Мудрый Юрист

Некоторые проблемы правопонимания и правоприменения коап России

Денисенко В.В., доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Ростовского ЮИ МВД России.

Тенденции развития правоотношений в стране располагают к некоторого рода размышлениям. Если исходить из того, что правопонимание представляет собой процесс целенаправленной мыслительной деятельности человека, включающий в себя познание права, его восприятие (оценку) и отношение к нему как к целостному явлению <1>, то восприятие и отношение к содержанию КоАП РФ не может быть однозначным не только ввиду погрешностей юридической техники, но главным образом в силу дискуссионности ряда его концептуальных положений.

<1> Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2001. С. 222.

Уже само наименование Кодекса выбрано неудачно, поскольку оно отражает только часть регулируемых им отношений <2>.

<2> Подробнее см.: Соловей Ю.П. К критике некоторых концептуальных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Омск, 2004. С. 3 - 9.

КоАП РФ фактически регулирует:

Только органичная совокупность компетенционных норм (раздел III) и административно-процессуальных норм (раздел IV) обеспечивает единое процессуально-правовое пространство рассматриваемого административного производства <3>. Неразрывная связь названных норм подтверждается уже тем, что в соответствии со ст. 29.1 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья, орган, должностное лицо выясняют прежде всего, относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела. В противном случае если при рассмотрении жалобы будет установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом, то по результатам рассмотрения жалобы принимается решение об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности (ч. 5 ст. 30.7 КоАП РФ);

<3> О единстве компетенционных и административно-процессуальных норм в КоАП РФ и региональных законах об административных правонарушениях см. также: Демин А.В. Актуальные проблемы регионального законодательства об административных правонарушениях // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 252; Масленников М.Я. Процессуально-правовые аспекты региональных законов об административной ответственности // Административное право и процесс. 2005. N 3. С. 14.

Таким образом, в соответствии со структурой Кодекса его точнее называть Кодексом об административной ответственности <4>. В то же время в качестве перспективного направления совершенствования законодательства об административной ответственности считаю возможным выделить разработку и принятие в качестве самостоятельных кодифицированных актов:

<4> Данную точку зрения ранее высказывал Ю.П. Соловей. См.: Соловей Ю.П. Указ. раб. С. 3; аналогичную позицию в отношении региональных законов и кодексов об административных правонарушениях занимает М.Я. Масленников, по мнению которого данные законодательные акты логичнее и более правильно следует называть законами об административной ответственности. См.: Масленников М.Я. Указ. раб. С. 13.

В пользу данного предложения приведу некоторые аргументы.

На протяжении нескольких лет я последовательно отстаиваю позицию о системном характере преступности и административной деликтности и необходимости осуществления единой правовой политики в вопросах воздействия на преступления и административные проступки <5>.

<5> Подробнее см.: Денисенко В.В. Административные проступки как компонент деликтности // Юристъ-правоведъ. 1998. N 1. С. 47 - 54, а также другие работы автора: Административная деликтность, средства воздействия на нее и их оценка: Монография. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД РФ, 1999; Основания для системного подхода к предупреждению административной деликтности и преступности // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе. Сборник материалов научно-практической конференции. Ч. 2. Красноярск: КВШ МВД РФ, 1999. С. 50 - 54.

Сравнение УК и КоАП РФ дает возможность утверждать о принципиальной непротиворечивости и схожести основных положений, устанавливающих уголовную и административную ответственность. Однако вопросы уголовной ответственности разработаны с большей глубиной, что подтверждается положительно зарекомендовавшей себя практикой разграничения сфер влияния Уголовного, Уголовно-процессуального и Уголовно-исполнительного кодексов.

Известно, что "развитие отрасли науки прежде всего процесс социальный; для этого развития необходимы прежде всего подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать" <6>.

<6> Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. М., 1993. С. 66 - 67.

Справедливость данного суждения нашла подтверждение, в частности, после моего утверждения, что фактически уже сегодня стихийно складывается и нуждается в осмыслении новая отрасль юридических научных знаний "деликтология". В предмет науки "деликтология" я предложил включить: а) общие закономерности возникновения правонарушений с точки зрения социальных, административно-политических, психологических и иных аспектов; б) механизм влияния административных и дисциплинарных проступков на преступления как наиболее социально опасную часть деликтов; в) рассмотрение преступлений и проступков как единой функционирующей системы, предполагающей выработку системы мер государственного воздействия; г) выработку общих концептуальных положений политики государства в сфере борьбы с правонарушениями.

Как наука деликтология представляет систему знаний о причинах, условиях и механизмах нарушений норм позитивного права. Система деликтологии обусловлена системой социально-правовых явлений, при этом, имея собственный предмет, деликтология тесно связана с другими науками, прежде всего с криминологией, уголовным и административным правом, социологией, конфликтологией. На первом этапе своего существования система науки деликтологии может быть представлена: общей деликтологией (общие деликтологические проблемы генезиса и детерминированности преступлений и административных деликтов); криминологией; административной деликтологией. В перспективе система науки деликтологии может быть дополнена разделами, изучающими деликты: дисциплинарные; административно-служебные; процессуальные; гражданско-правовые. Подобная структура деликтологии полностью соответствует системному пониманию деликтности <7>.

<7> Подробнее см.: Денисенко В.В. Деликтология: предмет, метод и система науки: Монография. Ростов-на-Дону, 2000.

Негативная реакция на данное предложение со стороны криминологов, упорно претендующих на исключительность и эксклюзивность криминологии, не стала для меня неожиданностью. В этой связи считаю необходимым подчеркнуть, что конкуренции криминологии и деликтологии не произойдет, поскольку они соотносятся как часть и целое.

Что касается административно-деликтного, административно-деликтного процессуального и административно-деликтного исполнительного законодательств, то их формирование фактически произошло и их сосуществование в рамках КоАП РФ тормозит развитие правового регулирования в сфере административно-деликтных отношений. Поэтому разработка и принятие Административно-деликтного кодекса РФ, Административно-деликтного процессуального кодекса РФ и Административно-деликтного исполнительного кодекса РФ представляются шагами очевидными, теоретически обоснованными и оправданными с позиции правоприменителя.

Конституция РФ к ведению Российской Федерации относит уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство (п. "о" ст. 71), к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - административное и административно-процессуальное законодательство (п. "к" ст. 72). То обстоятельство, что Конституцией РФ административно-исполнительное законодательство не предусмотрено, не может служить препятствием для его формирования. Например, отсутствие в Основном Законе указания на миграционное законодательство нисколько не отражается на его интенсивном развитии и попытках его кодификации, хотя последнее, на мой взгляд, представляется преждевременным <8>.

<8> См.: Денисенко В.В. Миграционный кодекс Российской Федерации принимать преждевременно // Миграционные процессы в условиях глобализации: Сборник тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 2005.

Административно-деликтное законодательство является составной частью административного законодательства. В свою очередь, административно-деликтное процессуальное законодательство - часть административно-процессуального законодательства, регламентирующего государственно-властную деятельность в ходе реализации органами государственной власти исполнительно-распорядительных функций.

Относительно понятия, содержания и социальной роли административного процесса споры ведутся между сторонниками юрисдикционной и управленческой концепций.

Основоположница юрисдикционной концепции Н.Г. Салищева определяет административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения <9>.

<9> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16.

Характеризуя управленческую концепцию, ее основатель В.Д. Сорокин писал: "Административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере госуправления органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права" <10>.

<10> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 35.

Не вдаваясь в суть различий между приверженцами юрисдикционной и управленческой концепций, отмечу, что и производство по делам об административных правонарушениях, и исполнительное производство включаются ими в структуру административного процесса.

Принципиальным моментом является то, что предложение о принятии Административно-деликтного кодекса РФ, Административно-деликтного процессуального кодекса РФ и Административно-деликтного исполнительного кодекса РФ как нормативных правовых актов федерального уровня не противоречит отнесению административного и административно-процессуального законодательства к совместному ведению РФ и ее субъектов. Вместе с тем необходимо обратить внимание на ряд существенных особенностей.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ "законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях". Таким образом, законодатель закрепляет два уровня законов об административных правонарушениях - федеральный и субъектов Федерации и подтверждает положение о совместном ведении в этой сфере правового регулирования.

Но уже в ст. 1.3 КоАП РФ определены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и тем самым установлены исключительные полномочия федерального центра за счет изъятия их из сферы совместного ведения. В ч. 1 данной статьи буквально закреплено, что к ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

  1. общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
  2. перечня видов административных наказаний и правил их применения;
  3. административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
  4. порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
  5. порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Кроме того, в соответствии с законодательством о судебной системе КоАП РФ определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам, а в соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних - подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав (ч. 2 и 3 ст. 1.3 КоАП РФ).

Таким образом, из редакций ч. 1 ст. 1.1 и ч. 1 - 3 ст. 1.3 КоАП РФ фактически следует, что:

Отмечая расхождения в понимании административно-правового регулирования правоотношений в сфере административной ответственности, М.Я. Масленников высказывает убежденность в необходимости единого федерального закона, которым может стать российский Административно-процессуальный кодекс <11>. Однако такое наименование Кодекса, если исходить из управленческой концепции административного процесса, охватывает отношения, присущие не только производству по делам об административных правонарушениях, но в той же мере и другим административным производствам: по принятию нормативных актов государственного управления, по обращениям граждан, по административно-правовым жалобам и спорам, по делам о поощрениях, по дисциплинарным делам в сфере государственного управления, регистрационного, лицензионного, исполнительного. В этой связи точнее говорить именно об Административно-деликтном процессуальном кодексе РФ и Административно-деликтном исполнительном кодексе РФ.

<11> Масленников М.Я. Указ. раб. С. 18; см. также его работу: Концепция российского Административно-процессуального кодекса // Научные труды РАЮН. Вып. 3. Т. 3. М., 2003. С. 384 - 394.

Кроме того, при разработке Административно-деликтного процессуального кодекса РФ следует учесть конституционные положения о том, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную и что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Из содержания этих положений вытекает необходимость разграничить порядок разрешения дел судьями и порядок рассмотрения дел органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях.

Вряд ли корректно сравнивать по своему значению, потенциалу, структуре, содержанию какую-либо современную правовую систему, включая российскую систему права, с римским правом. Однако уроки римского права несут в себе много ценного для правопонимания современных юридических процессов.

Одно из объяснений возвеличивания римского права состоит в том, что, не отрекаясь от привычного пиетета перед mores majorum (обычаи предков), не отрицая за Законами XII таблиц их значения в качестве fons omnis publici privatique iuris (источник, закрепляющий преимущество публичного над личным), римская юриспруденция пошла по пути корректирования традиционных образцов, поскольку быстро развивающиеся социальные и экономические отношения требовали нового правового регулирования. И критерием того, в каком направлении следует проводить изменения, выступала практика. Кроме того, римские юристы различали ius ex scripto (из писаных источников), т.е. согласно классической классификации право, четко сформулированное в законодательных нормах, в противоположность ius ex non scripto, праву, вытекающему из толкования юристов <12>.

<12> См.: Бартошек М. Римское право: понятия, термины, определения: Пер. с чешск. М., 1989. С. 5 - 6, 166.

К сожалению, концептуальные положения и конструкции значительного числа норм КоАП РФ таковы, что они в большей степени соответствуют понятию ius ex non scripto, в то время как достижение единообразия правоприменительной практики требует стандарта ius ex scripto.

В этой связи, отдавая должное КоАП РСФСР и КоАП РФ как кодексам, выполнившим свое предназначение на соответствующих этапах развития общественных отношений, следует осуществить третью кодификацию законодательства об административной ответственности, адекватно отражающую современные теоретические концепции и накопленный опыт правоприменительной практики.