Мудрый Юрист

Теоретические модели административного процесса

Женетль С.З., кандидат юридических наук, доцент, федеральный судья в отставке.

Научная дискуссия о содержании юридической категории "административный процесс" в отечественной науке административного права продолжается не одно десятилетие. Отчасти это спор чисто доктринальный. Однако в последнее время его итоги могут иметь и практические последствия - административная реформа, начавшаяся в 2004 г., расширяет свое воздействие на общественные отношения все более расходящимися концентрическими кругами от структуры федеральных органов исполнительной власти к взаимодействию в публичных отношениях между собственно властвующими органами государства и гражданами и их объединениями, прежде всего имеющими коммерческую направленность. При этом государство в сфере реализации исполнительной власти постепенно уходит от прямого администрирования деятельности граждан и их организаций к иным видам воздействия, основанным на правовых нормах.

Учитывая, что в юридической науке и в законодательстве терминологии придается весьма большое значение, так как на ее основе осуществляется правоприменение, рассмотрение и анализ ряда категорий, которые являются общенаучными, но в юриспруденции приобретают особое звучание и особый смысл, она представляется нам в данном исследовании необходимой.

Начнем с термина "управление", который происходит от глагола "управлять". Он в русском языке имеет два основных значения:

<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1956. С. 773.

Отсюда вытекает понимание управления как действия (а чаще - совокупности действий) в узком и широком смыслах. Можно просто непосредственно руководить действиями субъекта в определенных случаях, а можно направлять его деятельность, задавая общий вектор для действий, оставляя возможность для более или менее самостоятельного принятия решений самим субъектом. Так, например, сотрудники ДПС ГИБДД с помощью жезла могут непосредственно регулировать дорожное движение на определенном участке либо посредством совокупности более сложных действий, в частности продуманного расположения передвижных постов, стимулировать соблюдение водителями правил дорожного движения. Оба случая однозначно будут охватываться понятием "управление дорожным движением", хотя по характеру действий они существенно между собой различаются.

Ю.А. Тихомиров суммирует виды управления следующим образом:

"Управление в кибернетическом смысле - взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей. Управление обществом (социальное управление) - воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами. Управление государством, государственными делами - целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики. Государственное управление в широком смысле - сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Государственное управление в узком смысле - деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления. Администрирование - управленческая деятельность в организациях, учреждениях и на предприятиях" <2>.

<2> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2005. С. 36.

Как видно из вышеприведенного суждения, в зависимости от сферы управляющего воздействия - своего рода системы координат - управление вообще и государственное управление в частности могут пониматься по-разному. Это добавляет сложность в систему научного восприятия сущности государственного управления, причем в ряде случаев неоправданную.

Теперь обратимся к категории "процесс". В толковании данного понятия проявляются также две составляющие:

<3> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 575.

Примерно так же толкует данное понятие и Словарь иностранных слов, указывающий, что оно имеет происхождение от латинского processus - продвижение:

<4> Словарь иностранных слов. М., 1984. С. 407.

Вот здесь уже, учитывая объективное стремление юридической науки к точности определений, необходимо вводить уточнения, так как весь ход государственной деятельности можно справедливо представить как процесс, а можно в данное понятие вложить и специальный смысл, понимая под ним процесс судебный, т.е. упорядоченную на основании закона совокупность действий государственных органов по разрешению социальных конфликтов. Полагаем, что понятие "процесс" первоначально воспринималось именно в узком, юридическом смысле.

Однако в реальном, в том числе законодательно закрепленном, использовании термина "процесс" не все так однозначно. Отдельные виды деятельности государственных органов по-прежнему обозначаются как процесс. Например, часть III Бюджетного кодекса Российской Федерации <5> имеет название "Бюджетный процесс в Российской Федерации". В нормах этого раздела действительно заложено некоторое поступательное движение в отношении проекта бюджета от начала его разработки до принятия в виде соответствующего федерального закона. Трудовой кодекс Российской Федерации <6> содержит положение о процессе трудовой деятельности (ст. 6, 209 и др.), Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации <7> - об учебно-воспитательном процессе (ст. 141, 142), Градостроительный кодекс Российской Федерации <8> содержит упоминание о процессе подготовки генеральных планов, процессе застройки (ст. 24, 36 и далее), Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" <9> - положение о процессе банкротства (ст. 94). Однако все эти упоминания понятия "процесс", помимо Бюджетного кодекса и отчасти Закона о банкротстве, являются фрагментарными и не образуют систему поступательных упорядоченных действий (исключение, естественно, составляют специализированные процессуальные кодексы). Характерно, что термин "процесс" в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях <10> упоминается только семь раз, причем ни одного раза в смысле, характерном для судебного процесса.

<5> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<6> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
<7> СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 198 (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 N 273-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 36).
<8> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
<9> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
<10> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Исходя из этого, можно заключить, что законодательство Российской Федерации использует вышеуказанный термин в юридическом смысле для обозначения судебно-процессуальной деятельности (исключение составляет категория "бюджетный процесс"). И вряд ли имеет смысл в рамках двух отраслей права (административного и финансового) толковать его расширительно.

Обратимся теперь к категории "процедура". Словарь русского языка определяет данный термин в двух значениях:

<11> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 575.

Почти аналогично определяет ее и Словарь иностранных слов, акцентируя его происхождение от латинского procedure - продвигаться <12>.

<12> Словарь иностранных слов. С. 407.

В законодательстве Российской Федерации данная категория чаще всего используется именно в значении официально установленного порядка. Например, ст. 13 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <13> говорит об обязательности установленной процедуры конституционного судопроизводства, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" <14> - о процедурах по реализации инициативы проведения референдума (ст. 4), процедуре случайной выборки подписных листов для проверки (ст. 19), Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека" <15> (ст. 31) - о праве Уполномоченного направлять государственным органам предложения по совершенствованию административных процедур. Гражданский кодекс Российской Федерации <16> (ст. 1244) устанавливает принцип открытости процедуры для государственной аккредитации организаций по управлению правами на коллективной основе. Таможенный кодекс Российской Федерации <17> (ст. 11) содержит определение таможенной процедуры как совокупности положений, предусматривающих порядок совершения таможенных операций и определяющих статус товаров и транспортных средств для таможенных целей. Трудовой кодекс Российской Федерации (ст. 275, 372) предусматривает возможность установления процедур, предшествующих заключению трудового договора с руководителем организации, инициации процедуры коллективного трудового спора. Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" <18> (ст. 14) устанавливает процедуру листинга (включения фондовой биржей ценных бумаг в котировальный список). Данный перечень можно продолжить.

<13> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
<14> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.
<15> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.
<16> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5496.
<17> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.
<18> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

Итак, законодательство Российской Федерации в подавляющем большинстве случаев адекватно использует категории "процесс" и "процедура" в соответствии с их прямым смысловым значением. Это свидетельствует прежде всего об объективности восприятия законодателем их содержания применительно к различным отраслям права и законодательства.

Подчеркнем также, что категория "процесс" применительно именно к судебному рассмотрению дел восходит к римскому праву. Так, титул XII книги сороковой Дигест Юстиниана именуется "О процессах по делам об освобождении" (Di liberali causa) <19>. Получается, что лингвистически категория "процесс" в большей мере довлеет к судопроизводству, категория "процедура" - к любому последовательному набору действий, установленному официально юридическими нормами. Однако в юридической доктрине зачастую допускается как смешение данных понятий, так и расширительное толкование категории "процесс". Например, В.И. Леушин и В.Д. Перевалов полагают, что "принципиально иное место занимает юридической процесс в англосаксонской правовой системе. Здесь судебные процедуры явились основой развития правовой системы. Судьи должны были строжайшим образом соблюдать процессуальные правила при установлении фактических обстоятельств рассматриваемого дела..." <20>. В данной цитате налицо употребление в качестве синонимов категорий "судебная процедура" и "процессуальное правило", хотя судебная процедура есть цепочка процессуальных правил.

<19> Дигесты Юстиниана (Digesta Ivstiniani). Т. VI. Полутом I. М., 2005. С. 692.
<20> См.: Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 394 - 395.

Они же далее полагают, что "в современной правовой науке юридический процесс получил более широкую трактовку и связывается не только с правоприменением, но и с правотворчеством. Законодательный процесс осуществляется на основе соответствующего регламента и рассматривается как разновидность юридического процесса, поскольку регламент содержит процессуальные нормы, регулирующие порядок законодательной деятельности" <21>.

<21> Там же.

По мнению автора, указанное суждение страдает некоторой легковесностью, идущей от упорного следования мнению К. Маркса, в свое время сказавшего: "Материальное право... имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы... Один и тот же дух должен одушевлять судебный процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона, следовательно, проявление его внутренней жизни" <22>. К. Маркс не являлся ученым-юристом, поэтому вправе был поверхностно оперировать сложными терминами, подчеркивая лишь одну сторону их сущности, тем более что в период его жизни в процессуальной форме действовали лишь суды, а административное и конституционное право находились лишь в стадии зарождения. Если говорить о современном подходе, то, например, в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <23> термин "процесс" в указанном В.И. Леушиным и В.Д. Переваловым смысле вообще не упоминается (дважды говорится лишь о процессе второго чтения (ст. 121, 125)).

<22> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 158.
<23> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801 (в ред. Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 17.11.2006 N 3751-4 ГД // СЗ РФ. 2006. N 48. Ст. 4993).

О.Э. Лейст увязывает формирование процедурных (процессуальных) форм деятельности с созданием системы правоохранительных органов <24>. Далее он также высказывает суждение следующего содержания: "К сожалению, в отечественной литературе при исследовании теоретических проблем основных видов юридической ответственности за правонарушения недостаточно учитывается органическая связь материального права и процесса" <25>. Как видно из указанного, О.Э. Лейст не видит процесса вне установления юридической ответственности.

<24> Лейст О.Э. Сущность права. М., 2002. С. 84.
<25> Там же. С. 86.

В.М. Левченко и И.Н. Сенякин полагают, что "процессуальное право... оно представляет собой системы норм, регламентирующих правовые процедуры при разрешении споров или при определении ответственности за правонарушения. Оно представлено административно-процессуальным правом, гражданско-процессуальным правом, арбитражно-процессуальным правом, уголовно-процессуальным правом" <26>.

<26> Общая теория государства и права. Академический курс / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. М., 2001. С. 345.

Как несложно заметить, широкое понимание юридического процесса не является общим мнением в теории права, а, скорее, частным суждением от дельных исследователей.

Интересное и взвешенное суждение о генезисе процессуального права высказывает Е.Г. Лукьянова, полагающая, что в основе его возникновения лежит правовая аномалия, которая проявляется прежде всего в правонарушении, в юридических конфликтах (противоречиях в нормативно-правовой сфере), в особенности когда участники материально-правового конфликта не в состоянии самостоятельно из него выйти. Е.Г. Лукьянова в итоге своих рассуждений по данному поводу приходит к выводу о том, что "исторически из необходимости упорядочить с помощью специальных юридических средств определенную часть отношений, опосредующих разрешение и устранение аномальных, конфликтных проявлений материальных отношений, возникает особая форма государственной деятельности - процессуальная деятельность (процесс)" <27>.

<27> Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 62 - 66.

Вышеизложенное дает все основания утверждать, что область государственной процессуальной деятельности - это сфера конфликта между индивидами, организациями, с одной стороны, и государством в лице его органов, с другой - либо конфликта между индивидами, организациями индивидов между собой, при разрешении которого необходимо государственное вмешательство в нормативно определенном порядке. В свою очередь, юридическая процедура есть закрепленная в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимая для осуществления нормативно установленных для них задач и функций.

Если государственная процессуальная деятельность (а возможна и негосударственная - например, деятельность третейских судов, арбитражных судов при торгово-промышленных палатах) является объективной необходимостью правильной реализации соответствующих норм материального права, без которой невозможна реализация важнейших для правоприменительной деятельности принципов законности и справедливости, то заключение максимального числа видов государственной деятельности в процедурную форму является признаком зрелого правопорядка в государстве, приближающемся к идеалу правового государства. Перевод на функционирование органов исполнительной власти в рамки различных нормативно определенных процедур составляет одно из важнейших направлений идущей в настоящее время очередной административной реформы.

При всей очевидности вышеприведенных законодательных и доктринальных положений в науке административного права и по сей день не утихает спор о сущности и широте употребления категории "административный процесс", причем спор этот имеет весьма давнюю историю. К настоящему времени можно говорить о наличии двух концепций в подходе к разрешению данной научной проблемы: юрисдикционной и управленческой. Рассмотрим их по порядку.

Сущность юрисдикционной концепции понимания категории "административный процесс" заключается в том, что он воспринимается в качестве деятельности органов государственного управления (ныне - органов исполнительной власти) по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Иными словами, в основе понимания такой деятельности лежит конфликт, который необходимо разрешить в определенном порядке. В том числе с последующим применением юридической санкции.

Представляется, что в результате анализа публикаций на эту тему зарождение данной концепции можно отнести к началу 60-х гг. XX в. В данный период приверженцами юрисдикционной концепции являлись В.С. Тадевосян и А.А. Мельников, которые именно в этом ключе определяли рассматриваемую категорию <28>.

<28> Советское государство и право. 1963. N 1. С. 131.

Законченную форму данная концепция получила в монографическом исследовании Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР" <29>. И в более поздний период Н.Г. Салищева отстаивала свои взгляды. Так, например, рассматривая проблемы административного процесса в учебнике "Административное право" <30>, вышедшем под редакцией А.Е. Лунева, который, кстати, был приверженцем управленческой теории <31>, она следующим образом иллюстрирует свою позицию:

<29> М.: Юридическая литература, 1964.
<30> М.: Юридическая литература, 1967. С. 190 - 203.
<31> См.: Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. N 5.

"При рассмотрении этого сложного вопроса важно учитывать, что применение большинства административно-правовых норм происходит в определенном порядке, НО ЭТОТ ПОРЯДОК НЕ ВСЕГДА ТРЕБУЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (выделено мной. - С.Ж.). Например, в положении о министерстве устанавливаются его права и обязанности, в том числе право утверждать структуру подведомственных предприятий. Реализация этого права, а стало быть, применение одной из норм положения о министерстве не требуют дополнительного правового регулирования, а предполагают большую организационную и научную работу по изучению деятельности данного предприятия, определению эффективных форм организации производства, расстановки кадров и т.д.

Но вот в то же министерство работник предприятия обращается с жалобой на незаконное увольнение либо на иные незаконные действия органа, подведомственного министерству. В этом случае законом или иным нормативным актом должны быть предусмотрены специальные правила рассмотрения жалобы, порядок разрешения спора, возникшего между работником и администрацией предприятия.

Таким образом, в административном праве применение закона не всегда должно быть обеспечено нормами административного права, как это имеет место в праве уголовном. Административно-процессуальные нормы применяются тогда, когда возникает необходимость принудительного разрешения возникшего спора или иного административного дела (под административным делом разумеется индивидуальное конкретное отношение, возникшее при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности и требующее разрешения в установленном государством порядке (например, дело по жалобе гражданина, дело об административном проступке, надзорное дело при разрешительной системе и т.п.)") <32>.

<32> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР // Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. М., 1967. С. 191 - 192.

Позиция, как представляется автору, предельно ясна. Отметим только один момент: ни собственно разрешительная система, ни надзорные дела в этой системе, пока не возникает спора (например, при отзыве лицензии или иного разрешения), не должны регулироваться административно-процессуальными нормами - это вопросы должной административной процедуры, о которой речь пойдет ниже.

Приведем еще два суждения, развивающие идеи Н.Г. Салищевой. По мнению О.В. Иванова, цель всякой процессуальной деятельности - добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них <33>. А.В. Самойленко полагает следующее: "Административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся административных систем - уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения" <34>.

<33> Иванов О.В. Рецензия на книгу Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР" // Труды Иркутского государственного университета. Т. XXXIX. Сер. юрид. Вып. 7. Ч. II. 1965. С. 256.
<34> Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1971. С. 7.

Последнее суждение хотя и направлено на поддержку юрисдикционной концепции административного процесса, но выглядит слишком категоричным. Во-первых, не следует между уголовным и гражданским процессами устанавливать полное тождество - они обладают своими существенными особенностями и не копируют друг друга. Несомненно, что и административный процесс имеет свои особенности, отличающие его от иных видов процесса (самая значимая из них - возможность в действующем в России правопорядке применения юридической санкции без судебного решения). Но то, что административный процесс в части предоставления гарантий гражданам и их объединениям на справедливое и полное рассмотрение дела не должен уступать иным видам процессов, не может вызывать сомнений. По мнению автора, не является верным в полной мере и суждение А.В. Самойленко о том, что границы административного процесса простираются только в круге наложения административных взысканий "и иных мер административного принуждения". А как же огромная область общественных отношений в виде оспаривания противоправных или неправомерных решений (как говорили в начале XX в. - незакономерных решений) государственной администрации?

Е.Г. Лукьянова, в свою очередь, полагает, что "перенесение термина "процесс", с его традиционно сложившимся содержанием, в область процедурных явлений может привести лишь к его недостаточно глубокому познанию и, следовательно, к утрате его существенных специфических особенностей. Думается, что такой подход не отвечает интересам развития научных знаний. Поэтому необходимо сохранить исторически сложившееся понятие процесса, а процесс в широком его понимании именовать правовой процедурой, исследование которой является достаточно перспективной задачей теории права" <35>.

<35> Лукьянова Е.Г. Указ. соч. С. 39 - 40.

По мнению автора, приведенный разброс мнений даже в стане сторонников юрисдикционной концепции говорит о том, что до формирования единообразного мнения в этом вопросе пока весьма далеко.

Обратимся теперь к аргументам, приводимым в обоснование широкого понимания административного процесса. В 1949 г. С.С. Студеникин отмечал, что "исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс" <36>. Г.И. Петров полагал следующее: "Административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции" <37>. Чуть в более поздний период Д.Н. Бахрах высказал следующее мнение: "Особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера" <38>. А.П. Коренев вообще не различал узкого и широкого понимания рассматриваемой категории, полагая следующее: "Советский административный процесс есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, которые установлены законодательством" <39>.

<36> Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 44.
<37> Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. С. 30.
<38> Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 276.
<39> Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970. С. 67 - 68.

Несложно заметить, что во всех приведенных суждениях превалирует обычная констатация факта, логически выглядящая следующим образом: нечто есть то, потому что это именно то. Любая научная позиция требует логического обоснования. Наиболее развернуто для того периода ее дал В.М. Горшенев, который полагал следующее: "Сведение назначения (функции) административного процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как административное право в частности и социалистического правового регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер... Забвение этого бесспорного факта может привести к выводу о том, что только юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах реализации норм материального права и только она должна быть урегулирована определенными процессуальными правилами, а деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует, и следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна" <40>.

<40> Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. Новосибирск, 1967. С. 21 - 22.

Следует отметить, что процитированное суждение В.М. Горшенева по своей сути актуально и до сего времени. Действительно, трудно не согласиться с тем, что деятельность исполнительной власти при принятии решений, в частности, разрешительного и регистрационного характера должна быть максимально регламентирована. Тенденцию к такой регламентации мы наблюдаем в условиях проводимой административной реформы. С позиций сегодняшнего дня видны две ошибки в изложенных мыслях В.М. Горшенева. Во-первых, "принудительные и охранительные" задачи для правового регулирования в советский период были отнюдь не фрагментарными - репрессивность была его характерной чертой, а во-вторых, стоило лишь разделить между собой категории "процесс" и "процедура", как все вставало на свои места. Однако вряд ли на протяжении многих десятилетий столь несложную логико-лингвистическую задачу невозможно было разрешить, поэтому корни проблемы следует искать в другом.

В развитых европейских государствах довольно давно сложилась система административной юстиции, сущность функционирования которой обусловлена необходимостью судебного контроля за деятельностью исполнительной власти, что является дополнительной формой уравновешения ветвей власти при реализации принципа разделения властей. Причем российская юридическая наука обращалась к этой проблеме еще в XIX в. Так, Н.М. Коркунов применительно к немецкой теории административной юстиции писал: "Административно-судное дело имеется во всех тех случаях, где дело идет о правомерности действий администрации и именно - о предоставлении, признании, лишении или осуществлении какого-либо права, не предоставленных усмотрению администрации" <41>. В начале XX в. А.И. Елистратов отмечал, что "под именем административной юстиции следует понимать институт судебного обжалования актов управления. Право административного иска есть право гражданина на судебную защиту в случаях нарушения его публичного правомочия" <42>. Естественно, что категория "административная юстиция" однозначно ассоциировалась с категорией "административный процесс" как формой реализации учреждениями административной юстиции своих правоприменительных функций.

<41> Коркунов Н.М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. N 8. С. 107.
<42> Елистратов А.И. Учебник русского административного права. М., 1911. С. 87.

Однако после прихода к власти большевиков административно-правовая доктрина вслед за общей теорией государства стала резко меняться. Тот же А.И. Елистратов в 1929 г. утверждал следующее: "Советское административное право использует и приспособляет правовые формы к текущим потребностям строительства и администрирования, но в фетиш их не возводит. Предрассудок насчет безусловного характера прав и свобод ему чужд. Советская власть всеми средствами - и административными и судебными, имеющимися в ее распоряжении, реагирует против свободы, если она не подчиняется интересам освобождения труда и от гнета капитала" <43>. И далее: "Советское административное право не нуждается в том подчеркнутом противопоставлении органов администрации и суда, на котором основывается гарантия публичных прав граждан в буржуазном государстве. В борьбе трудового народа с враждебной ему в классовом отношении властью понятны и ценны те упорные искания средств обуздать правительство, которые наблюдались в различные фазисы освободительных движений. В урегулировании прав администрации, в подчинении органов управления суду чудилось подобие некоторого убежища от нависшего над народной жизнью кошмара в двуликом образе капитала и государства с его чиновничьей свободой.

<43> Елистратов А.И. Административное право. М., 1929. С. 23.

Рабочим и крестьянам в советских республиках не приходится искать нарочито в советском суде защиты от советской администрации, так как весь госаппарат, во всех его частях и функциях, - в их распоряжении. Его действие - их живое творчество" <44>.

<44> Там же. С. 24.

Еще более определенно по данному поводу высказался А. Малицкий: "У нас принцип отделения законодательной власти от исполнительной подвергся полному отрицанию. Это вполне последовательно. Индивидуальная свобода не является у нас таким основным принципом, как на Западе: наше государство проникнуто идеями коллективизма. С другой стороны, поскольку государственная власть всецело находится в руках одного класса, руководимого одной партией, нет никаких побуждений к созданию сдержек и противовесов" <45>.

<45> Малицкий А. Основные черты хозяйственного права. Трансформация понятия собственности. М., 1924. С. 103.

Из данных положений административной и - шире - общей юридической доктрины следует весьма существенный вывод: в советский период административная власть гипертрофировалась, заняла самое доминирующее положение. Обусловлено это было тем, что реальные функции по государственному управлению осуществляли партийные комитеты, стоявшие за спиной как у советов, так и у их исполнительных комитетов. Естественно, такое положение, сохранявшееся многие десятилетия, нуждалось в системном, комплексном обосновании. Одним из элементов в фундаменте таких обоснований, по мнению автора, является расширенное в сравнении с иными отраслями права понимание административного процесса: поскольку принципиально отсутствует спор между гражданином и администрацией в силу того, что администрация плоть от плоти народная, то формирование в рамках административно-правовой доктрины понятийной пары, аналогичной парам "уголовное право - уголовный процесс", "гражданское право - гражданский процесс", лишено какого-либо основания.

Постепенно данная теоретическая посылка утонула в многочисленных высказываниях и ссылках на эти высказывания и широкое понимание административного процесса обрело собственную жизнь, своих сторонников, подводивших под него теоретическое обоснование.

Вопрос об абрисе сферы административного процесса зачастую обходится даже в настоящее время. Так, например, Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров отмечают, что "административно-процессуальные отношения - это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами. Например, административно-процессуальными являются отношения, связанные с разрешением заявлений и жалоб граждан органами исполнительной власти и их должностными лицами. Связь материальных и процессуальных административно-правовых отношений состоит в том, что материальные отношения реализуются посредством процессуальных. Кроме того, посредством процессуальных административно-правовых отношений реализуются и правоотношения других отраслей права (финансового, земельного, экологического и других)" <46>. По сути, это единственный абзац, который посвящен административному процессу в этом солидном труде.

<46> Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. М., 2006. С. 60.

Примерно тот же подход используется и Н.М. Кониным, который полагает, что "задача административно-правовых отношений - обеспечение реализации материальной нормы, и потому административно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения" <47>.

<47> Конин Н.М. Административное право России. М., 2004. С. 56.

В первом случае мы имеем границы административного процесса в рамках рассмотрения индивидуально-конкретных дел, во втором - вновь предельно широкое поле, где любая материальная административно-правовая норма реализуется через административно-процессуальную.

Более подробно на данной проблеме останавливается Ю.А. Тихомиров, предлагающий целую совокупность разновидностей административного процесса:

<48> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание. М., 2005. С. 607.

К сожалению, за данным перечислением без акцента на авторской позиции мы имеем все тот же широкий подход к административному процессу, что и 30, и 50 лет назад. И все же без упорядочения понятийного аппарата, а затем теоретического обоснования содержания тех или иных административных отношений наука административного права обойтись в своей дальнейшей эволюции не сможет. Вполне вероятно, что по мере того, как будет происходить дальнейшее углубление в реализации принципа разделения властей, когда любая деятельность по наложению административных взысканий будет осуществляться в судебном порядке, а в любом споре между администрацией и индивидуальным субъектом (гражданином или юридическим лицом) будет законодательно обеспечиваться равенство сторон и возможностей, что реально достижимо лишь при наличии не заинтересованного в исходе дела арбитра, которым должен являться суд или иной специально уполномоченный государственный орган, мы получим не разноголосицу в понимании категории "административный процесс", а единство.