Мудрый Юрист

Федерализм как демократическая территориальная организация правового государства

Крылова Е.Г., заместитель заведующего кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доцент, кандидат юридических наук.

Сегодня политическая и юридическая науки рассматривают федерализм как сложное социальное явление, подразумевая под ним и принцип, и режим, и форму государственного устройства, которое позволяет обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее политико-территориальной организации на нескольких уровнях. В данной статье будет рассматриваться федерализм как форма государственного устройства.

В теории государства и права под формой государственного устройства понимается способ политической и территориальной организации государства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, и распределение власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти. Государственное устройство - это своего рода территориальная организация государственной власти.

Государство объединяет различные этнические, религиозные, языковые, культурные, социальные общности, поэтому возникает потребность, с одной стороны, реализовать их взаимодействие, а с другой - обеспечить целостность государства. К тому же управление большим государством, имеющим значительную территорию и многочисленное население, из одного центра затруднительно. В государственном (конституционном) праве выделяют три формы государственного устройства: 1) унитарное государство; 2) федерацию; 3) конфедерацию.

В своей основе унитарное государство (от лат. unitas - единство) - это единое государство, не имеющее в своем составе иных государственных образований на правах его субъектов. Унитарное - это единое, слитное государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Унитарная форма государственного устройства является наиболее распространенной. Вместе с тем унитарные государства различаются по степени самостоятельности местных органов в отношении центральных и широты компетенции муниципальных органов в решении местных вопросов.

Государство унитарное может делиться только на административно-территориальные части, не обладающие суверенитетом (правом иметь собственную политическую власть и проводить самостоятельную политику). На местах действуют государственные органы и должностные лица, подчиненные центральным органам власти. Большинство современных государств - такие, как Франция, Италия, Испания, Швеция, Египет, Греция, Норвегия, - унитарные. Надо сказать, что все эти государства сформировались относительно давно, и в историческом плане это было актуально. В последнее время в литературе встречается специальный термин - "регионалистское государство", используемый для обозначения децентрализованных унитарных государств, территория которых целиком состоит из автономных образований (примеры - Италия, Испания). Предлагается считать, что "регионалистское государство" - это особая, промежуточная (между федерацией и унитарным государством), форма государственного устройства.

Федерация (от лат. federation - федерация, объединение, союз) - это форма организации государства, сложная структура которой состоит из нескольких государств или государствоподобных образований (штатов, провинций, земель, субъектов), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов и полномочий общего государства в целом. Родоначальником общей теории федерализма по праву принято считать Иоханнеса Альтузиуса, разработавшего "теорию народного суверенитета" на основе союза или согласия, благодаря которой в дальнейшем развились, а затем и оформились три самостоятельных направления.

Сторонники одного из них, Г. Елинек, П. Лабанд, В. Уиуллоуби, были убеждены, что суверенитетом обладает только федерация. Их оппоненты, М. Зейдель и Д. Кальхаун, напротив, считали, что суверенитет принадлежит составным частям федерации, аргументируя это тем, что за субъектами федерации на конституционном уровне должно закрепляться право нуллификации и свободного выхода из союза <1>.

<1> Региональные элиты в процессе современной российской федерализации. Доклады и сообщения на международной конференции. Ноябрь 2001 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2001. С. 153.

Представители американской школы федерализма рассматривают его как установление порядка на основе "соглашения друг с другом перед лицом Господа для учреждения гражданского политического организма". Эта традиция исходит из идей французского и немецкого Просвещения XVIII в.

Если взять за основу, что федерализм - это принцип, воплощающий способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как форма государственного устройства он определяет разделение власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

Нередко в зарубежной литературе понятие "федерализм" используется как политико-правовой механизм гармонизации функциональной зависимости институтов политической системы.

Этимологически в основе понятия "федерация" лежит латинское "feod-eration" - чем-то созвучное со словом "союз". В широком понимании федерация создается как некий союз отдельных сообществ, скрепляемых общностью целей и задач.

Если брать во внимание процессы децентрализации в унитарных государствах, то вполне можно говорить о процессах федерализации в виде различного рода квазиформ (например, Испания или Италия).

В государственно-правовом аспекте, на наш взгляд, под федерацией следует понимать соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности в рамках единой системы управления, благодаря чему достигается эффективность ее функционирования и гармония развития государственных и гражданских институтов.

Конечно же, каждому государству присущи свойственные только ему особенности регулирования федеративных отношений, в зависимости от ряда весьма значимых факторов, включая политические, экономические, социальные, правовые, что позволяет классифицировать их в определенные группы - модели федерализма, отражая их индивидуальную специфику, исходя из правовой регламентации: "конституционная модель", "регламентарная модель", "традиционная модель".

Сторонники "конституционного федерализма" усматривают в нем наиболее демократическую форму государственного устройства, обеспечивающую гарантии прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства. Классическим государством такого типа являются США. К этой же группе можно отнести и Россию. "Регламентарная модель" отличается от "конституционной" прежде всего статусом регламентирующего правоотношения центра и его составных частей (субъектов).

Основные принципы регламентарного федерализма составляют: добровольность объединения государств и государственных образований в единое государство со статусом субъектов федерации; принятие основного закона государства и актов субъектов федерации; равноправие субъектов федерации; правовое разграничение суверенитета федерации и суверенности субъектов; общая территория; единое гражданство; денежная и таможенная системы; армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.

Отличительной особенностью традиционного федерализма является порядок образования государства снизу, по инициативе субъектов, добровольно слагающих с себя статус суверенитета взамен на суверенность.

Таким образом, федеративное государство традиционного типа базируется на политико-территориальной целостности и суверенитете, четкой политически оформленной упорядоченности, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельного определения своих полномочий.

Системам управления в государствах подобного типа при распределении полномочий и установлении компетенции присущи интеграция и субсидиарность, в силу чего взаимоотношения строятся исходя из иерархии государственной власти, что в конечном итоге и обеспечивает эффективность функционирования.

Если же рассматривать создание федеративного государства с точки зрения изначальной цели образующих его субъектов, то из рассматриваемой концепции неизбежен вывод, что основные принципы его образования изначально предполагают рациональное и эффективное функционирование модели управления в интересах федерации и ее субъектов.

Следует отметить, что финансово-экономические неудачи ряда государств, в том числе и России, открыли начало новым моделям федерализма, таким, например, как "бюджетный", суть которого состоит в сведении понятия "федерализм" к бюджетной политике государства, и "экономический", определяющийся как "способ воспроизводства многонационального российского гражданского общества по его политической и социально-экономической структуре".

В этой связи рациональное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, учитывающее экономические, политические, национальные и другие важные аспекты, способствует сбалансированному разграничению компетенции.

Как показывает опыт демократического развития большинства зарубежных государств, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется уже на конституционном уровне и далее детализируется в текущем законодательстве.

Поэтому федеративное устройство следует рассматривать как сложную государствообразующую систему, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных единиц между собой и недопустимость превалирования интересов одной из них над общегосударственными <2>.

<2> Региональные элиты в процессе современной российской федерализации. С. 156 - 158.

Традиционно признаками федеративного государства считаются:

  1. единая система границ и ее охраны; территория состоит из территорий субъектов федерации и в политико-административном отношении представляет собой единое целое;
  2. субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, они не имеют права на сецессию (односторонний выход из федерации);
  3. наряду с системой федеральных органов государственной власти субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Но по отношению к федеративной системе они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральной конституцией и конституционными законами;
  4. у субъектов могут быть свои конституции и своя система законов, которые не должны противоречить федеральной конституции и системе права;
  5. в федерации есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;
  6. гражданин считается гражданином федерации и может считаться гражданином соответствующего субъекта федерации; для всех граждан обеспечивается равноправие на территории федерации;
  7. федеральный парламент двухпалатный; верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя является органом общенародного представительства.

Теоретической основой федерализма является концепция суверенитета народа, выражающаяся в государственном суверенитете.

Суверенитет (от фр. слова - верховная власть, верховенство права) - политико-правовое обоснование и определение приоритетной принадлежности у того или иного субъекта (монарха, народа, государства и его субъектов) независимости и самостоятельности в решении своих внутренних дел и во внешних отношениях. Государственный суверенитет - это независимость государственной власти вовне и ее верховенство внутри страны. Некоторые отступления от этой общей формулировки, попытки ее модернизировать существенного значения не имеют. Другое дело, когда расшифровывается конкретное содержание самих терминов "независимость" и "верховенство" применительно к конструкциям международного и внутреннего (национального) права <3>.

<3> Подробнее см.: Барциц И.Н. Категория "суверенитет" в правовой теории и практике Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М.: РАГС, 1995.

Само понятие суверенитета как свойство власти относится только к государству как целому, а не к отдельным частям государственного механизма. Суверенитет - это "визитная карточка" государства, лучше сказать, той власти, которая осуществляется в государстве. Если рассматривать государственный суверенитет в международных отношениях и внутренних связях, то он проявляется по-разному. "Необходимость применения категории суверенитета при характеристике совершенно различных субъектов - народ, нация, государство (государственная власть) - является одной из важнейших проблем теории суверенитета. И все же по очередности обладания суверенитета на первом месте стоит не государство, а народ" <4>.

<4> Барциц И.Н. Концепция суверенитета в Конституции России // Российская Федерация. 1995. N 2. С. 56.

Федеративная форма закреплена в конституциях более 25 государств, охватывающих 50% территории планеты, в которой проживает 1/3 населения. Современные федеративные государства сформировались на основе территориального или национально-территориального деления.

Федерации могут быть договорными, т.е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединением к нему новых субъектов (Швейцария, США, СССР с 1922 по 1991 г., Танзания, ОАЭ и др.), или созданными актами центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами в момент создания (Бразилия, Австрия, ФРГ, Чехословакия с 1968 по 1992 г. и др.).

Вместе с тем вряд ли можно согласиться с классификацией федераций, даваемой В.Н. Лысенко, который подразделяет их на конституционные, договорные и конституционно-договорные (в связи с чем он характеризует Российскую Федерацию как конституционно-договорную). Договор в федерациях (если он заключен) является отправной точкой для образования федерации, так как он фиксирует волю государств-учредителей вступить в федеративные отношения на определенных условиях. Но, когда федерация уже создана, она представляет собой уже единое (пусть и союзное) государство, и тогда основным законом ее существования и функционирования становится конституция, как это признано сейчас для любого (и не только федеративного) государства почти повсеместно (за небольшим исключением). Поэтому создание федерации по договору или без него важно только на начальном этапе для характеристики ее учреждения, а уже в дальнейшем для любой федерации главенствующим правовым актом является конституция. Не случайно практически все существующие договорные федерации в скором времени после их образования принимали конституции либо фактически признавали некие нормы в качестве неписаной конституции.

При этом нормы соответствующего договора могут включаться в конституции таких федераций, но применяются они именно как конституционные, а не как договорные нормы. Конституция СССР 1924 г., например, состояла из двух частей - Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР, но если сравнить текст данной Конституции и тексты соответствующих Декларации и Договора, подписанные в 1922 г., то обнаружится, что Конституция СССР 1924 г. не была просто повторением текстов указанных Договора и Декларации. При этом принятие новых конституций СССР вовсе не отменяло ни Договор, ни Декларацию, как иногда говорили на рубеже 80 - 90-х годов. Новые конституции одной и той же федерации не могут отменить учредительный федеративный договор, поскольку функция такого договора заключается именно в юридическом оформлении создания федерации. Конечно, жизнь не стоит на месте, что и требует внесения поправок в конституцию, а при определенных условиях и принятия новой конституции. При этом сами конституции федеративных государств должны содержать, и обычно содержат, гарантии прав субъектов федерации, в том числе и при осуществлении конституционных реформ.

В большинстве федераций их члены не обладают государственным суверенитетом. Однако встречаются и исключения. Так, в Швейцарии (и в СССР, существовавшем с 1922 г. по 1991 г.) за государственными образованиями, входящими в их состав, конституционно признается суверенитет. Статья 40 Конституции Мексики 1917 г. также указывает, что штаты свободны и суверенны в том, что касается их внутренней жизни. Однако такой суверенитет субъектов федерации рассматривается как специфичный и относящийся только к вопросам исключительного ведения субъектов федерации. Считается также, что суверенность субъектов федерации нашла проявление в передаче в свое время части своих суверенных прав субъектов федерации союзному государству. Однако это не означает, что каждый субъект федерации волен в любое время по своему усмотрению вернуть эти суверенные права, поскольку он уже связан обязательственными отношениями с другими субъектами федерации. Следовательно, в соответствии с таким подходом судьба федерации находится в руках всего народа союзного государства, а не каждого отдельного субъекта федерации, хотя в полной мере суверенитет принадлежит федеративному государству. Конституция России 1993 г. никакого иного суверенитета, кроме суверенитета РФ, не знает (ст. 3, 4, 80).

В некоторых федерациях за субъектами федерации сохраняется право свободного выхода из состава федеративного государства. Например, право свободного выхода было закреплено в Конституциях СССР (в 1991 г. Советский Союз покинули Литва, Эстония и Латвия). Право выхода (сецессии) закреплено и в федеральной Конституции Эфиопии 1994 г. Правда, правом выхода из федерации обладает, согласно этой Конституции, не штат, а нация, национальность, народность. В Конституции Эфиопии предусмотрена и специальная процедура реализации указанного права. Имеются примеры выхода из состава зарубежных федераций. Так, в 1965 г. Сингапур мирно вышел из состава Малайзии.

В 80 - 90-е годы XX в. в отечественной литературе активизировались дискуссии о проблемах федерализма, что было связано с поиском путей реформирования СССР, а впоследствии и Российской Федерации. В дискуссиях был поднят вопрос о симметричности федераций. Под симметричной федерацией понимают союзное государство, в котором все части федерации являются равноправными субъектами федерации, а под асимметричной - федерацию, части которой имеют различный правовой статус. Симметричными являются, например, ФРГ, Папуа - Новая Гвинея (по Конституции 1975 г. и Органическому закону 1980 г.), Бразилия (по Конституции 1988 г. федеральные территории преобразованы в штаты, а федеральный округ практически получил равные со штатами права) и др. Ярко проявляется асимметрия в Индии, которая состоит из 25 штатов и 7 союзных территорий, статус которых различен. Кроме того, среди штатов выделяются, с одной стороны, Джамму, Кашмир и Сикким, обладающие более широкими полномочиями по сравнению с другими штатами, а с другой - Мегхалая, Нагаленд и некоторые другие небольшие штаты, права которых, наоборот, ограничены. Асимметричной федерацией является Канада, которая состоит из 10 провинций и 2 территорий, причем одна из провинций - Квебек - на практике обладает особым статусом.

В России ст. 5 Конституции провозглашает равноправие всех субъектов РФ, но в то же время республики получают ряд дополнительных прав (например, право устанавливать свой государственный язык наряду с государственным языком РФ - ст. 68 Конституции). Да и вообще, предусмотренная ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможность изменения статуса субъекта РФ предполагает, что статусы (т.е. объемы прав и обязанностей) субъектов РФ различны.

В ряде республик, входивших в СССР, на рубеже 80 - 90-х годов усилились централизаторские тенденции, в других, наоборот, произошла некоторая децентрализация, в третьих ситуация коренным образом изменилась. Принципиальных изменений в данной сфере не было, например, в Туркменистане. В Литве Верховный Совет и правительство неоднократно в 1989 и 1990 гг. отказывались признать автономию компактно проживающего населения польской национальности. В Молдавии также органы исполнительной и законодательной власти не приемлют правомерности существования автономии гагаузов. А в Грузии в 1990 г. вообще было объявлено о ликвидации двух автономных республик (Абхазской и Аджарской) и одной автономной области (Юго-Осетинской). В Российской Федерации, напротив, были сделаны некоторые шаги в направлении расширения гарантий прав автономных образований. В частности, для представительства интересов территориальных образований в Верховном Совете РСФСР была создана вторая палата. Ряд автономных республик в составе РСФСР приняли декларации о суверенитете, например Татарстан, а некоторые автономные области провозгласили себя автономными республиками. В 1991 г. было провозглашено создание автономных немецких районов в Алтайском крае и Омской области. Созданы и другие автономные национальные районы (Красноселькупский в Ямало-Ненецком автономном округе, входящем в Тюменскую область, Вепсский в Карелии, Эвенкский в Якутии). Правда, в Конституции РФ 1993 г. о такой районной автономии ничего не сказано, хотя в основных законах некоторых субъектов РФ упоминается возможность создания национальных административно-территориальных образований. Повышение роли республик в составе Российской Федерации выразилось, в частности, и в том, что с 1991 г. не используется более определение "автономная" по отношению к республикам. Повысился и реальный статус областей и краев, отражением чего служит тот факт, что они участвовали в подписании Федеративного договора в 1992 г. По Конституции РФ 1993 г. провозглашается равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти всех субъектов федерации, хотя, как уже отмечалось, разные виды субъектов РФ (республики, области, края и т.д.) обладают различными статусами.

Однако ретроспективный анализ федеративного устройства России показывает, что ее государственно-правовая система по сути всегда была унитарной, а РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

Три Конституции советского периода имели унитарную направленность, хотя формально декларировали федеративное устройство государства. Причем РСФСР в рамках этого государства была уникальным историческим прецедентом - "федерацией в федерации".

Сегодня можно сказать, что федерализм не подготовлен всем предшествующим развитием нашей страны, не является органическим продуктом этого развития. В отличие, например, от США, Швейцарии, Канады, Австралии, в России федерализм не имеет глубинных корней в политической, экономической, социальной, культурной истории страны и вызван к жизни вполне конкретными, по историческим меркам текущими, преходящими политическими обстоятельствами. Короче, Россия не выносила, не выстрадала федерализм в ходе своей многовековой истории. И в 1922-м, и в 1992 - 1993 годах она его получила "сверху" как продукт договоренности политических элит страны <5>.

<5> Солодухин Ю. Конституционные основы российского федерализма: неразрешимые проблемы // Свободная мысль. 2006. N 6(1568). С. 38.

И все же в обозримом будущем именно федеративное устройство российской государственности, его совершенствование должны стать приоритетом государственно-политического развития страны. Проблема России в том, чтобы из квазифедерации создать реальную федерацию, отвечающую реалиям современной России.

В соответствии с общим мнением, представленным в юридической науке и судебной практике, принцип федеративного устройства относится к основополагающим началам Конституции РФ. Однако она не ориентируется на какое-либо сложившееся понятие федерализма.

Несмотря на широкий спектр проявлений и размытые границы федерализма, в его определении утвердились некоторые формулировки, которые ввиду почти единодушного их одобрения могут считаться общепринятыми. Главным признаком этих формулировок является проведение различий между союзным государством и союзом государств. В то время как последний сохраняет международную правосубъектность государств-членов, в союзном государстве ею располагает только федерация. Однако утверждение, что федерация является, таким образом, государственно-правовым, а конфедерация - международно-правовым союзом, касается лишь некоторых аспектов государственных связей. Оно создает представление, что федерация выступает вовне как единое государственное образование, а входящие в него государства-члены в принципе не могут поддерживать никаких международно-правовых отношений с зарубежными властными структурами.

По своей природе федерализм выполняет две важнейшие функции: децентрализует власть посредством ее разделения по вертикали и интегрирует территориальные (порой - разнородные) сообщества. Выполняя эти функции, федерализм предоставляет социально-культурную и политическую автономию территориальным частям государства (будь то провинции, области, земли, республики, штаты и т.д.). Одновременно достигается политическая, экономическая и военная их интеграция в одном государстве.

Согласно теории двучленной структуры Российская Федерация функционирует на двух уровнях: первый - это уровень федерации (в которой субъекты состоят в соответствии с нормами Конституции); второй - уровень каждого субъекта (которые равны между собой). Субъекты РФ обладают собственным правовым статусом, но не суверенны. Суверенитетом обладает только федерация, т.е. Российская Федерация (Россия) в целом. Два уровня государственности не соотносятся как два отделенных друг от друга государства, так как они составляют единое сообщество (единое правовое государство).

Подчеркивая преимущества федеративного устройства государства, Шарль Монтескье писал: "При этой системе правления маленькие республики наслаждаются своим собственным счастьем. А в отношении внешнего мира они, пребывая в ассоциации, имеют все преимущества больших монархий" <6>.

<6> Цит. по: Болтенкова Л.Ф. Учение о федерализме и его реализация в развитии государств (второе тысячелетие до н.э. - настоящее время). Книга 1 (второе тысячелетие до н.э. - начало XX в.). М.: Изд-во РАГС, 2006. С. 260.

Для отечественной науки актуально изучение опыта государств, осуществляющих переход от классического унитаризма к более децентрализованным и гибким отношениям, эволюционирующим в федеративные. Ведь и в России осуществляется подобный переход. На этом пути возникают идентичные для всех трансформирующихся государств трудности: региональный эгоизм, этнический национализм, сталкивающиеся амбиции центра и регионов. Тем интереснее осмысление "гибридных" методов и форм организации и регулирования территориально-политической системы, например, Испании. Здесь, так же как и в бывшем Советском Союзе, политика жесткой унификации региональных и межэтнических отношений, проводившаяся авторитарным режимом, привела к ответной реакции - всплеску сепаратизма. Успешно осуществленные в 80-х годах конституционно-политические реформы не только способствовали повышению роли регионов в государственном управлении, но и соучастию в межэтнических интеграционных процессах, углублению государственно-национальной идентичности <7>.

<7> Силинов П.М. Федерализм в зарубежных странах: конституционно-правовые и политические технологии. Дис. д.ю.н. М., 2005. С. 291.

Здесь возникают две опасности, "с одной стороны, потребность в создании политических союзов для строительства современного динамично развивающегося государства; с другой - потребность в небольших самоуправляющихся территориальных образованиях, более адаптивных к потребностям гибких производств и технологий, более ответственных за индивидов, более способных защитить и легитимировать групповые привязанности, религиозные, этнические, культурные, социальные и иные традиции" <8>.

<8> Watts R. Contemporary Views on Federalism // Evaluating Federal System - Centre for Constitutional Analisis (HSRC) - UTA and Co, LTD - Dodrecht - Boston - London, 1997. P. 3.

Именно государства "федералистского решения" (federal solution) убедительно демонстрируют способность создавать адекватную конституционную форму согласования этих объективных тенденций. Особенно высока потребность в применении принципов, институтов и технологий федерализма "при обустройстве многонационального государства", в котором "основополагающим остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций (этнических общностей, государственно-территориальных образований) и обеспечением единства, целостности нации-государства" <9>.

<9> Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб.: Изд-во "Питер", 2004. С. 4.

В середине XIX в. естественно-антропологическая сущность федерализма трудами М. Бакунина и П.-Ж. Прудона оформилась как принцип социальной организации в сообществе будущего. В работе "Международное тайное общество освобождения человечества. Катехизис революционера" М. Бакунин доказывает, что наилучшим институтом воплощения потребностей людей к взаимопониманию и сотрудничеству является единая система глобальной федерации. Ей присущи четыре уровня интеграции: общинный, провинциальный, национальный и международный. При этом основным элементом механизма глобальной федерации должны стать законодательные органы на каждом уровне, формируемые путем направления делегатов нижних звеньев представительных органов в высшие <10>.

<10> См.: Бакунин М. Избранные философские сочинения и письма. М., 1987. С. 573.

Проблема федеративного устройства несколько веков находилась в поле зрения российской демократической мысли. Надо отметить, что данный вопрос прежде всего тесно связывался не только с территориальным устройством, но и с национальной спецификой страны. Однако главной при этом была необходимость децентрализации управления. "Децентрализация, - как подчеркивает Ф.Ф. Кокошкин, - не может служить исключительно только цели национального самоопределения. Децентрализация имеет другие задачи, она вытекает из других потребностей, а именно - перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно местным условиям, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть" <11>.

<11> Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Петроград, 1917. С. 4.

Федерация, обращает внимание Ф.Ф. Кокошкин, предполагает если не полное равенство составных частей, то, во всяком случае, их сравнимость, их соизмеримость, их приблизительно одинаковый удельный вес <12>.

<12> Там же. С. 7.

Интересна его мысль не только о том, что Россия, при огромной величине своей и огромном разнообразии своих местных условий, не может удовлетворительно управляться из центра, здесь необходимы не только местная децентрализация управления, но также и децентрализация законодательства, в котором должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России.

Мировая практика подтверждает: наиболее стабильными являются федерации, где в основу территориально-административного деления был положен именно регионалистский подход (США, Австралия, Швейцария, хотя и в этих странах также есть территории с компактно проживающими этническими общностями). Регионалистский принцип построен на экономической и политической целесообразности и позволяет в рамках субъекта федерации (штат, земля, кантон, область) охватывать единой юрисдикцией различные этнические, религиозные, лингвистические группы населения.

Стабильность федерализма есть сбалансированность между централизацией и децентрализацией, между полномочиями центральных властей и полномочиями территориальных органов управления. Периодически этот баланс подвергается испытаниям. Стабильность федеративных государств, их дальнейшее позитивное политическое развитие в XXI в. могут быть обеспечены исключительно при условии сохранения комплексного характера самих федеративных систем. Комплексное содержание федерализма означает, что федерализм как формально декларированный в конституции тип территориально-политического устройства будет объединять три базовых компонента: федерализм как особый тип политической организации общества, как принцип конституционно-правового регулирования и как режим осуществления государственной власти. То есть в конституции федеративных государств все более широко должны включаться положения, направленные на достижение политической интеграции и политической свободы индивидов и социальных групп, на сочетание раздельного управления по вертикали и горизонтали федеративного государства с самоуправлением его составных частей.