Мудрый Юрист

Проблемы обеспечения единства законодательства в конце XX - начале XXI века в Российской Федерации

Батманов С.В., аспирант кафедры государственного и административного права СПбГУ.

Возрождение российской государственности в 90-х годах прошлого столетия происходило в условиях становления асимметричной федерации. Ошибки и просчеты при проведении политики в области федерализма, региональный сепаратизм, "война законов" привели к дезорганизации правового поля страны, нарушению системных связей внутри российского правового пространства, поставили под угрозу реализацию принципов верховенства закона, Конституции Российской Федерации, государственной целостности России. Несоответствие законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, нормативных актов органов местного самоуправления законодательству субъекта Федерации и федеральному законодательству, вторжение субъектов Российской Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации и в сферу местного самоуправления, ограничение конституционных прав и свобод граждан - эти и иные негативные явления стали весьма распространенным явлением. Ценой неимоверных усилий удалось переломить разрушительную тенденцию дезорганизации страны. В начале XXI столетия отчетливо обозначилась тенденция к централизации российского федерализма. В этих условиях очевидна необходимость создания целостного механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать соотношение системы федерального и регионального законодательства на основе положений Конституции Российской Федерации, а также помог бы субъектам Российской Федерации в разрешении проблем регионального правотворчества.

Актуальность проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной сфере не вызывает сомнений в контексте функционирования единого правового пространства на территории нашей страны. Исследуя вопрос о законности формы и содержания принятого нормативного правового акта, субъекты Федерации осуществляют нормоконтроль путем сопоставления изложенных в них правил с правилами федерального закона на предмет соответствия, однако сам конкретный механизм сопоставления этих правил сегодня практически очень сложен и вызывает много противоречий, споров и конфликтов между федеральным центром и его составными частями. Поиск эффективных правовых средств, в том числе разработка комплексных мер нормоконтроля, которые могли бы устранить эти противоречия и значительно сократить их появление в правотворчестве субъекта Российской Федерации, представляет собой достаточно длительный и сложный процесс, требующий тщательного исследования.

Приходится констатировать, что важным показателем эффективности правотворческой работы субъекта Федерации является качество законов и других нормативных актов, однако объективный критерий качества установить непросто. Чаще всего используется показатель соответствия нормативных актов субъекта Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Однако механизм практического определения критерия качества законов и нормативных правовых актов является сегодня недостаточно разработанным и проблематичным для теории и практики российского федерализма.

Возможно ли в настоящее время обеспечить единство законодательства в таком большом и сложном организме, каким является наше государство? Возможно, но для этого, как показывает практика, требуется выполнение ряда условий.

  1. Необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такая программа - это своего рода план развития всего законодательства, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед. К сожалению, пока целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют отдельные, хотя и принципиальной важности, документы: ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в которых обозначены ориентиры и приоритеты законотворчества; Программа Правительства Российской Федерации, которую оно само себе утвердило, проинформировав об этом Государственную Думу; план законопроектных работ Государственной Думы; сводка предложений субъектов законодательной инициативы. Разработать целостную программу законотворческих работ ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов.
  2. Следующий фактор обеспечения единства и системности законодательства - деятельность Конституционного Суда. Это специализированный орган, который дает толкование Конституции, признает законы конституционными либо неконституционными, а также решает споры о компетенции. Подчеркивая ключевую роль Конституционного Суда в обеспечении единства правовой системы, хотелось бы отметить, что остается нерешенным ряд важных проблем. Первая и самая главная, от которой напрямую зависит эффективность конституционного правосудия, - разработка механизма исполнения решений Конституционного Суда. Конституционный Суд может признать нормативный акт не соответствующим Конституции, но практика показывает, что ни Государственная Дума, ни субъекты Федерации отнюдь не торопятся изменять или отменять подобные решения. Все более остро ощущается необходимость в создании института федерального вмешательства. В тех случаях, когда открыто попираются нормы Конституции, законов, не исполняются решения Конституционного Суда, должен действовать эффективный правовой институт принуждения. Кстати, во многих, если не во всех странах с континентальной или англосаксонской (прецедентной) системой права такой институт имеется и действует весьма эффективно.
  3. Третий механизм обеспечения единства правовой системы, на который следует обратить внимание, - это взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе текущего законотворчества. Конституция Российской Федерации 1993 г. не воспроизвела чрезвычайно важное положение Федеративного договора от 31 марта 1992 г. о том, что субъекты Российской Федерации участвуют в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

Серьезной проблемой здесь является законотворческая активность федерального центра и субъектов Федерации, которые действуют нередко каждый сам по себе. В области координации законотворчества в сфере совместной компетенции назрела необходимость предпринять ряд действий. Во-первых, разработать на федеральном уровне процедуру согласования законопроектов, предусмотрев определенные формы ответственности за ее нарушение. Во-вторых, упорядочить принятие договоров и соглашений о разграничении компетенции и предметов ведения. Еще один аспект - юридико-технический. Единство правовой системы Российской Федерации не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов. В этой сфере накопилась масса проблем. Каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует, и здесь царит настоящая неразбериха. Отнюдь не благополучно обстоят дела и с опубликованием принимаемых нормативных актов. Далеко не все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют официальный орган для опубликования своих решений. Еще меньше тех, кто издает на регулярной основе бюллетени или сборники законодательства. В итоге граждане подчас лучше информированы о федеральном законодательстве, чем о решениях своего регионального законодательного органа.