Мудрый Юрист

Организация бюджетного устройства сельских административно-территориальных единиц рсфср в 1928 - 1934 годах как предпосылка формирования социалистического правосознания сельского населения (по материалам центрально-черноземной области (цчо) 1)

<1> Центрально-Черноземная область (ЦЧО) существовала в период с 1928 по 1934 г. В состав ЦЧО входили современные Воронежская, Курская, Орловская, Белгородская, Липецкая и Тамбовская области, часть южных районов Тульской и Рязанской областей. Центром ЦЧО был город Воронеж.

Мигущенко О.Н., докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, кандидат исторических наук.

После Октябрьской революции в сельской жизни значительно возросла роль общины (земельного общества), которая пользовалась значительным авторитетом у крестьянства. Источником этого авторитета являлись материальный и духовно-культурный факторы. Обладание земельными обществами своими бюджетами и отсутствие таковых у сельских советов приводило к подчинению сельских советов обществам, сводило деятельность сельских советов к осуществлению административно-налоговых функций <2>, подменяло сельский совет обществом <3>. В то же время с 1928 г. стала прослеживаться тенденция снижения доходности бюджетов земельных обществ и в силу этого - снижения влияния обществ на экономику деревни <4>. Это было следствием процесса дробления крестьянских хозяйств и их дифференциации на фоне мирового экономического кризиса. Община как субъект хозяйственной деятельности перестала соответствовать требованиям XX в. Однако в силу предрасположенности крестьянства к традиционным ценностям она сохраняла значительный авторитет в глазах сельского населения. Таким образом, в конце 20-х годов стало ясно, что отсутствие решительных мер в области сельского хозяйства может привести к необратимым социально-экономическим последствиям. Поэтому повышение роли сельских советов как альтернативы исчерпавшей себя общине становилось важным условием преобразования деревни. Но резкие перемены здесь были невозможны в силу неготовности сельских советов к новой роли и традиционных взглядов крестьянства. Главным, конечно, являлся экономический фактор. Осознание этого позволяет понять причины принятия нормативно-правовых актов, сначала передающих сельским советам права земельных обществ (Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 7 октября 1929 г. "О бюджетах сельских советов и об изменении и дополнении Положения о местных финансах РСФСР", Постановление Президиума ЦИК СССР от 25 января 1930 г. "О новых задачах Советов в связи с широко развернувшейся коллективизацией в деревне" и Постановление ЦИК СССР от 3 февраля 1930 г. "Основные положения об организации сельских советов в СССР"), а уже затем прекращающих существование последних (Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 июля 1930 г. "О ликвидации земельных обществ в районах сплошной коллективизации").

<2> ГАРФ. Ф. р. 3316. Оп. 65. Д. 30. Л. 6.
<3> Сафонов А.А. Организационно-правовые основы крестьянского самоуправления в советской деревне, 1917 - 1928 гг. (по материалам Тамбовской губернии). Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2006. С. 116.
<4> ГАТО. Ф. р. 4. Оп. 1. Д. 358. Л. 429.

Немедленная передача сельским советам объектов собственности земельных обществ в условиях неготовности Советов к управлению ими неизбежно привела бы к тяжелым экономическим последствиям. Стремление сохранить здесь некоторую стабильность стало условием того, что советское правительство сознательно пошло на обострение отношений с земельными обществами. Как показали дальнейшие события, это был верный "политический ход" в решении экономической проблемы. Так как пока сельские советы постепенно осваивали новые источники своих бюджетов, земельные общества по "инерции" управляли, без права распоряжения, сохраняющимися у них объектами собственности. Тем самым можно говорить о значительном изменении структуры правового статуса земельных обществ в первой половине 1930 г., сохраняя правоспособность и деликтоспособность, они теряли дееспособность. Подобная позиция советского правительства была следствием объективной оценки предшествующего опыта.

Эксперименты по образованию у сельских советов своих самостоятельных бюджетов стали проводиться уже после III съезда Советов СССР (13 - 20 мая 1925 г.), но широкого развития это не получало. В частности, из-за неоформленности административно-территориального устройства государства.

Определенным этапом в этом вопросе стало образование округов. Положение "О краевых (областных), окружных и районных съездах советов и их исполнительных комитетах", утвержденное Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 6 апреля 1928 г. (ст. 101, п. II), предоставляло право окружным исполнительным комитетам разрешать сельским советам образовывать свои самостоятельные бюджеты <5>. И уже через год (на 1 апреля 1929 г.) сельбюджеты были введены в 596 сельских советах ЦЧО, что составило 12% общего количества. Постановлением от 14 июня 1929 г. "Об опытно-показательных округах и районах" предписывалось ввести бюджеты во всех сельских советах опытных округов. Однако введение бюджетов потребовало и введения дополнительной платной должности счетовода-конторщика <6>. Наряду с председателем и секретарем это была третья платная должность в штатах сельских советов. Тем самым денежное содержание аппарата одного сельского совета в год возрастало в среднем на 264 рубля, а в масштабе области это было уже значительной суммой. Кроме того, сельские советы с небольшим количеством населения не могли содержать еще одну платную должность. Но уже к 1 октября 1929 г. сельские бюджеты были введены в 96% сельских советов ЦЧО. Однако реально их бюджетными средствами распоряжались районные исполнительные комитеты (РИКи), дававшие сельским советам жесткие сметы, в которых не было ни одной графы, которой советы могли бы распоряжаться самостоятельно. Тем самым РИКи, несмотря на права сельских советов, "зажимали" их. Кроме этого, районными исполнительными комитетами часто отбирались у сельских советов все прибыльные предприятия <7>. Следствием этого стало то, что созданные при большинстве сельских советов в конце 1929 г. примирительные камеры (сельский общественный суд) стали рассматриваться ими в качестве источника пополнения бюджетов <8>. В результате по отдельным примирительным камерам с учетом того, что в половине случаев их председателями являлись председатели сельских советов, при избрании мер воздействия в 50% назначался штраф <9>. Тем самым экономические выгоды сельского совета вступали в противоречие с осуществлением принципа революционной законности. Данное обстоятельство не могло не сказываться на формировании негативных правовых оценок у сельского населения.

<5> Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. Т. 1 (1917 - 1928 гг.). М.: Государственное издательство юридической литературы, 1959. С. 425.
<6> ГАВО. Ф. р. 1439. Оп. 1. Д. 39А. Л. 124 об.
<7> ГАВО. Ф. р. 1439. Оп. 1. Д. 39А. Л. 62.
<8> ГАКО. Ф. р. 345. Оп. 1. Д. 47. Л. 11 об.
<9> ГАОПИ КО. Ф. п. 79. Оп. 2. Д. 536. Л. 16; ГАКО. Ф. р. 345. Оп. 1. Д. 40. Л. 528 об.

В то же время до середины 1929 г. земельные общества в целом поддерживали социально-экономическую политику Советского государства в сельской местности. Так, крестьяне Острогожского округа весной 1929 г. в своем письме в "Правду", сравнивая мероприятия советской власти с жизнью в досоветский период, писали: "Буржуазное правительство вело нас к нищете и разорению" <10>. Поэтому до середины 1929 г. земельные общества выполняли функцию по социалистическому преобразованию "деревни". В частности, содержали учреждения, расположенные на их территории, и обеспечивали финансирование необходимых мероприятий. В такой ситуации не возникало острой необходимости в нормативном регулировании источников бюджетов сельских советов. Однако со второй половины 1929 г. ситуация изменилась. Земельные общества стали препятствовать проведению отдельных мероприятий. Поэтому 7 октября 1929 г. было принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О бюджетах сельских советов и об изменении и дополнении Положения о местных финансах РСФСР". Постановлением предписывалось ввести в 1929 - 1930 бюджетном году самостоятельные бюджеты во всех крупных сельских советах с количеством населения в две тысячи человек и более. В 1932 - 1933 г. - во всех без исключения сельских советах. Определялись источники бюджетов сельских советов. В бюджеты сельских советов передавались доходы от находящихся в распоряжении земельных обществ земель, угодий, предприятий и т.д. <11>. Однако развернувшаяся с начала 1930 г. массовая коллективизация сельского хозяйства вынудила внести существенные коррективы в Постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О бюджетах сельских советов и об изменении и дополнении Положения о местных финансах РСФСР". Проведение массовой коллективизации оказывалось невозможным в условиях сохранения материальных ресурсов у земельных обществ, которые в большинстве случаев выступали не против коллективизации как таковой, а против методов ее осуществления. Поэтому Постановлением Президиума ЦИК СССР от 25 января 1930 г. "О новых задачах Советов в связи с широко развернувшейся коллективизацией в деревне" бюджеты вводились во всех сельских советах <12>. Значение данного Постановления для ЦЧО выразилось в том, что оно нормативно закрепило сложившиеся к этому времени в области экономические отношения. Теперь земельные общества де-юре лишались своей экономической основы и фактически прекращали свое существование в качестве хозяйствующих субъектов. Но сельская община представляла собой социально-экономический феномен. Поэтому лишение общины экономической основы не гарантировало прекращения ее существования. Правовая культура сельского населения являлась мощным фактором сохранения ее как социальной системы управления. Сложившиеся отношения и связи внутри общины определяли образ жизни большинства сельского населения, влияли на поведение ее членов. В дальнейшем это влияние было ослаблено только в результате целенаправленной работы Советского государства по формированию "нового быта". В то же время применение на практике норм Постановления "О новых задачах Советов в связи с широко развернувшейся коллективизацией в деревне" часто оказывалось затруднительным в силу слабости кадров сельских советов, не готовых управлять новыми источниками дохода или не желающих вступать в конфликт с "обществом". В этом сказывалось влияние общины и на правосознание членов сельских советов. Кроме того, увеличение объема работы в связи с новыми приобретениями в отдельных случаях приводило к формальному исполнению нормативных предписаний. Поэтому сельские советы в отдельных случаях сознательно тормозили выполнение указанного постановления. Кроме этого, получаемые сельскими советами материальные ценности часто нуждались в безотлагательном вложении капитала, а сельские советы в большинстве случаев свободных денежных средств не имели. Все это вместе взятое потребовало от советского правительства оказания широкомасштабной помощи сельским советам. Закономерным следствием стало принятие Постановления ЦИК СССР от 3 февраля 1930 г. "Основные положения об организации сельских советов в СССР". В отличие от Постановления Президиума ЦИК СССР "О новых задачах Советов в связи с широко развернувшейся коллективизацией в деревне" в нем содержалось указание о дополнительных отчислениях в сельский бюджет из государственных источников, которое производилось по согласованию с общесоюзными органами власти. Привлечение государственных средств было вызвано необходимостью материально обеспечить проведение сельскими советами кампании по коллективизации. Однако укрепление материального положения сельских советов не было лишено противоречивости. Финансирование сельских советов частично из государственного бюджета привело к запрету передавать на бюджеты сельских советов расходы по содержанию находящихся на их территории учреждений и проведению мероприятий районного значения (ст. 2.3 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 7 октября 1929 г. "О бюджетах сельских советов и об изменении и дополнении Положения о местных финансах РСФСР"). Этим РИКи получили обоснование своей позиции в отношении сельских советов по изъятию у них средств на содержание учреждений и проведение мероприятий районного значения. Но к осени 1930 г. были преодолены попытки сельского населения противодействовать коллективизации. Поэтому государственная помощь сельским советам прекратилась. Более того, 10 ноября 1930 г. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР "Об укреплении бюджетов сельсоветов РСФСР" ст. 5 передало на бюджеты сельсоветов финансирование мероприятий и содержание учреждений, расположенных на территории данного сельсовета, частично и районного значения. Данное Постановление привело к конфликту между сельским населением (которое не видело результатов от сбора средств по самообложению) и сельскими советами и соответственно между сельскими советами и РИКами (которые не желали возвращать в сельские советы собранные там средства по самообложению, в то же время часть этих средств изымалась вышестоящими органами). Сельские советы в очередной раз оказались "между двух огней". Позиция РИКов значительно затруднила работу сельских советов по сбору самообложения. Конфликт разрешился к лету 1931 г. вмешательством областных и окружных органов государства. С мая 1931 г., с началом очередной кампании по сбору средств по самообложению, РИКам было предписано изъять средства по самообложению из собственного оборота и разместить их на счета соответствующих сельских советов <13>. Сложности в материальном обеспечении деятельности сельских советов сохранялись до 1934 г. Но уже к концу этого года социально-экономическая ситуация в стране стабилизировалась. Это позволило, с одной стороны, полностью передать низовым бюджетам (районному и сельскому) закрепленные за ними доходы, запретить изъятия в вышестоящие бюджеты и, более того, поставить вопрос о бездефицитности районного и сельского бюджетов (ст. 1 "А", "Б" Постановления СНК РСФСР от 29 сентября 1934 г. "Об укреплении районных и сельских бюджетов") <14>.

<10> ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 16а. Д. 425. Л. 74.
<11> Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. Т. 2 (1929 - 1939 гг.). М.: Государственное издательство юридической литературы, 1959. С. 56 - 57.
<12> Экономическая жизнь СССР. Хроника событий и фактов 1917 - 1959 / Под ред. С.Г. Струмилина. М.: Государственное научное издательство "Советская энциклопедия", 1961. С. 229.
<13> ГАТО. Ф. р. 4. Оп. 1. Д. 312. Л. 13.
<14> Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. Т. 2 (1929 - 1939 гг.). М.: Государственное издательство юридической литературы, 1959. С. 329.

Таким образом, с конца 1934 г. завершился этап по созданию системы правовых норм, определяющих бюджетное устройство сельских административно-территориальных единиц РСФСР и регулирующих общественные отношения по образованию и использованию общегосударственного и местного фондов денежных средств. Этим завершилось создание бюджетной системы СССР на новой социально-экономической и политической основе.