Мудрый Юрист

Органы финансового контроля: история создания и перспективы развития

Кошлина М., соискатель юридического факультета Академии народного хозяйства им. Сперанского.

Становление и развитие России как федеративного государства выявило наличие серьезных организационных проблем бюджетной системы Российской Федерации, подавляющая часть которых связана с необходимостью укрепления системы государственного бюджетного контроля и организации ее всестороннего законодательного регулирования. Изменение принципов государственного управления в начале 1990-х годов настоятельно потребовало изменения системы финансового контроля, что являлось началом современного периода его развития в России.

Новые условия, определявшие основу формирования современной системы государственного финансового контроля, характеризовались рядом основополагающих особенностей, связанных с изменениями политико-экономической системы государства, что нашло отражение в Конституции Российской Федерации 1993 г.

Во-первых, переустройство политической системы общества на основе принципа разделения властей с соответствующим разграничением компетенции законодательных и исполнительных органов власти позволило наряду с внутренним финансовым контролем, осуществляемым органами, образованными исполнительной властью, организовать внешний государственный финансовый контроль, независимый от исполнительной власти.

Во-вторых, построение на принципе бюджетного федерализма таких взаимоотношений между центральными органами власти российской Федерации, субъектами Федерации и муниципальными образованиями с соответствующим разделением финансовых, материальных ресурсов и компетенции в области финансового контроля позволило законодательной власти образовывать органы государственного финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы.

В-третьих, переход от административно-командной экономики к рыночным условиям хозяйствования, коренное преобразование отношений собственности потребовали предоставления соответствующих полномочий органам государственного финансового контроля, расширения сферы их деятельности и сохранения к ним позитивного отношения общества <1>.

<1> Симонова Л. Характер и функции государственного финансового контроля современной России // Федерализм. С. 73.

В период становления новой системы хозяйствования в государстве главенствующая роль в системе финансового контроля принадлежала внутреннему финансовому контролю, осуществляемому Министерством финансов Российской Федерации и его территориальными подразделениями. При этом финансовая деятельность исполнительных органов государственной власти практически не контролировалась. Кроме того, переходный период государственного развития потребовал решения вопросов рационального использования бюджетных средств, а также соблюдения всеми субъектами финансовой деятельности требований нормативных правовых актов. Необходимость укрепления финансового контроля была определена Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации "Россия на рубеже эпох" и в Послании Правительству РФ "О бюджетной политике в 1999 году".

В условиях федеративного устройства страны сформировались и новые органы государственного финансового контроля, ключевая роль в организации которых отводится законодательным (представительным) органам власти.

В Конституции Российской Федерации системе государственного и муниципального финансового контроля посвящено немного положений. Однако имеющиеся конституционные положения позволяют сделать анализ соотношения полномочий органов внешнего и внутреннего финансового контроля.

В соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Тем самым провозглашается создание специального органа государственной власти, предназначением которого является осуществление государственного внешнего финансового контроля.

Анализ положений Конституции РФ позволяет рассматривать Счетную палату в качестве независимого государственного органа с особым статусом <2>, то есть органа, непосредственного не входящего ни в одну из трех властей, созданного и действующего в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом, прямо предусмотренного ст. 101 Конституции РФ.

<2> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002. С. 353 - 355.

Следует согласиться с тем, что в демократическом обществе, где единственным источником государственной власти является народ, существование счетных палат нацелено не только на контроль за финансовой деятельностью исполнительной власти. Оно в большей мере подчинено потребности всего общества в контроле за финансовой деятельностью государства, эффективностью управления вверенными государству общественными финансами. Организуемый таким образом счетными палатами финансовый контроль, оставаясь государственным, становится вместе с тем и контролем общественным (народным) в высшем смысле этого слова и приобретает общественный авторитет. Таким образом, Счетная палата контролирует государственную власть от имени и в интересах общества. Этим и определяется порядок ее формирования, организация работы и основные принципы, на которых строится ее деятельность <3>.

<3> Васильев А.А. Актуальные вопросы конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации // Финансовое право. 2004. N 4. С. 11.

Независимость органов государственной власти с особым статусом проявляется в их институциональной обособленности в системе организации государственной власти, отсутствии субординационных отношений с иными органами государственной власти, недопустимости вмешательства в осуществление их полномочий <4>.

<4> Там же. С. 12.

Основным кодифицированным законодательным актом, регламентирующим некоторые вопросы государственного и муниципального финансового контроля, является Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 30 декабря 2006 г.), где содержится раздел IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль". Указанный раздел Бюджетного кодекса Российской Федерации нуждается в корректировке с учетом новых положений в системе бюджетного процесса и структуре субъектов управления на государственном и муниципальном уровнях.

На федеральном уровне был принят Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации". Однако позитивных изменений в части правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального финансового контроля этот законодательный акт не принес.

К сожалению, закрепленные в этом Федеральном законе правовые нормы, связанные с изменением организации государственного финансового контроля, противоречат основополагающим принципам, на основе которых организуется государственный финансовый контроль в государствах с рыночной экономикой и развитой бюджетной системой. Более того, предлагаемые изменения способствуют ослаблению контроля за расходованием бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы.

Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, являющиеся органами внешнего государственного финансового контроля, начали создаваться после принятия Конституции 1993 г., провозгласившей Россию демократическим федеративным правовым государством. Главной особенностью контрольно-счетных органов, осуществляющих внешний государственный финансовый контроль, является то, что они ни структурно, ни функционально не зависят от исполнительной власти, а значит, имеют все возможности объективно оценивать ее действия.

Формирование аналогичных органов государственного финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации послужило созданию института внешнего государственного финансового контроля и укреплению государственного финансового контроля на всех уровнях власти, что является потребностью государства.

В настоящее время региональные контрольно-счетные органы обладают различными правовыми статусами, их правовое положение в структуре власти в различных субъектах Федерации имеет свою специфику, что не позволяет сформировать унифицированное представление об объеме полномочий и функций, которыми они наделены и которые призваны выполнять. Это связано с тем, что правовой статус этих органов федеральным законодательством не определен. В связи с этим назрела необходимость скорейшего принятия федерального закона, регулирующего основы организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации, который призван установить единые правовые основы организации и деятельности региональных контрольно-счетных органов, определить их правовой статус, принципы деятельности, полномочия и ответственность. Наличие рамочного федерального закона должно позволить провести четкую границу между компетенцией Счетной палаты РФ и компетенцией контрольно-счетных органов субъектов Федерации, а также закрепить порядок взаимодействия федеральных и региональных органов власти в сфере бюджетного контроля.

Установление на федеральном уровне правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Федерации повлечет за собой повышение эффективности действия правовых норм, содержащихся в бюджетном, налоговом, банковском и ином законодательстве. Например, в соответствии со статьей 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" правом получать справки по операциям и счетам юридических лиц от кредитных организаций, а соответственно, в некоторых случаях правом контролировать прохождение бюджетных средств через коммерческие банки обладает Счетная палата Российской Федерации, в отличие от которой контрольно-счетные органы субъектов Федерации таким правом не обладают. Представляется, что законодательное определение места региональных контрольно-счетных органов в структуре органов государственной власти даст основание для обсуждения на федеральном уровне вопроса о включении их в перечень органов, имеющих доступ к банковской информации.

Однако отсутствие на федеральном уровне законодательно утвержденных основ организации органов внешнего государственного финансового контроля создает условия для неограниченного правотворчества, которое может привести к противоречиям в правовом регулировании финансового контроля в Российской Федерации.

Все это свидетельствует об актуальности анализа финансового контроля на региональном уровне, а также исследования правового статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ. К сожалению, противоречивость и несовершенство федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере финансового контроля, обусловливают недостатки и регионального финансового законодательства. Однако в субъектах РФ имеются примеры принятия более совершенных правовых норм, затрагивающих сферу финансового контроля.

Таким образом, в условиях рыночной экономики финансовая деятельность государства и местного самоуправления значительно усложняется: происходит увеличение объемов движения финансовых ресурсов, возрастает роль уполномоченных субъектов в финансировании публичных функций, расширяется круг участников финансовой деятельности, использующих бюджетные денежные средства. Ослабление финансового контроля влечет, а зачастую и провоцирует негативные процессы в экономике.

Отмеченные факторы обусловливают необходимость усиления государственного финансового контроля, законодательной оптимизации его форм, видов и особенно правового статуса органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль.

Государственный и муниципальный финансовый контроль - категории не только и не столько правовые, поскольку кроме юридических сочетают в себе экономические и социальные составляющие. Совершенствование финансового законодательства целесообразно проводить в комплексе с мерами по повышению эффективности действия принципа разделения властей, а также по оптимизации экономических отношений по поводу формирования и распределения государственных фондов денежных средств.