Мудрый Юрист

Финансовый контроль в УИС: история и современность

Кузнецов Ю.Ю., начальник ФЭУ ФСИН России.

Мишанова Е.В., начальник кафедры бухгалтерского учета, анализа, финансов и налогообложения Академии ФСИН России, кандидат экономических наук, доцент.

Гришин Д.А., начальник кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, кандидат юридических наук.

История становления и развития органов и учреждений уголовно-исполнительной системы неразрывно связана с историей развития государственного строя, политическими и экономическими преобразованиями, происходящими в России в течение двухсот лет с момента создания Министерства внутренних дел. Существовавшее до 1917 г. МВД России в 1917 г. преобразуется в Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), в котором в октябре 1922 г. создается Главное управление местами заключения (ГУМЗ).

В марте 1946 г. НКВД преобразуется в МВД СССР, включающее Главное управление исправительно-трудовыми лагерями (ГУИТЛ).

В марте 1953 г. места заключения (кроме тюрем) передаются в ведение Министерства юстиции, но в январе 1954 г. возвращаются в МВД.

В августе 1962 г. МВД РСФСР преобразуется в Министерство охраны общественного порядка, которое в ноябре 1968 г. вновь реорганизуется в МВД СССР.

В 1966 г. Главное управление местами заключения (ГУМЗ) разделяется на Главное управление исправительно-трудовых учреждений (ГУИТУ) и Главное управление лесных исправительно-трудовых учреждений (ГУЛИТУ).

В конце 80-х годов эти два управления объединяются в Главное управление исправительных дел (ГУИД) МВД СССР, которое в 1992 г. переименовывается в Службу исправительных дел и социальной реабилитации (СИДиСР).

В 1994 г. СИДиСР преобразуется в Главное управление исполнения наказаний МВД России.

В 1997 г. уголовно-исполнительная система переходит в ведение Министерства юстиции, а с 2004 г. органом, осуществляющим руководство учреждениями УИС, является Федеральная служба исполнения наказаний Министерства юстиции РФ.

В течение всего периода организационно-структурных преобразований в УИС высшие органы исполнительной власти, а на определенных этапах партийное руководство и общественные организации осуществляли финансовый контроль хозяйственной деятельности и расходования денежных и материальных ресурсов в органах и учреждениях, исполняющих наказания в виде лишения свободы.

До 1992 г. все органы управления УИС осуществляли ведомственный финансовый контроль специалистами Контрольно-ревизионных отделов, входящих в состав финансово-экономических отделов и управлений, находящихся в подчинении у начальников финансово-экономических служб.

В 1992 г. на базе контрольно-ревизионного отдела ФЭУ МВД России образовано Контрольно-ревизионное управление (КРУ) МВД, подчиняющееся непосредственно Министру внутренних дел как самостоятельный орган.

С переходом в Минюст России формирование ведомственной системы финансово-контрольных органов продолжилось. Так, Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 2 ноября 1998 г. N И 70-к был создан контрольно-ревизионный отдел в Управлении бухгалтерского учета и отчетности ГУИН Минюста России, а уже с августа 2000 г. было организовано Управление ревизий и финансового контроля (УРФК), которое подчинялось начальнику Главного управления исполнения наказаний Минюста России <1>.

<1> См.: Об утверждении Положения об Управлении ревизий и финансового контроля при Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации: Приказ ГУИН Минюста России от 12 сентября 2003 г. N 284.

В настоящее время директору Федеральной службы исполнения наказаний подчиняется Главная контрольно-ревизионная инспекция (ГКРИ).

На различных исторических этапах реформирования УИС перед ведомственным финансовым контролем ставились актуальные оперативные задачи.

До 1949 г. система исправительно-трудовых учреждений (лагерей) находилась на самофинансировании за счет активной напряженной работы осужденных на объектах народного хозяйства.

В этот период основными задачами ведомственного финансового контроля являлась борьба с расхитителями государственной собственности, создаваемой трудом осужденных. (В инструктивных материалах о проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности органов НКВД (Приказ N 255 - 1940 г.) и МВД (Приказ N 811 - 1949 г.) на это обращается внимание.)

С 1949 г. по указанию МВД Минфин включил в смету союзного бюджета средства на содержание лагерей. С этого момента основной задачей ведомственного контроля стал контроль за целевым расходованием выделяемых из бюджета государственных средств согласно сметам и требованиям ведомственных нормативных актов.

Дополнительное финансирование обусловило принятие в 1955 г. Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, в которых определены стандартные условия содержания заключенных.

Так, Приказом МВД РСФСР 1961 г. нормы суточного довольствия заключенных в тюрьмах по питательности рациона составляли от 1324 калорий (норма N 10 "Б") для переведенных из ИТУ в тюрьму и находящихся в изоляторах до 2413 калорий (норма N 1, 3) и 3357 калорий для беременных женщин и кормящих матерей (норма N 8) <2>.

<2> См.: Тюремные учреждения МООП РСФСР / Под ред. П.С. Буланова. М.: Высшая школа МООП РСФСР, 1963.

Содержание заключенных в тюрьмах требовало оснащения учебно-производственных мастерских и цехов оборудованием, инструментом и сырьем.

Приказ МВД СССР от 16 августа 1958 г. N 552 "О введении инструкции о порядке производства документальных ревизий финансово-хозяйственной деятельности в органах МВД, состоящих на союзном, республиканском и местном бюджетах" определил в качестве основных задач документальных ревизий:

Документальные ревизии должны обеспечить проверку выполнения постановлений и распоряжений Правительства, приказов, директив и инструкций МВД СССР по финансово-хозяйственным вопросам, вскрытие и предупреждение злоупотреблений и нарушений.

Документальные ревизии должны были установить:

При ревизии исправительно-трудовых, детских колоний и других учреждений ревизору надлежало проверить:

Финансовая деятельность мастерских, подсобных сельских хозяйств, коммунально-бытовых, культурно-просветительных и других подразделений, содержащихся за счет внебюджетных средств, ревизовалась таким же порядком и методом, как и финансовая деятельность органов. При этом надлежало проверить:

На дальнейшее повышение уровня финансового контроля был направлен Приказ МООП СССР от 13 июня 1968 г. N 400.

В марте 1979 г. были утверждены Положение о ведомственном финансовом контроле в системе МВД СССР и новая Инструкция о порядке проведения документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности в органах внутренних дел (Приказ МВД СССР от 29 марта 1979 г. N 105).

В этом Приказе даются основные определения видов, органов финансового контроля, устанавливается периодичность проверок подразделений, состоящих на бюджете, не реже одного раза в 2 года.

В подразделениях ИТУ, ЛТП, следственных изоляторах ревизор был обязан проверить:

  1. Выполнение плана трудовой занятости спецконтингента.
  2. Наличие осужденных, не выведенных на производство из-за непредоставления работы, меры, принимаемые к наиболее полному привлечению их к общественно полезному труду.
  3. Правильность отражения по учету численности осужденных, достоверность отчетных данных о выводе их на оплачиваемые работы, нет ли случаев включения в отчетные показатели по выводу на оплачиваемые работы осужденных, не имеющих заработков; не допускается ли содержание дневальных за счет заработка производственных бригад и включения этих дневальных в показатели по выводу на оплачиваемые работы.
  4. Соблюдение норм содержания в сфере хозяйственного обслуживания трудоспособных осужденных, не допускается ли содержание освобожденных бригадиров в неположенных случаях.
  5. Выполнение плана по заработку осужденных на один отработанный человеко-день, количество осужденных, имеющих низкие заработки, и причины этого; правильность распределения заработка между членами бригады, нет ли случаев передачи выполненных работ и соответственно заработанных сумм от одних осужденных другим.
  6. Исполнение сметы расходов по содержанию ИТУ, причины отклонений по статьям сметы.
  7. Соблюдается ли установленная планом средняя стоимость содержания одного списочного человеко-дня, причины отклонений.
  8. Соблюдение норм питания и средней стоимости пайка для осужденных; правильность калькулирования стоимости питания и определения сумм, подлежащих удержанию с осужденных за питание.
  9. Соблюдение норм отпуска и сроков выдачи вещевого имущества, правильность применения цен и расчетов за вещевое имущество и определения процента его износа; случаи промотания вещевого имущества и принятые меры к возмещению ущерба.
  10. Правильность ведения лицевых счетов на вещевое имущество, выданное осужденным.
  11. Своевременность и правильность зачисления на лицевые счета осужденных заработной платы и других сумм. Правильность организации и ведения безналичного расчета с осужденными.
  12. Своевременность и полнота удержаний из заработной платы за питание, вещевое имущество и по исполнительным листам, не допускается ли использование осужденных, имеющих исполнительные листы, на низкооплачиваемых работах (в хозяйственной обслуге) и др.

В промышленных предприятиях проверялось:

планирование производственно-хозяйственной деятельности и состояние экономической работы:

  1. Обоснованность и реальность плановых показателей, учитывают ли они уровень, достигнутый в предшествующем периоде, и использование имеющихся внутрипроизводственных резервов.
  2. Полностью и своевременно ли доведены до структурных подразделений плановые показатели.
  3. Соблюдение установленного порядка изменения плана, чем были вызваны эти изменения и внесены ли одновременно поправки во взаимосвязанные показатели плана, взаимоотношения с бюджетом и в хозяйственные договоры.
  4. Согласованность плановых и отчетных показателей в разных формах техпромфинплана и отчетности; своевременность составления техпромфинплана и другие ключевые показатели.

По результатам ревизий предприятий ИТУ был издан Приказ Министра внутренних дел СССР "О серьезных недостатках в организации бухгалтерского учета на предприятиях ИТУ и мерах по их устранению" от 30 июля 1982 г. N 246, в котором основное внимание было уделено некачественному проведению инвентаризации имущества учреждений уголовно-исполнительной системы.

Приказом МВД СССР от 12 апреля 1984 г. N 78 утверждена Инструкция о порядке проведения инвентаризации основных средств, товарно-материальных ценностей, денежных средств и расчетов на предприятиях и хозяйственных организациях системы МВД СССР.

Приказом МВД России от 25 августа 1997 г. принят Приказ N 560 "Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в системе МВД России", которым была учреждена Инструкция об организации ревизий в финансово-хозяйственной деятельности в системе МВД России. Данная Инструкция содержала общие принципы и порядок планирования, методов проведения и оформления материалов в ревизии в системе МВД России. Преимуществом данного документа явилась Инструкция об организации финансового контроля за сохранностью, целевым использованием денежных средств и материальных ценностей в системе МВД России. В ней четко определились субъекты контроля - должностные лица и их функциональные обязанности по осуществлению контроля за сохранностью и целевым использованием денежных и материальных ресурсов. Основными субъектами финансового контроля были выделены начальники учреждений УИС, их заместители по тыловому обеспечению, начальники финансовых служб, главные бухгалтера.

Четко определен порядок организации и проведения внезапных проверок сохранности денежных средств и материальных ценностей с образцами актов.

Реформирование органов и учреждений УИС с 2004 г. по структуре и целевому назначению закономерно, что естественно привело к новым задачам ведомственного финансового контроля.

В самой ближайшей перспективе основными объектами контроля станут учебно-производственные мастерские, внебюджетная деятельность учреждений по производству хлебопродуктов, сельскохозяйственной продукции, швейного производства.

В настоящее время ведомственный финансовый контроль осуществляется параллельно с государственным и аудиторским. Каждый из этих видов контроля решает свои, но близкие по целям задачи.

С преобразованием государственных унитарных предприятий в иные организационные формы они выйдут из-под аудиторского контроля.

Изменились нормативные акты по ведомственному финансовому контролю.

Так, 20 марта 2001 г. был принят Приказ ГУИН Минюста России N 55 "Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации". Ранее в июле 2000 г. принята Инструкция по проведению ревизии финансово-хозяйственной деятельности ГУИН, УИН и УЛИУ N 18/17/2-405, в которой по аналогии с нормативными актами 60 - 70-х годов детально определены участки деятельности учреждений УИС и основные направления их проверки.

В августе 1999 г. ГУИН МЮ РФ направил в подразделения Методические рекомендации по организации и проведению инвентаризаций материальных ценностей и проверок финансового хозяйства учреждений (предприятий) внутренними проверочными комиссиями, возвращаясь к внутреннему текущему и последующему контролю как к наиболее эффективному виду. Однако необходимость передачи информации по результатам проверок внутренними проверочными комиссиями в вышестоящий орган в форме справки-1 привела к формализму в проведении и оформлении данного вида внутреннего контроля.

Современное состояние нормативной базы осуществления ведомственного финансового контроля, наличие ряда инструкций по отдельным подразделениям УИС, учитывающим специфику деятельности, обеспечивает достаточно эффективную работу ревизионного аппарата.

В течение трех лет контрольно-ревизионными отделами территориальных органов уголовно-исполнительной системы используется программа автоматизированного сбора и обобщения информации "Ревизор", позволяющая систематизировать сбор информации при проведении ревизий и обобщении ее в формы аналитической и итоговой отчетности.

Однако есть еще много нерешенных проблем и резервов для совершенствования организации деятельности ревизионных служб УИС.

В 2006 г. нами изучены и обобщены материалы анкетирования специалистов бухгалтерских, тыловых, юридических и ревизионных служб, руководителей территориальных органов по оценке профессионального уровня специалистов ревизионного аппарата и предложения по повышению эффективности деятельности контрольно-ревизионных служб территориальных органов и непосредственно эффективности внутреннего контроля.

Всего было опрошено 280 специалистов по территориальным органам ФСИН России.

Учитывая, что средний стаж работы в УИС указанных руководителей служб составил более 7 лет, а стаж на указанных должностях - около 4 лет, то можно с достаточной степенью достоверности определить практическую ценность предложений и критериев оценки.

Так, в качестве основных факторов, влияющих на профессиональный уровень руководителя контрольно-ревизионной службы, более 42% опрошенных отметили отсутствие информационно-технического обеспечения.

Наиболее ценными профессиональными качествами отмечены профессионализм - 73% и способность проанализировать причины и мотивы финансового нарушения и оказать помощь в его недопущении.

Руководитель контрольно-ревизионного отдела территориального органа должен уметь четко организовать работу по проведению ревизии - 87% и рационально распределить участки проверки между ревизорами и привлекаемыми специалистами - 69%, а также принять решение по результатам ревизии.

Наиболее эффективным 59% опрошенных считают предварительный контроль и как условие повышения его эффективности - исключение формализма при проведении проверок внутренними проверочными комиссиями.

Практически все считают, что максимальное возмещение сумм финансовых нарушений необходимо проводить путем удержаний в установленном порядке по результатам ревизии.

В качестве предложений по совершенствованию контрольно-ревизионной работы, структуры органов управления КРО, повышению профессионального уровня специалистов выдвинуты следующие:

Кроме того, правовая база деятельности контрольно-ревизионных аппаратов нуждается в совершенствовании. Среди вопросов, недостаточно урегулированных в нормативных актах, респонденты выделяют:

В заключение нам бы хотелось отметить, что для успешного осуществления финансовой деятельности уголовно-исполнительной системе Российской Федерации сегодня необходима такая система финансово-контрольных органов, которая в целом могла бы обеспечить финансовую безопасность Федеральной службы исполнения наказаний, ее территориальных органов и учреждений, а также эффективно взаимодействовать с федеральными органами исполнительной власти специальной компетенции, такими, как Росфиннадзор и ФНС России, и другими правоохранительными органами в вопросах предупреждения и пресечения правонарушений в области аккумулирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов, выделяемых государством для реализации основных целей и задач, возложенных на УИС России. И такая система финансово-контрольных органов во ФСИН России на сегодняшний день уже создана и, как показывают статистические данные, достаточно эффективно функционирует.