Мудрый Юрист

Развитие документационного обеспечения управления в сфере туризма России (1990 - 2005 гг.)

Актуальность темы. Туризм как социокультурное явление и особая сфера экономики в России формировался длительный исторический период под воздействием изменявшихся социально-экономических условий.

С начала 1990-х годов в социально-экономической системе России произошли коренные преобразования. Сфера туризма не стала исключением. Наоборот, в ней, возможно, более ярко и ранее, чем в других отраслях народного хозяйства, проявились характерные черты и особенности движения России к рынку. Прежние методы централизованного партийно-государственного административного управления ушли в прошлое еще на начальном этапе социально-экономических реформ вместе с ликвидацией Государственного комитета СССР по иностранному туризму (Госкоминтуриста СССР), который был органом не только организационно-экономического, но и политико-идеологического контроля в сфере туризма.

Движение к рынку в сфере туризма ускорилось, особенно в связи с принятием наряду с Конституцией РФ, провозгласившей свободу передвижения, первостепенных по своему значению законодательных актов, таких, как Указ Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. N 213 "О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР" <1>, Закон Верховного Совета России от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" <2>.

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 47. Ст. 1612.
<2> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 45. Ст. 2542.

Указанные документы послужили основанием ликвидации монополии на организацию туризма, в том числе международного, принадлежавшей крупным государственно-общественным структурам - Всероссийскому акционерному обществу (ВАО) "Интурист", Бюро молодежного международного туризма (БММТ) "Спутник", Центральному совету по туризму и экскурсиям (ЦСТЭ) ВЦСПС. Это привело к быстрому росту числа предприятий и организаций сферы туризма, достигшего к концу 1990-х годов, по некоторым данным, 12000, основная масса которых представлена предприятиями малого бизнеса <3>.

<3> Ефремова М.В. Основы технологии туристического бизнеса. М.: Ось-89, 1999. С. 60.

На их основе возникли различные неправительственные организации и общественные объединения, функционирующие на региональном, национальном и международном уровнях. Наиболее известными являются РАТА (Российская ассамблея туристических агентств), АСТОР (Ассоциация туристических организаций России), НТА (Национальная туристская ассоциация), РГА (Российская гостиничная ассоциация) и др. Основные задачи деятельности данных организаций заключаются в защите интересов туристских предприятий, развитии инфраструктуры туризма, участии в разработке законодательных и других нормативных правовых актов, продвижении российских турпродуктов на международном рынке.

Государственное регулирование в этой сфере после целого ряда реорганизаций, проводившихся в последние годы, осуществляется Федеральным агентством по туризму, подчиненным непосредственно Правительству Российской Федерации <4>. Основными функциями, возложенными на Федеральное агентство, являются государственное управление и межотраслевая координация в сфере туризма, контроль и надзор за деятельностью турпредприятий, организация и руководство системой лицензирования и сертификации турпредприятий и туруслуг, методическое руководство, обучение и повышение квалификации кадров сферы туризма, статистический учет туристских ресурсов, привлечение инвестиций в сферу туризма, укрепление международных связей.

<4> Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 901 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 2. Ст. 159.

В данной работе основное внимание сосредоточено на изучении состояния организации документационного обеспечения управления предприятиями, основной деятельностью которых является организация туризма. К ним относятся:

  1. предприятие-туроператор, осуществляющее разработку, формирование и реализацию туристского продукта;
  2. предприятие-турагентство, осуществляющее реализацию туристского продукта, сформированного туроператором <5>.
<5> Постановление Госстандарта России от 14 октября 1994 г. N 18. Ст. 2; Зорин И.В., Квартальнов В.А. Энциклопедия туризма. М.: Финансы и статистика, 2000. С. 264, 299.

В принятой в стране классификации отраслей народного хозяйства <6> сфера туризма не идентифицируется как самостоятельная отраслевая система, хотя Закон "Об основах туристской деятельности в РФ" признает туризм одной из приоритетных "отраслей" экономики <7>, а масштабы экономики сферы туризма не только позволяют, но и настоятельно требуют этого, так как отсутствие определенности и четкости в классификации туристских учреждений, организаций и предприятий затрудняет организацию управления и совершенствование документационного обеспечения.

<6> Общероссийский классификатор отраслей народного хозяйства. ОК N 1 75 018. М., 2001.
<7> Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 49. Ст. 5491.

Изменения организации и технологии работы предприятий сферы туризма, вызванные необходимостью адаптации к рыночным условиям экономики и жесткой конкуренции, требуют соответствующего перестроения информационного и документационного обеспечения управления. Недостаточная изученность проблемы организации документационного обеспечения управления в сфере туризма сдерживает осуществление важных социально-экономических преобразований, развитие материально-технической базы, привлечение инвестиций, увеличение объемов и улучшение качества туруслуг, обеспечение безопасности туристов.

Выбор темы диссертационного исследования аргументируется, во-первых, необходимостью совершенствования и повышения эффективности управления в сфере туризма; во-вторых, потребностью нормативно-правового регулирования и управления документацией в сфере туризма; в-третьих, необходимостью оптимизации использования информационных технологий управления в сфере туризма.

Несмотря на то, что вопросы истории туризма в России, организации и совершенствования управления предприятиями сферы туризма и документационного обеспечения их деятельности неоднократно поднимались в различных научных изданиях, в периодике, были предметом обсуждения на различных научных и научно-практических конференциях <8>, многие аспекты изучения истории становления туризма, организации туристской деятельности и ее документационного обеспечения все еще остаются слабо освещенными в научной литературе.

<8> См., например: Материалы международной конференции ВТО на тему "Развитие туризма и компетенция государства". Будапешт, Венгрия, 15 февраля 1993 г.; Туристские фирмы. Информационный обзор. СПб., 1995; Туризм: практика, проблемы, перспективы. 1997. N 2; 1999. N 3 - 4; Материалы Международной конференции "Индустрия сервиса XXI века". Москва, Кремль, КДС, I конф. 1999 г., II конф. 2000 г., III конф. 2001 г.; Сб.: "X Международная научная конференция "Наука - сервису". Кн. 3 "Гуманитарный сервис". М.: ГОУ ВПО "МГУС", 2005.

Степень изученности темы. Проблема совершенствования системы документационного обеспечения управления в сфере туризма России до настоящего времени не была предметом специального историографического и документоведческого исследования, хотя в исторической и документоведческой литературе накоплен определенный опыт изучения аналогичных проблем, в основном с целью получения практических результатов повышения эффективности работы аппарата управления. В некоторых работах историков, посвященных общим проблемам разных периодов истории Российского государства, его общественно-политических структур, экономики и ее отдельных отраслей, порой затрагиваются и фрагментарно освещаются различные события и факты, содержатся наблюдения и выводы, относящиеся к проблеме становления и развития системы управления и документации сферы туризма в России на различных этапах истории. Серьезный интерес представляет, например, большая коллективная работа ученых Московского государственного университета сервиса, являющаяся результатом масштабного изучения современного состояния и перспектив развития сервиса как особой отрасли народного хозяйства, составной частью которой является сфера туризма <9>. Историография начального развития туризма в России представлена в основном очерковыми работами, учебными пособиями и методическими разработками, предназначенными для обеспечения подготовки кадров сферы туризма. Авторами наиболее ранних публикаций 1930 - 1950-х годов по истории и организации туризма были Л. Гуревич, С. Андреева, В. Антонов-Саратовский, В.А. Воробьева, В.В. Добкович <10>. Публикации этого периода носили ярко выраженный идеологический пропагандистский характер. Положительным в подобных публикациях было привлечение внимания широких слоев общественности к вопросам развития туризма, пропаганда туризма, методов его организации. Вопросы истории развития туризма в России и документирования организации туристской деятельности названными авторами не затрагивались. В последующих работах М.А. Ананьева, Р.А. Дьяковой, В.А. Квартальнова, М.Э. Немоляевой, Л.Ф. Ходоркова, Б.Ф. Кудинова, Л.М. Логинова, Ю.В. Рухлова, Г.П. Долженко, Н.И. Прокофьева, В.В. Дворниченко, В.Ф. Касаткина, И.С. Шмелева, Б.Ф. Егорова, вышедших в основном в 1960 - 1990-х годах <11>, определяются факторы и направления развития туризма в целом и отдельных его видов. Работы последнего времени, в частности научно-практические и учебные издания А.А. Крючкова, Г.Ф. Шаповал, Г.С. Усыскина, Л.П. Воронковой, В.А. Квартального <12>, отличаются более глубоким проникновением в историю туризма, несмотря на то что посвящаются порой отдельным аспектам благодаря привлечению новых пластов документальных материалов архивов, ставших доступными в последнее время. Среди них, например, выделяется работа В.Э. Багдасаряна и И.И. Шнайдгена, предпринявших исследование состояния иностранного туризма в СССР в период "холодной войны" <13>. Изучению истоков возникновения и направлений развития массового туризма посвящена специальная работа М.В. Соколовой <14>.

<9> Проблемы и перспективы развития сервиса в XXI веке / Колл. авт.; Под ред. Ю.П. Свириденко. Т. 1 - 4. М., 2003.
<10> Гуревич Л. Социалистическое строительство и пролетарский туризм. М.-Л., 1931; Андреев С. Ленинский комсомол и пролетарский туризм. М.-Л., 1932; Антонов-Саратовский В. Рабочий туризм при капитализме. М., 1932; Воробьев В.А. Первый всесоюзный съезд ОПТЭ. М., 1932; Добкович В.В. Туризм в СССР. Л., 1954.
<11> Ананьев М.А. Международный туризм и его развитие после Второй мировой войны. М., 1966; Он же. Невидимый экспорт и международные отношения. М., 1971; Он же. Экономика и география международного туризма. М.: Изд. МГУ, 1975; Дьякова Р.А. История экскурсионного дела в СССР. М., 1981; Немоляева М.Э., Ходорков М.Ф. Международный туризм: вчера, сегодня, завтра. М., 1985; Кудинов Б.Ф. Из истории развития туризма. М., 1986; Логинов Л.М., Рухлов Ю.В. Из истории развития туристско-экскурсионного дела: Уч. пос. М., 1989; Дворниченко В.В. Развитие туризма в СССР (1917 - 1983). М., 1985; Квартальнов В.А. История и организация туризма в СССР и зарубежных странах. Минск, 1986; Долженко Г.П. История туризма в дореволюционной России и СССР. Ростов-на-Дону, 1988; Прокофьев Н.И. Литература путешествий XVI - XVII веков // Записки русских путешественников. М., 1983; Егоров Б.Ф. Труд и отдых в русском быту // Из истории русской культуры. Т. V (XIX в.). М., 1996; Константинов Ю.С. Детский туризм в России. Очерки истории 1918 - 1988. М., 1998; Исмаев Д.К. Система организации советского туризма за границу, повышение его политической и экономической эффективности. Методическая разработка. М., 1989; Шмелев И.С. Лето господне. Богомолье. Статьи о Москве. М., 1990.
<12> Крючков А.А. История международного и отечественного туризма. М., 1999; Шаповал Г.Ф. История туризма. Пособие. Минск: Экоперспектива, 1999; Усыскин Г.С. Очерки истории российского туризма. СПб., 2000; Воронкова Л.П. История туризма. Уч. пособ. М. - Воронеж, 2001; Квартальнов В.А. Туризм: история и современность. М., 2002.
<13> Багдасарян В.Э., Шнайдген И.И. Иностранный туризм в СССР через призму "холодной войны". М.: Изд. МГОУ, 2004.
<14> Соколова М.В. Темпоральные предпосылки возникновения туризма как массового общественного явления // Современные гуманитарные исследования. 2006. N 5(12). С. 365 - 373.

В определенной мере углублению исследований способствовало постепенное накопление публикаций литературных произведений и документальных источников, оставленных знаменитыми путешественниками, дипломатами, писателями, как российскими, так и зарубежными, благодаря чему значительно расширилась источниковая база изучения истории туризма в России с древнейших времен до новейшего времени.

Все это позволяет проследить особенности изменений в организации туризма в зависимости от социально-политических и экономических условий общественной жизни, характер которых обусловил исторический процесс развития организации туристской деятельности и ее документационного обеспечения, что отражено в накопленной литературе, к сожалению, лишь косвенным образом.

Важное значение в решении многих вопросов этой проблемы имеет изучение исторического и современного зарубежного опыта исследования истории и организации туризма, в связи с чем обращаем особое внимание на многочисленные как переведенные, так и не переведенные пока на русский язык работы зарубежных авторов по истории путешествий, туризма, организации туристской деятельности <15>.

<15> Бейкер Дж. История географических открытий и исследований. Пер. с англ. / Под ред. И.П. Машловича. М., 1950; Котлер Ф., Боуэн Дж., Мейкенз Дж. Маркетинг. Гостеприимство и туризм. Пер. с англ. М., 1998; Brigdes L.I., Kershaw A.G. The travel Trade. L., 1958; Fab. K. Geschichte der Reiseburos. Darmstadt, 1960; Современный туризм в странах Средиземноморья и Африки // Культура в современном мире: опыт, проблемы, решения. Информ. сб. М.: РГБ, 1996. N 4; Современный туризм в странах Европы в цифрах // Культура в современном мире... Инф. сб. М.: РГБ, 1996. N 1; Туризм в США // Культура в современном мире... Инф. сб. М.: РГБ, 1996. N 1 и др.

Особо важное значение имеет массив многочисленных работ историков-документоведов, отражающих различные аспекты истории становления и развития органов управления, делопроизводства, систем документации и документирования, унификации и стандартизации документов, научной организации управленческого труда и создания предпосылок для автоматизации информационных процессов. К сожалению, до сих пор нет специальных историко-документоведческих работ, посвященных рассматриваемой проблеме, для изучения которой в настоящее время, на наш взгляд, имеются необходимые условия.

Наибольший вклад в изучение вопросов истории и развитие общей теории документоведения, как нам представляется, принадлежит известным научным центрам страны в этой области - кафедре документоведения Историко-архивного института (ИАИ) Российского государственного гуманитарного университета (РГГУ), до 1991 г. - МГИАИ и созданному в 1966 г. Всесоюзному (ныне Всероссийскому) научно-исследовательскому институту документоведения и архивного дела (ВНИИДАД). Существенным вкладом в развитие теории и решение практических задач документоведения является организуемая ВНИИДАД ежегодная международная научно-практическая конференция "Документация в информационном обществе", материалы которой регулярно публикуются <16>.

<16> См.: Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты. Доклады и сообщения на XII Международной научно-практической конференции 22 - 23 ноября 2005 г. // Росархив. ВНИИДАД. М., 2006.

Отечественным документоведением накоплен большой объем знаний, отраженных в научных трудах, монографиях, сборниках статей, учебных и методических пособиях, материалах различных конференций. Особо выделим труды К.Г. Митяева, Я.З. Лившица, В.А. Цикулина, Т.В. Кузнецовой, А.Н. Соковой, М.В. Ларина, В.С. Мингалева, И.Л. Бачило, В.Д. Банасюкевича, А.С. Красавина, М.П. Илюшенко, В.И. Андреевой, В.Ф. Янковой, Т.И. Славко, С.Л. Кузнецова, А.В. Пшенко и др., в которых получили развитие исторические, теоретические и прикладные проблемы документоведения, организации делопроизводства и документационного обеспечения управления, автоматизации работы с документами <17>, что не должно игнорироваться сферой туризма. Среди новейших исследований обращает на себя внимание коллективный научный доклад, к сожалению, до сих пор не изданный, ученых ВНИИДАД "Государство и эволюция систем документации" <18>, в котором содержатся принципиальные положения, касающиеся взаимосвязи истории государственных структур Российской Федерации и эволюции систем документации, определены основные факторы, вызывающие изменения в документировании и в документационных системах, в частности в Архивном фонде Российской Федерации, проанализированы законодательные акты в области административного права, информации, документации.

<17> Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР. Учеб. пособ. МГИАИ. М., 1959; История делопроизводства в СССР: Учеб. пос. / Под ред. Я.З. Лившица и В.А. Цикулина. М., 1974; Кузнецова Т.В. Документационное обеспечение управления: Учеб. для вузов. М.: Юнити, 2000; Бачило И.Л. Современные правовые проблемы документирования информации // Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив / ВНИИДАД. М., 2000; Сокова А.Н. Развитие советского документоведения в условиях научно-технической революции (1960 - 1980 гг.). Автореф. дис. ... д-ра ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1987; Андреева В.И. Основные направления научной организации управленческого труда и делопроизводства государственного аппарата СССР: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1985; Красавин А.С. Документирование трудовой деятельности работников органов государственного управления (история и современное состояние): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 1978; Мингалев В.С. Организационное проектирование систем управления и делопроизводства государственных учреждений. Учеб. пособ. М.: МГИАИ, 1979. Мингалев В.С. Общие закономерности и тенденции документообразования в социально-экономических системах управления. Учеб. пособ. М.: МГИАИ, 1983; Ларин М.В., Мингалев В.С. Современные системы документационного обеспечения управления. МГИАИ, 1982; Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России. М.: РГГУ, 1993; Янковая В.Ф. Оптимизация текстов управленческих документов (теоретический аспект): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. М., 1987.
<18> Ларин М.В., Банасюкевич В.Д., Сокова А.Н. Государство и эволюция системы документации. М., 2000. Деп. в СИФ ВНИИДАД, N 210-2000.

Важное методологическое значение для документоведения имеют докторская диссертация и опубликованные монографии М.В. Ларина <19>, в которых проведено глубокое многоаспектное исследование современных проблем управления документацией, определены подходы и намечены перспективные направления их дальнейшего развития в Российской Федерации. Заслуживают самого внимательного отношения разработанные М.В. Лариным методы практического решения проблем управления документацией как информационным ресурсом с помощью организационного проектирования, информационного менеджмента и выводы о том, что организация документов, процессов документирования и документооборота должна носить нормализованный, упорядоченный и законодательно закрепленный характер.

<19> Ларин М.В. Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии. Автореф. дис. ... д-ра ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. М., 2000; Ларин М.В. Управление документацией в организациях. М.: Научная книга, 2002; Ларин М.В. Управление документацией и новые информационные технологии. М., 1998.

Из обширного круга различных публикаций по проблемам организации и автоматизации процессов управления и документационного обеспечения наиболее привлекательными для данной темы представляются изданные в последнее время научно-методические разработки по вопросам проектирования электронной документации и корпоративного электронного документооборота, среди которых выделяется работа М.В. Бобылевой <20>, коллективная работа Д.А. Романова, Т.Н. Ильиной, А.Ю. Логиновой <21>, недавно вышедшие из печати книги А.В. Данилина <22> и работа В.А. Конявского и В.А. Гадасина <23>, научный доклад Н.Н. Куняева <24>, переводное издание книги американского специалиста Майкла Дж. Саттона <25>. В данных работах содержатся взгляды на электронный документооборот и различные элементы системы электронного документооборота, основанные на использовании компьютерных информационных технологий, излагаются методические основы их внедрения, обобщен отечественный и зарубежный опыт постановки задач и разработки решений по управлению документацией в корпоративных системах, требующих интеграции различных информационных платформ и аппаратно-программных средств.

<20> Бобылева М.В. Эффективный документооборот: от традиционного к электронному. М.: Изд. МЭИ, 2004.
<21> Романов Д.А., Ильина Т.Н., Логинова А.Ю. Правда об электронном документообороте. М.: ДМК Пресс, 2002.
<22> Данилин А.В. Электронные государственные услуги и административные регламенты. М.: Инфра-М, 2004.
<23> Конявский В.А., Гадасин В.А. Основы понимания феномена электронного обмена информацией. Минск: Беллитфонд, 2004.
<24> Куняев Н.Н. О некоторых вопросах правового регулирования электронного документооборота. Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты. Доклады и сообщения на доклад на XII Международной научно-практической конференции 22 - 23 ноября 2005 г. М.: Росархив, ВНИИДАД, 2006.
<25> Саттон Майкл Дж. Корпоративный документооборот: принципы, технологии, методология внедрения. СПб.: Азбука, 2002.

В исторической и документоведческой литературе предшествующего периода получили освещение отдельные вопросы истории становления и развития организации документационного обеспечения управления, научной организации труда аппарата и совершенствования информационных технологий; наметились основные направления исследовательского поиска при изучении проблемы совершенствования систем документационного обеспечения управления предприятиями, ее организационного, нормативно-методического, технико-технологического, информационно-документационного и кадрового обеспечения в различных отраслях народного хозяйства.

Проведенный анализ состояния теоретического фундамента формирования и совершенствования документационного обеспечения управления свидетельствует о том, что специфика видового состава документов, особенности организации и технологии работы с ними на предприятиях сферы туризма остаются за пределами внимания исследователей и не находят отражения в научной литературе. В связи с этим в данной работе предпринята попытка изучения процессов документационного обеспечения управления туристских предприятий.

Объектом исследования являются предприятия сферы туризма (туроператоры и турагенты) различных организационно-правовых форм собственности, которые подвергнуты изучению на основании статистически обоснованной выборки.

Предметом исследования являются видовой состав документации, организация управления и технологических процессов документационного обеспечения функциональной деятельности более ста предприятий сферы туризма, из которых на десяти автором лично проведены конкретные исследования организации управления и делопроизводства.

Цель исследования заключается в научном анализе и обобщении истории становления, определении тенденций, направлений развития и дальнейшего совершенствования документационного обеспечения управления предприятий сферы туризма.

В соответствии с поставленными целями в диссертационной работе решаются следующие задачи:

Хронологические рамки исследования охватывают новейший период истории России 1990-х - начала 2000-х годов, в который осуществлялось кардинальное реформирование общественно-политических и социально-экономических основ страны и создавались обновленные структуры управления, в том числе система управления сферы туризма России. В необходимых, по нашим представлениям, случаях мы выходили за указанные границы, однако как основной этот временной период выбран для того, чтобы проследить и выявить тенденции, основные этапы и направления развития документационного обеспечения в организации управления предприятиями сферы туризма России после распада СССР.

Территориальные границы исследования охватывают основные центры сферы туризма в России, но не ограничиваются только ими. Изучение охватывает документацию как высших органов власти и управления Российской Федерации, центрального аппарата управления, так и отдельных типичных структурных образований сферы туризма, выбор которых аргументирован проводимыми экспериментами и работами по совершенствованию управления документацией, документационного обеспечения деятельности и регулирования правовых и имущественных отношений в сфере туризма.

Основой методологии диссертационного исследования является системный подход к анализу развития документационного обеспечения в системе управления предприятиями сферы туризма России. Методология работы представляет собой соединение традиционных общенаучных и специальных историко-документоведческих методов. В решении поставленных задач использовались методы: сравнительно-исторического и системно-структурного анализа, классификационный, статистический, графический. Методологический фундамент исследования составили принципы историзма, объективности и системности, диалектическое представление об историческом процессе и возможностях его познания. При рассмотрении изучаемой проблемы как целостного явления, анализа фактов во всей их совокупности и взаимосвязи автором использован системный подход. Для исследования и освещения проблемы документационного обеспечения использованы специальные документоведческие методы текстологического анализа, организационного проектирования, проектирования документационных систем, в том числе графические. Тема исследуется в общем контексте проблем теоретического и прикладного документоведения.

Источниковая база исследования определена предметом и задачами исследования и может быть подразделена следующим образом.

Основополагающие законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к организации управления в сфере туризма, документы высших органов государственного управления (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) об информации, документации и документационном обеспечении управления, архивном хранении документации <26>. Первостепенное значение для правового регулирования туристской деятельности имеют принятые в середине 1990-х годов Законы от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"; от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" (в ред. от 9 января 1996 г. N 2-ФЗ); от 10 июня 1993 г. N 5151-1 "О сертификации продукции и услуг" (в ред. от 2 марта 1998 г. N 30-ФЗ); Постановление от 12 декабря 1995 г. N 1222 "О лицензировании международной туристической деятельности" и целый ряд других федеральных законов и подзаконных актов, принятых в развитие и дополнение законов; межведомственные нормативно-методические материалы по организации документационного обеспечения управления, проектированию и внедрению новых информационных технологий в органах управления <27>.

<26> Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 8. Ст. 609; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // Российская газета. 2006. 29 июля; Основы законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах от 7 июля 1993 г. N 5341-1; Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" // Российская газета. 2002. 12 янв.; Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 27 окт.
<27> Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. N 65 "О Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)"; Государственная система документационного обеспечения управления. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения. М.: Главархив, 1991; Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. М.: Росархив, 2005.

Важное значение имеет организационно-правовая, распорядительная и нормативно-методическая документация по организации документационного обеспечения управления предприятий сферы туризма (уставы, положения, инструкции, правила и т.п.), регламентирующая организационно-функциональную структуру и организацию деятельности, задачи и функции, компетенцию, права и ответственность руководителей и специалистов.

К ней примыкает специальная документация оперативного назначения, относящаяся к организации и правовому регулированию взаимоотношений туристов и предприятий сферы туризма; документация по совершенствованию системы документационного обеспечения и информатизации процессов управления и всей деятельности предприятий сферы туризма, которую необходимо учитывать при выработке стратегии дальнейшего развития документационного обеспечения управления, совершенствования информационных процессов и взаимодействия структур управления на основе широкомасштабного применения новых информационных технологий, методов документирования и обработки информации.

Документы, подвергнутые исследованию, позволяют осуществить анализ и получить оценку общего состояния реальной организации документационного обеспечения в системе управления сферой туризма и определить возможности его дальнейшего совершенствования.

Научная новизна и теоретическая значимость работы связаны с тем, что документационное обеспечение управления в сфере туризма России в 1990-х - начала 2000-х годов впервые исследуется комплексно. В работе предпринимается попытка на основе системного подхода к изучению проблемы, при котором система документационного обеспечения управления предприятий сферы туризма рассматривается как целостное явление на основе анализа совокупности фактов и их взаимосвязей, восполнить пробел в историческом документоведении, обусловленный тем обстоятельством, что до настоящего момента историко-документоведческие исследования документационного обеспечения управления предприятий сферы туризма в России носили фрагментарный и узкоприкладной характер. Теоретическую значимость имеют выдвинутые в диссертации положения по уточнению классификации видов туризма, теоретическое обоснование оптимизации состава видов специальной туристской документации и совершенствования технологии документационных процессов на предприятиях сферы туризма.

Практическое значение исследования состоит в возможности использования его положений и выводов при планировании и проведении в дальнейшем научно-исследовательских и внедренческих работ по совершенствованию системы документационного обеспечения управления предприятиями и профессиональной подготовки кадров сферы туризма России. Данные, полученные при исследовании, могут быть использованы при подготовке законодательных актов и нормативно-методических документов, способствующих повышению эффективности управления и деятельности предприятий сферы туризма в России.

Апробация работы. Основные положения диссертации изложены в публикациях по теме исследования, апробированы в докладах и сообщениях на целом ряде научных конференций, а также в учебно-методических разработках и учебных курсах Московского государственного университета сервиса и в Отраслевом центре повышения квалификации ВНИИДАД. Результаты исследований использовались при разработке проекта национального стандарта "Управление документацией организации", включенного в отчет по НИР лота N 7-2/2004 Мининформсвязи РФ по Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".

Структура диссертации обусловлена поставленными целями и задачами.

Исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы и приложений.

Содержание и основные выводы диссертации.

Первая глава "Становление и развитие организации управления и документационного обеспечения туризма в России" посвящена исследованию процессов становления и развития системы управления туризмом в России, выяснению исторических предпосылок и особенностей формирования современной сферы туризма, анализу организационно-функционального механизма управления. Современному массовому туризму предшествовал длительный период становления и развития, своими корнями связанный с изменениями социально-экономических и общественно-политических условий жизни, соответствующими историческим формам организации управления и его документационного обеспечения. Многовековая эволюция документирования туризма в России несет явственные черты преемственности, отражающиеся в документации, ее объемах (количестве), адекватно усложнению функций управления от возникновения документов оформления "хожений" отдельных путешественников XI - XVII вв., "пашпортизации" XVIII в. до необходимости документирования организации массового туризма, потребовавшего создания в современных условиях модернизированной нормативной правовой базы управления постепенно складывающейся отрасли народного хозяйства - сферы туризма. Состояние туризма в России в 1990 - 2000-х годах в сравнении с концом 1980-х годов иллюстрируется показателями колебания количества выездов и въездов российских и иностранных туристов. Экономическая картина сферы туризма последнего времени дополняется тем, что, несмотря на возрастание количества зарегистрированных выездных и въездных поездок российских и иностранных туристов, в платежном балансе страны по статье "туризм" отмечается отрицательное сальдо из-за вывоза российскими туристами валюты в другие страны, включая Турцию, Кипр, Финляндию, Польшу.

Значительное число нормативных правовых актов, принятых в 1990-х годах на федеральном уровне, носит функциональное назначение для обеспечения управления определенными направлениями деятельности в сфере туризма (порядок учреждения предприятий сферы туризма, имущественные отношения и права собственности, лицензирование, сертификация, стандартизация продукции и услуг, защита прав потребителей, страхование рисков, рекламная деятельность и т.д.), имеющие непосредственное отношение к организации документационного обеспечения управления предприятиями сферы туризма. В 1990-х годах создан нормативно-правовой фундамент деятельности и управления в сфере туризма России, что дает основания предпринимать дальнейшие усилия по развитию сферы туризма и управления ею с учетом определенных прогнозов на отдаленную перспективу.

Однако модернизация нормативно-правовой базы экономики и документационного обеспечения управления предприятий сферы туризма Российской Федерации пока не завершена и не в полной мере соответствует задачам и перспективам развития, о чем свидетельствует продолжающаяся работа над проектом нового Закона "О туристской деятельности".

Необходимость использования современных методов программно-целевого управления при правовом регулировании процессов и поддержке со стороны государства для реализации накопленного потенциала в сфере туризма связана с решением практических задач по совершенствованию документационного обеспечения управления.

Во второй главе "Организационно-функциональный анализ деятельности и документационного обеспечения управления в сфере туризма Российской Федерации" на основе изучения состава документации, организации документооборота и процессов документирования управленческой деятельности ряда типичных предприятий сферы туризма России определяются направления совершенствования документационного обеспечения управления. Проведенный организационно-функциональный анализ управления и документационного обеспечения деятельности предприятий сферы туризма Российской Федерации показывает, что их нормативно-методическая основа находится в развитии, однако имеет серьезные недостатки и нуждается в существенном пополнении по целому ряду ключевых направлений. Требуется, в частности, совершенствование классификации видов туризма и туристской деятельности, разработка соответствующих стандартов производства турпродуктов и комплекса документации, установление рациональных процедур документирования и работы с документами при организации туристской деятельности предприятий, оценке ее качества. Выявлена необходимость оптимизации состава видов и разновидностей, унификации и стандартизации документации, обеспечивающей управление туристской деятельностью. Установлено, что сохранность документации турпредприятий из-за недостаточной регламентированности и неполного научно-методического обеспечения организации работы с документами, отсутствия профессионально подготовленного персонала не соответствует современным требованиям, текущее и архивное хранение не налажено.

Третья глава "Направления и перспективы развития документационного обеспечения управления на предприятиях сферы туризма" содержит результаты исследований и разработки перспективных направлений совершенствования системы управления документацией предприятий сферы туризма, освещает вопросы анализа и выбора программно-технического и функционально-технологического обеспечения системы управления документацией, направления внедрения и дальнейшего их развития.

Перспективы развития экономики сферы туризма России связаны с информатизацией и автоматизацией документационного обеспечения управления. Это подтверждается опытом совершенствования управления турпредприятиями в 1990 - 2005 гг., когда в России наблюдалось массовое внедрение персональной компьютерной техники и телекоммуникационных сетей. Образовавшийся информационный рынок сферы туризма насыщается различными программно-техническими продуктами отечественного и зарубежного происхождения, предназначенными для решения различных задач документационного обеспечения управления.

Однако существенным препятствием этому процессу является недостаточно развитая нормативно-методическая база управления документацией, которая не соответствует международному уровню стандартизации процессов документирования и документационного обеспечения управления. Возможность разрешения сложившейся ситуации лежит на пути разработки и скорейшего внедрения национального стандарта России по управлению документацией в организациях. В главе содержится обоснование необходимости профессиональной подготовки кадров для сферы туризма, способных работать с документацией в условиях широкого использования компьютерной, телекоммуникационной техники и перспективных информационных технологий.

В заключении подведены общие итоги проведенного исследования.

  1. Формирование современной системы управления туризмом и ее документационное обеспечение в России проходили в русле общего хода исторического процесса развития страны. Сложившаяся исторически в СССР централизованная отраслевая система управления в сфере туризма одной из первых коренным образом реформировалась в 1990 - 2000-х годах в процессе преодоления острого экономического и социально-политического кризиса, вызвавшего распад страны. Самоликвидация СССР сузила внутренний туризм в пространственном географическом отношении, но в то же время были сняты препятствия международному туризму, значительно возросли возможности выезда российских туристов за границу и приема иностранных гостей.
  2. Изменение политической и социально-экономической ситуации в 1990-х годах не всегда и не в полной мере находило отражение в нормативной правовой базе и организации управления туризмом. Россия как правопреемник СССР, унаследовав международные обязательства и соответствующее нормативное правовое обеспечение в области международных отношений и связей, в 1990-х годах приступила к созданию собственной нормативной правовой базы в сфере туризма. Процесс этот является длительным и в полной мере еще не завершен. Вместе с тем в России принят ряд базовых для сферы туризма нормативных и подзаконных актов, обеспечивающих правовое регулирование туристской деятельности и управления ею. Развитию туризма в России в 1990-х годах препятствовала недостаточно развитая материально-техническая база туризма и сложившаяся к этому времени кризисная социально-экономическая и политическая ситуация, особенно война в Чечне.
  3. Важное место в нормативной правовой базе сферы туризма занимают стандарты, что определяется особенностями социальной значимости функциональной деятельности в туризме, связанной с безопасностью и другими условиями жизнеобеспечения туристов, требованиями высокого качества предоставления услуг, соответствующих достигнутому мировому уровню. Отсюда - равнение сферы туризма на международные стандарты и системы по управлению качеством ИСО 9000/2000 и аналогичные национальные стандарты, в которых отрасль испытывает серьезный недостаток, особенно в области документационного обеспечения управления. Международный стандарт ИСО 15489 - управление документацией (ч. 1 и 2) известен лишь по официальному переводу, который, по оценке с позиций отечественного документоведения, является несовершенным. Официального признания и введения в действие в России названный стандарт пока не получил. К тому же этот стандарт носит общий, декларативный характер, не соответствует отечественным традициям организации делопроизводства, современной нормативно-правовой базе, накопленному опыту и используемым информационным технологиям в управлении документацией. Учитывая, что нормативно-методическая база управления документацией в России, представленная, в частности, таким важным документом, как "Государственная система документационного обеспечения управления", введенным в действие еще Главархивом СССР в 1988 г., в значительной степени устарела и требует обновления, наиболее благоприятным развитием работ в данном направлении было бы ускорение принятия давно обсуждаемого в прессе, научных кругах и в обществе Федерального закона "О документации и документационном обеспечении управленческой деятельности".
  4. В качестве одного из наиболее востребованных нормативно-методических дополнений к проекту названного выше Федерального закона или, не исключено, в виде документа, опережающего издание Федерального закона, представляется целесообразным создание и скорейшее введение в действие национального стандарта России "Управление документацией организации", структура и содержание которого должны быть гармонизированы с требованиями международных стандартов. Актуальность разработки и введения национального стандарта по управлению документацией, применимого для предприятий сферы туризма, дополнительно подкрепляется условиями проводимой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы, направленной на решение задач совершенствования процессов государственного управления, повышения его экономичности и эффективности. Документационное обеспечение органов управления различного уровня является неотъемлемой частью реформы, поскольку служит важнейшим средством и инструментом эффективного управления в их взаимоотношениях с населением страны, структурами гражданского общества, бизнесом. Для этих целей необходимо установление на общегосударственном уровне единых принципов организации работы с документацией, служб и технологий документационного обеспечения управления по вертикали и горизонтали. Особую значимость государственное регулирование в области документационного обеспечения приобретает в условиях все более расширяющегося применения в управлении электронных документов и средств электронных коммуникаций. Общепризнанный рост объемов информации и документации, вызванный объективными и субъективными причинами, проявляющийся также в сфере туризма, выдвигает на передний план потребность в постоянном мониторинге, контроле и управлении информационными ресурсами, прежде всего их упорядочения, что служит дополнительным стимулом для ускорения подготовки и ввода в действие национального стандарта.

Принятие решения Правительством Российской Федерации о разработке регламентов, регулирующих взаимоотношения между властными структурами различных уровней управления, не является альтернативой замены национального стандарта управления документацией организации.

  1. В связи с изложенным автор считает исключительно важным в новых условиях усиление внимания к функции организации документационного обеспечения управления в сфере туризма на всех уровнях управления, в том числе со стороны Федерального агентства по туризму Правительства Российской Федерации и на турпредприятиях для решения следующих задач:

Реализация указанных задач, составляющих основу функции управления документацией, позволит обеспечить повышение уровня управляемости во всех звеньях социально-экономического управления Российской Федерации и получить за счет совершенствования деятельности управленческого аппарата значительный прямой экономический эффект, исчисляемый в миллиардах рублей, и еще больший, чем прямой, косвенный экономический эффект, отражающийся в росте валового национального продукта и конкурентоспособности российских производителей, станет серьезным шагом вперед на пути эффективного использования огромного туристского потенциала России и ее превращения в страну развитой туристской экономики.

  1. Одним из эффективных направлений совершенствования туристской деятельности является повышение организационно-технологического уровня управления предприятиями сферы туризма, недостатки которого во многом связаны с отсутствием качественного нормативно-методического обеспечения. Ради этого требуется в первую очередь осуществить пересмотр и дополнение действующей системы классификации видов туристской деятельности, в частности доработку государственного стандарта "Классификатор продукции (услуг) сервиса", так как в нем обнаруживаются определенные упущения, не позволяющие в конечном счете оптимизировать состав видов и разновидностей соответствующих документов, их унификацию и стандартизацию, а следовательно, и технологические процессы управления.

Учитывая объемность информационного рынка, предлагающего предприятиям сферы туризма различные программные средства обеспечения управления, считаем целесообразным внесение определенных дополнений и изменений в разработанные ВНИИДАД "Рекомендации по выбору автоматизированных систем документационного обеспечения" (2003), позволяющих, в частности, проводить генерирование оценочных показателей и получать на этой основе интегрированную общую оценку при решении задач выбора систем управления документацией для внедрения и эксплуатации. Среди подобных разработок последнего времени, способных интегрировать смежные информационные системы и различные информационные технологии, функционирующие в сфере туризма, наиболее соответствующей предъявляемым требованиям по комплексу показателей является коллективная разработка ВНИИДАД, Лаборатории 3 ИТ и компании "Интер-систем" - система управления документацией "Летограф".

  1. Реализация предложений по совершенствованию организационно-технологического обеспечения управления на предприятиях сферы туризма связана с необходимостью повышения уровня профессиональной подготовки кадров всех уровней управления. Особое внимание должно быть уделено повышению квалификации специалистов предприятий сферы туризма в области документационного обеспечения их деятельности, в частности повышению профессионализма при работе с компьютерной техникой в телекоммуникационной среде.
  2. Масштабность задач по совершенствованию управления документацией в сфере туризма, от которых напрямую зависит возможность ее превращения в передовую отрасль экономики сервиса, позволяет сделать вывод о целесообразности в связи с этим организации и наделения специальными функциями по управлению документацией сферы туризма, возложив их на специализированное подразделение в структуре Федерального агентства по туризму Правительства Российской Федерации.