Мудрый Юрист

Специфика региональных процессов государственного строительства на северном кавказе в девяностые годы XX века

Корзенников Владимир Николаевич - адвокат Краснодарской краевой коллегии адвокатов при адвокатской палате Краснодарского края.

Становление федерализма в девяностых годах XX века в России проходило в тесной взаимосвязи с глобальными структурными реформами российского общества и государства, проводимыми в связи со сменой политической системы после распада СССР. Одной из основных задач проводимых преобразований стало построение единой системы конституционного законодательства федеративного государства, наиболее корректно воплотившей в себе принцип разделения государственной власти на местный и федеральный уровни. Задача эта на первоначальном этапе была крайне осложнена отсутствием реальной политической власти и какой-либо определенной стратегии центра в отношениях с регионами. "Парад суверенитетов", необдуманно провозглашенный и поддерживаемый руководством новой России в начале 1990-х годов, чуть было не привел к полному развалу страны и исчезновению России как геополитического образования. В данной ситуации только создание действенной системы правоотношений между центральной и региональными властями, урегулированной нормами конституционного права как на федеральном, так и на местном уровне, позволило остановить центробежные тенденции в развитии регионов и добиться верховного действия федерального законодательства на всей территории России.

Вместе с тем нельзя не признать того, что провозглашение суверенитета национальными республиками в составе РФ привело к возникновению целого комплекса новых, доселе неизвестных России проблем в отношениях центра с отдельными частями государства.

Наиболее остро эти проблемы проявили себя в отношениях Москвы с республиками Северного Кавказа, что было вызвано множеством причин культурного, экономического, исторического характера. Республики Северного Кавказа (Адыгея, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания, Ингушетия, Чечня и Дагестан) традиционно принято выделять в единый субрегион, что обусловлено общностью их культур, единым географическим и экономическим пространством, историческим развитием. Следует заметить, что наряду с непростыми отношениями с центральной властью для Северного Кавказа характерна постоянная напряженность и на внутрирегиональном уровне, а также внутри самих республик. Многочисленные конфликты часто с использованием вооруженной силы вывели Северный Кавказ в лидеры рейтинга напряженности среди регионов РФ и позволяют говорить о наличии постоянного очага нестабильности на южных рубежах России.

В результате анализа различных, прежде всего правовых, аспектов процессов построения региональной государственности в республиках Северного Кавказа на протяжении девяностых годов XX века можно с уверенностью констатировать тот факт, что Северный Кавказ, несмотря на всю его специфику, является неотъемлемой частью Российской Федерации. Конкретно это выражалось на протяжении 1990-х годов в том, что все изменения и основные тенденции в политической жизни региона и развитие его государственных институтов следовали непосредственно подобным же изменениям и тенденциям на федеральном уровне. Однако не вызывает сомнения также тот факт, что Северный Кавказ занимает особое положение во внутренней политике Российской Федерации.

В целом можно выделить следующие специфические черты развития государственности северокавказских республик.

Основной особенностью процесса государственного становления и развития республик Северного Кавказа, несомненно, является гипертрофированный национальный фактор, в наибольшей степени определявший специфику становления государственности в регионе в первой половине 1990-х годов. Следует отметить, что в идеальной демократической модели, в том числе и в той, что установлена основами конституционного строя России, национализму как политическому фактору места нет. На практике гипертрофирование национального начала в политическом процессе началось с подачи союзного, а потом и перехватившего инициативу российского центра, с утверждения концепции национальной политики СССР, затем различного рода заявлений, деклараций центральной власти и принятия соответствующих федеральных законов. Уже на I Съезде народных депутатов СССР в мае - июне 1989 года был поднят вопрос о перестройке Федерации с учетом реального суверенитета. На сентябрьском (1989 г.) Пленуме ЦК КПСС, который был посвящен национальной политике партии, М.С. Горбачев развил идею придания нового статуса советской автономии, а именно - "преобразовать некоторые автономные республики в союзные". 19 декабря 1989 г. в развитие этих идей на II Съезде народных депутатов СССР было принято Постановление "О поручениях Верховному Совету СССР и Конституционной комиссии по некоторым конституционным вопросам" <1>. Верховный Совет СССР учел рекомендации Съезда и 26 апреля 1990 года принял Закон N 1457-1 "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" <2>, который выравнивал правовой статус автономных и союзных республик. Автономные республики рассматривались в качестве советских социалистических государств - субъектов Федерации (Союза ССР). Им давалось право передавать полномочия Союзу ССР, минуя союзные республики, в состав которых они входили. Отношения же автономных республик и даже автономных образований - округов и областей - со "своими" союзными республиками предписывалось строить на основе договоров и соглашений.

<1> Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. N 28. Ст. 537.
<2> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 19. Ст. 329.

Закон закреплял теоретическую конструкцию двух типов субъектов Федерации. Исходя из его содержания, можно сделать вывод, что союзные республики - это государства, которые первоначально сконструировали Федерацию путем объединения, и только они обладают суверенитетом, на что прямо указывалось в Законе. Автономные республики "входят в состав союзных республик на основе свободного самоопределения народов" <3>. То есть законодатель не презюмировал изначальную государственность автономных образований, в отличие от союзных республик, а связывал ее возникновение со свободным самоопределением народов. В соответствии с данной логикой конструируется и основное отличие в правовом статусе автономной республики по сравнению с союзной - она не обладает суверенитетом. Основным подтверждением государственного суверенитета союзной республики является закрепленное ст. 2 Закона N 1457-1 право выхода союзной республики из состава СССР. Автономии такой возможности не имели.

<3> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 19. Ст. 329.

Местная партийная элита в автономных республиках и областях оперативно отреагировала на правовые импульсы союзного центра по поводу суверенизации автономий, развернув активную деятельность по усилению властных полномочий на местах.

Использование национализма как основного инструмента утверждения у власти оказалось очень удобным, потому что, с одной стороны, партийная элита автономий состояла, как правило, из представителей титульных этносов (из них же состояли и наиболее радикальные либеральные движения), с другой стороны, в общественном сознании твердо укоренилась ленинско-сталинская концепция нации, согласно которой "народы" или "нации" понимались прежде всего как объективно существующие социальные этнические общности, обладающие определенным "историческим" правом на "свое" государство, а не как совокупности индивидов, имеющих единое гражданство. Этнонационализм в развитии "социалистического федерализма" исходил из того, что каждый этнос должен иметь свое государство, иначе говоря, национально самоопределиться.

Исходя из вышеобозначенных общероссийских тенденций, во всех уголках страны, где к этому находился малейший повод, происходило гипертрофирование национального начала. Естественно, не остался в стороне от данных процессов и Северный Кавказ с его пестрым этническим составом населения.

Нет ничего удивительного в том, что лозунг национализма был с воодушевлением подхвачен на местах как представителями старой партийной номенклатуры, пытавшейся таким образом удержаться у власти, так и радикальными национальными движениями, сплотившимися в борьбе за власть представителей нового класса богачей, а также на первоначальном этапе интеллектуальной и творческой интеллигенции.

Законодательное закрепление этничности в качестве краеугольного принципа построения и функционирования государственных институтов в итоге повлекло фактический отход от подлинно демократического курса политических преобразований, принципа равноправия граждан независимо от национальной принадлежности. В системе функций государства на первый план выступила функция воспроизводства этнической специфичности, что обеспечивалось повсеместным закреплением в нормативно-правовых актах обязательного учета этноколлективных прав и их фактическим преимуществом перед правами индивидуально-личными. Идеологически обосновывалась идея, согласно которой подлинная демократия есть не равенство прав индивидов, а равенство прав этносов как коллективных образований.

Практика показала, что формирование органов власти с учетом национального признака ни в коем случае не приводит к обязательному учету интересов "представляемого народа". Теоретически также сложно объяснить возможную заинтересованность власть имущего проявлять заботу именно о представителях той национальности, к которой он сам относится, особенно с учетом того, что каждый сам вправе определять свою национальность в соответствии со своим желанием. В условиях Северного Кавказа национальность не является тем основным фактором политической мобилизации и культурной самоидентификации, без всеобъемлющего доминирования которого было бы невозможно стабильное развитие республик. Таким фактором здесь является прежде всего клановость. Именно с учетом клановых связей (джамаатно-тухумных в Дагестане, тейповых в Чечне, фамильных в Кабардино-Балкарии) происходит фактическое распределение власти в регионе, существует реальная репрезентативность представления и защиты интересов местных социумов в органах власти. Таким образом, фактически гораздо большее значение в построении и функционировании органов власти к середине девяностых годов стал иметь не принцип учета этнического начала, а принцип клановости, формально нигде не обозначенный. При этом, естественно, произошло практически повсеместно полное отторжение от власти представителей нетитульного населения, не вписавшегося в традиционную систему северокавказских властеотношений.

Следует отметить, что с ростом стабильности и благосостояния населения национальный фактор в политике на Северном Кавказе все больше утрачивает свое значение, что также отразилось и в корректировке в соответствующем направлении местных конституций и иных нормативно-правовых актов, часто не без помощи Москвы.

Сказанное выше еще раз доказывает отсутствие "естественных корней" национализма как в мире в целом, так и на Северном Кавказе в частности. Вместе с тем это ни в коем случае не обусловливает полный отказ от учета национального фактора в федеральной политике в регионе. Основное внимание властей должно быть направлено на постепенное, продуманное искоренение национального начала в политической и правовой системах и обеспечение возможностей для его культурного развития и самореализации.

Важной отличительной чертой политических систем республик Северного Кавказа является достаточно сильное влияние на общественную жизнь ислама. Недостаточное внимание властей к стремительному процессу исламизации Северного Кавказа, произошедшему в 1990-е годы, в том числе благодаря активной помощи арабских стран, привело как к росту политического радикализма официального духовенства, основным требованием которого фактически стало создание исламского государства на территории Дагестана, так и недопустимому усилению религиозных экстремистов, что в конечном счете привело к вооруженному конфликту.

Попытки привнести в государственное устройство элементы модели исламского государства, предпринятые в некоторых республиках региона, закончились безрезультатно. Основным объяснением неудачи является недостаточная укорененность исламских основ в общественной жизни, антагонизм между установками ислама и местными традициями, влияние которых чрезвычайно велико на Северном Кавказе. Так, в Чечне не нашлось необходимого количества знатоков шариата, чтобы составить какой-либо серьезный нормативно-правовой акт на основе ислама. В Ингушетии был принят Закон о мировых судьях, позволявший последним руководствоваться при осуществлении правосудия нормами шариата, но он так и не вступил в силу. В Дагестане попытка создания локальной зоны действия правил "чистого ислама" не нашла понимания у большинства населения республики, активно участвовавшего в подавлении ваххабизма в Кадарском анклаве. Концепция исламского государства доказала свою нежизнеспособность в условиях Северного Кавказа, однако в политической системе общества религиозные организации сохранили свое влияние, поэтому не считаться с их позицией не стоит.

Основной задачей властей в сложившейся ситуации должно быть четкое законодательное и пристальное правоприменительное регулирование функционирования религиозных организаций, заслон исламской экстремистской экспансии из зарубежных стран, а также наведение элементарного правопорядка, чтобы не давать поводов для попыток провозглашения порядка религиозного.

Характерной особенностью северокавказских этнополитических идеологий, одним из базовых оснований для легитимации этноколлективных претензий на власть является фактор "исторической обиды", под которой этноидеологи обычно понимают либо значительное уменьшение численности автохтонного населения российскими войсками в ходе Кавказской войны в XIX столетии, либо депортацию отдельных этносов в середине века XX-го. Причем если первое используется в качестве политического козыря в диалоге с федеральной властью, то депортация явилась поводом для некоторых этносов к заявлению претензий, в том числе территориальных, к своим непосредственным соседям по региону. Принятие в первой половине 1990-х годов целого ряда противоречивых законов о репатриации депортированных когда-то народов Северного Кавказа породило целый ряд очагов нестабильности на территории региона, прежде всего стоит отметить осетино-ингушский конфликт и политическое противостояние в Кабардино-Балкарии между официальными властями республики и радикальным балкарским национальным движением.

Влияние на государственное строительство фактора "исторической обиды" выразилось как в использовании последнего для легитимации коллективных прав этносов, так и в различных проектах территориального передела, восстановления ранее существовавших национальных районов, федерализации многотитульных республик, в изобилии предлагавшихся на рассмотрение властей национальными движениями.

Важной особенностью функционирования органов государственной власти республик Северного Кавказа в означенный период является яркое проявление функции стабилизации противоборствующих политических сил, или медиаторской функции государства. Повсеместно позиционируя себя в качестве единственной политической силы, способной примирить враждующие стороны, найти приемлемый компромисс между крайними взглядами на переустройство общества и государства, официальные власти таким образом легитимировали свое положение в глазах населения, способствовали сохранению стабильности в условиях сложной политической обстановки в регионе. С другой стороны, основным способом поддержания стабильности являлось принятие паллиативных мер реагирования, "замораживание" ситуации, что в конечном итоге не отвечало реальным интересам как республиканской, так и федеральной государственности, тормозило проведение необходимых демократических преобразований, дезорганизовывало систему государственного и местного управления.

Неразвитость институтов гражданского общества является той особенностью Северного Кавказа, которая во многом предопределила применение силы для решения наиболее сложных проблем. Необходимо стимулировать развитие мирных общественных инициатив, в том числе путем разработки соответствующих нормативно-правовых актов, дополнительным финансированием. К концу исследуемого периода наблюдались, однако, совершенно противоположные тенденции, связанные с искоренением всякой оппозиции и закрытием неугодных печатных изданий. Возможно, что в конкретной исторической ситуации подобные действия можно оправдать насущной необходимостью установления политической стабильности, однако для нормального функционирования демократических институтов пролонгация подобной ситуации неприемлема.

Прямое вмешательство федерального центра в урегулирование политических кризисов на Северном Кавказе - еще одна характерная черта процессов государственного строительства в регионе, обусловленная прежде всего слабостью местных органов власти. Данное обстоятельство также свидетельствует о неразвитости политической традиции в регионе, об отсутствии должного авторитета у местных органов государственной власти, а соответственно и предпосылок существования государства как такового. Так, А. Цуциев утверждает, что в регионе Северного Кавказа административные границы, легитимные прежде всего для российской государственности, впервые возникли в результате административно-территориального деления по этническому признаку в 1865 - 1870 гг. До этого периода существовали лишь этнические границы, установленные скорее по праву сильного, нежели освященные традицией или имеющие сколь-нибудь существенное формально-правовое закрепление <4>. По мнению Э.Ф. Кисриева, складывание отдельных национальностей (народностей) как социально значимых категорий... происходило уже в период коммунистического режима. Этот процесс осуществлялся в рамках разработанных большевиками и принятых на вооружение понятий нации и народности и в русле доктрины "самоопределения народов" <5>.

<4> Цуциев А., Дзугаев Л. Северный Кавказ 1780 - 1995: история и границы. Владикавказ, 1997. С. 9.
<5> Кисриев Э.Ф. Почему Дагестан оказался стабильным, а Чечня - нет // Кавказский сборник. Т. 1. М., 2004. С. 249.

Исторически традиционное восприятие государства как чего-то инородного, экспансионистского, опора только на традиционно-общинные институты общественного регулирования объективно обусловливают необходимость активного участия федерального центра в процессах государственного развития республик Северного Кавказа.

К концу обозначенного периода демократических преобразований, прошедших под знаменем суверенизации и национального самоопределения, во всех республиках Северного Кавказа сложилась обстановка политического кризиса разной степени сложности. Результатом перманентного экономического кризиса, многократно обострившегося после августа 1998 года, необходимости дальнейшего нахождения у власти закрепившихся во главе республик представителей национальных элит, которые исчерпали все возможные методы поддержания своего положения, предоставляемых использованием национал-самоопределенческой риторики, с одной стороны, осознания эфемерности провозглашенного суверенитета общественностью и нарастания недовольства среди населения республик деятельностью различного толка экстремистских организаций, с другой стороны, явилась ситуация, когда существование республик стало возможным лишь в случае отказа от курса на дальнейшую суверенизацию, взятого в начале 1990-х годов.

Отсутствием должного внимания со стороны федерального центра к учету северокавказской специфики, особенно в первой половине девяностых годов XX века, принятием непроработанных, подчас противоречивых федеральных нормативно-правовых актов, касающихся, в частности, реабилитации репрессированных народов, и сиюминутных политических решений без учета культурных, географических и иных особенностей региона обусловлено превращение Северного Кавказа в эпицентр напряженности, апофеозом чего явилась чеченская война.

Сложность ситуации в полной мере понималась и на федеральном уровне. Основными предпосылками центра на укрепление "единой вертикали исполнительной власти" стали возросшая финансовая мощь в результате бурного роста экономики в 1999 г., приход к власти нового политического руководства во главе с В.В. Путиным, на деле доказавшего свою жесткую позицию в борьбе с политическим сепаратизмом и экстремизмом и формально не связанным политикой уступок национально-территориальным образованиям, проводившейся федеральным центром на протяжении 1990-х годов.

Начав укрепление федеральной власти с введения поста полномочных представителей Президента и разделения территории России на федеральные округа, центр использовал и судебно-правовой ресурс для приведения в соответствие положений республиканских конституций, противоречащих федеральному Основному Закону. Основными правовыми средствами данного процесса стали два судебных акта Конституционного Суда РФ.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 по делу о проверке ряда норм Конституции Республики Алтай Суд закрепил положение, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ <6>.

<6> Российская газета. 2000. 21 июня.

Определением Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 N 92-О <7> ("По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан") были признаны несоответствующими положениям Конституции РФ положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым суверенитет Республики Адыгея определяется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Адыгея и Федеративным договором (часть 2 статьи 1); вся власть в Республике Адыгея принадлежит ее многонациональному народу; носителем суверенитета и источником государственной власти в Республике является народ (часть 1 статьи 2). Положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым Конституция Республики Адыгея имеет прямое действие на территории Республики и обладает высшей юридической силой, за исключением вопросов, добровольно переданных ею в ведение Российской Федерации, а также вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и Республики Адыгея в соответствии с Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 6); Республика Адыгея добровольно входит в состав Российской Федерации и строит с ней отношения на основе Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Адыгея, Федеративного договора и соглашений (статья 52); законы Республики Адыгея по вопросам, отнесенным к ее ведению, обладают верховенством на ее территории; Республика Адыгея вправе приостановить на своей территории действие законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации до решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они изданы вне пределов ведения Российской Федерации или ее совместного ведения с Республикой Адыгея и противоречат Конституции Республики Адыгея и Конституции Российской Федерации, нарушают Федеративный договор (статья 56). Положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым Республика Адыгея, входя в мировое сообщество, вправе выступать самостоятельным участником международных и экономических связей, соглашений с другими государствами (статья 11), представительствовать в международных организациях (пункт "д" статьи 53), заключать межгосударственные договоры с иностранными государствами (пункт "х" части 1 статьи 70); Президент Республики Адыгея выступает гарантом принятых ею международных обязательств и представляет ее в международных отношениях (статья 75 и пункт "в" статьи 78). Положение Конституции Республики Адыгея, согласно которому в ведении Республики Адыгея находится установление отношений собственности на природные ресурсы (пункт "м" статьи 53). Положение Конституции Республики Адыгея о том, что в ведении Республики Адыгея находится установление порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами, охрана окружающей среды (пункт "м" статьи 53).

<7> Российская газета. 2000. 25 июля.

На основании данных судебных актов Конституционного Суда РФ во всех республиках Северного Кавказа была проведена работа по приведению республиканского законодательства в соответствие с федеральным, что положило формальный конец эпохе "парада суверенитетов" в регионе.