11> Укрепление роли ОБСЕ как международной организации обсуждается в различных кругах (как российских, так и зарубежных), на уровне политиков, политологов, ученых и нынешним молодым поколением, осуществляющим исследование в рамках ОБСЕ. Например, см.: Рахманинов Ю.Н. ОБСЕ в XXI в.: на пути к новой модели безопасности // США. Экономика, Политика, Идеология. 1997. N 1. С. 51; Гусаров Е. (заместитель МИД России). После окончания холодной войны налицо попытки превратить ОБСЕ в механизм вмешательства во внутренние дела некоторых государств-участников // Серебряный юбилей ОБСЕ - Хельсинки. 25 лет спустя // Международная жизнь; Intern. affairs. М., 2000. N 8. С. 44; Шустов В. От совещания к Организации по безопасности и сотрудничеству // Серебряный юбилей ОБСЕ - Хельсинки. 25 лет спустя // Международная жизнь; Intern. affairs. М., 2000. N 8. С. 57; Кашлев И.А. Хельсинки 30 лет спустя: достижения и разочарования // Дипломатический ежегодник-2002. Сборник статей / Колл. авторов. М.: Научная книга, 2003. С. 319; Пешперова И.Ю. Права национальных меньшинств и их защита в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). СПб.: Издательско-торговый дом "Летний сад", 2001. С. 92; Грюниген М. Посол Швейцарии размышляет на тему об ОБСЕ // Вестник ОБСЕ. Том VIII. N 7. Июль-Август 2001. С. 15 - 17; Коноплев В. Назревшие проблемы в ОБСЕ и ее институтах // Советская Белоруссия. N 178(21553). Раздел "Политика". Пятница, 19 июля 2002 г. С. 11; Местников В.А. Проблемы статуса и деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 70; Вайс Г. Кооперативная безопасность в Европе с вовлечением России // Создание новой системы Европейской безопасности и роль международных организаций // Проблемно-тематический сборник. Москва, 1996. С. 30; Дмитрий Рупель (глава МИДа Словении, Действующий председатель ОБСЕ в 2005 году). Реформа без радикализма // Российская газета. 14 июля 2005 г. С. 10; Коволева Т.Н. Правотворческая деятельность межгосударственных организаций как способ реализации учредительного акта. Дис. ... доктора юрид. наук. Калининград, 1999. С. 90.

Таким образом, нет сомнений в том, что ОБСЕ нуждается в серьезном реформировании. Но развернувшиеся дискуссии о реформе ОБСЕ выявляют глубокие расхождения во взглядах между участниками этой Организации относительно очередности реформ, степени их радикальности и самого содержания преобразований.

Официальный представитель Министерства иностранных дел России Михаил Камынин в своем заявлении (декабрь 2006 года) утверждал, что правительства некоторых государств - участников ОБСЕ не желают проводить реформу ОБСЕ, поскольку существующая система обеспечивает им "удобную возможность для осуществления одностороннего влияния на других членов Организации, а также для попыток реформирования их обществ и политики в соответствии с диктуемыми извне стандартами" <12>.

<12> Информация на официальном сайте МИДа России: http://www.mid.ru.

Многие из этих обвинений были подтверждены Министром иностранных дел России С. Лавровым на четырнадцатом заседании Совета министров ОБСЕ в Брюсселе. Там он впервые предупредил, что отсутствие необходимых реформ - по крайней мере с точки зрения России - поставит под вопрос саму необходимость существования данной Организации <13>.

<13> Там же.

По мнению старшего научного сотрудника Хадсоновского института в Вашингтоне Ричарда Вайца, в целом наблюдается углубление расхождений в американском и российском видении роли ОБСЕ. Соединенные Штаты хотят по-новому сбалансировать деятельность ОБСЕ в географическом, но не в функциональном плане. Американские должностные лица предпочитают, чтобы ОБСЕ, продолжая уделять внимание вопросам политического реформирования (особенно вопросам наблюдения за выборами), выделяла больше ресурсов на отслеживание ситуации в бывшем Советском Союзе. Правительства России и ее союзников стремятся сбалансировать ОБСЕ функционально, заставив ее сконцентрировать внимание на политическом и военном сотрудничестве. Одобряя новые инициативы ОБСЕ, направленные на содействие экономическому развитию в странах бывшего СССР, они все же не желают, чтобы Организация уделяла им усиленное внимание в области так называемого "человеческого измерения" <14>.

<14> См.: Вайц Р. Россия и США ведут борьбу за контроль над политикой ОБСЕ. Информация на сайте: http://www.iamik.ru/?op=full&what=content&ident=32854.

"Россия не призывает что-то сломать в ОБСЕ, а выступает за укрепление ее структур, которые занимаются соответствующими направлениями деятельности Организации", - подчеркнул С. Лавров в выступлении по итогам встречи Совета министров ОБСЕ <15>.

<15> См. информацию на официальном сайте МИДа России: http://www.mid.ru.

Выход России из ОБСЕ и раскол самой Организации могут привести к расколу Европы и мира, что характерно для периода холодной войны, - сделали такой вывод многие аналитики. Без сомнения, такой раскол будет вреден всем сторонам конфликта. Поэтому важно, чтобы вопросы были решены мирным путем.

Как заявил руководитель аналитического управления Центра политической конъюнктуры Александр Шатилов, нынешний демарш России не является реальным шагом по выходу из европейских структур. Напротив, России сейчас нужна интеграция с Западом. В ответ же мы требуем выстраивания позитивных отношений с учетом нашего немалого вклада в мировую экономику и политику. Поэтому жест С. Лаврова, скорее, можно охарактеризовать следующими словами: "угроза выше исполнения". По его мнению, речь идет о попытке добиться от Европы признания участия России в общественных процессах и понимания по ряду спорных вопросов <16>.

<16> См.: Борисов А. Россия выйдет из ОБСЕ? США "вбивает кол" между США и Европой ради собственной выгоды // Источник: "Финмаркет новости" от 7 декабря 2006 г.

Сегодня никто не заинтересован в кризисе ОБСЕ. Вряд ли бы это отвечало интересам России в преддверии выборов-2008, а также интересам европейских стран с их сырьевой зависимостью от России.

Российской Федерации ОБСЕ нужна, чтобы использовать возможности Организации для:

<17> См.: Петраков М. (начальник отдела ОБСЕ Департамента общеевропейского сотрудничества МИДа России). Учителя и ученики в ОБСЕ? // Международная жизнь. 2001. N 5. С. 36.<18> См.: Кашлев Ю.Б. Хельсинки 30 лет спустя: достижения и разочарования // Дипломатический ежегодник-2001. Сборник статей / Колл. авторов. М.: Научная книга, 2003. С. 318.<19> См.: Грушко А. (заместитель МИДа России). Россия не противостоит ОБСЕ // Российская газета. N 279(3948). Суббота, 10 декабря 2005 г. С. 3.

Россия не должна отказываться от перечисленных и всех других возможностей, добиться которых можно лишь на базе ОБСЕ, объединяющей практически все государства континента и связывающей их разветвленной системой обязательств.

Имеет прямой смысл развивать указанные выше направления, отвечающие национальным интересам России и способствующие укреплению ее влияния на международной арене <20>.

<20> См.: Гусаров Е. (заместитель МИДа России). После окончания холодной войны налицо попытки превратить ОБСЕ в механизм вмешательства во внутренние дела некоторых государств-участников // Серебряный юбилей ОБСЕ - Хельсинки. 25 лет спустя // Международная жизнь. 2000. N 8. С. 43.

Нужно помнить о том, что ОБСЕ не является независимым лицом международных отношений того же ранга, что и государства, она всего лишь система сотрудничества между государствами, способность которой зависит от государств-участников.

Полномасштабный процесс преобразования и реформирования ОБСЕ пойдет только тогда, когда в этом будет заинтересовано подавляющее большинство европейских государств, когда общественность этих государств, преодолев предубеждения, оставшиеся от времен холодной войны, придет к осознанию того, что основой безопасности на континенте должна быть именно Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе.