Мудрый Юрист

Проблемы эффективности деятельности прокурора по выдвижению обвинения в ходе досудебного производства

Табакова М., соискатель кафедры уголовного процесса и криминалистики ННГУ им. Н.И. Лобачевского, г. Нижний Новгород.

Пятилетний срок применения нового Уголовно-процессуального кодекса РФ 2001 г., как свидетельствует практика, не привел, к сожалению, к коренному перелому в деле борьбы с преступностью и повышению эффективности деятельности правоохранительных органов. Преступность по-прежнему "после мировых войн и возможных глобальных катастроф остается главной угрозой современности" <1>. По данным официальной статистики, в последние годы в нашей стране количество зарегистрированных преступлений ежегодно увеличивается и в 2006 г. составило 3855,4 тыс. <2>.

<1> Более подробно о тенденциях современной преступности см.: Лунеев В.В. Тенденции современной преступности и борьба с ней // Государство и право. 2004. N 1.
<2> См.: Краткий анализ состояния преступности // http:// www.mvd.rustats/100000027/4630/4630.

В сложившейся ситуации остро ощущается потребность в глубоком изучении процессуального статуса должностных лиц правоохранительных органов, ведущих уголовных процесс. Сказанное в полной мере относится и к фигуре прокурора, являющегося ключевым субъектом досудебного производства.

Правовое положение любого участника уголовно-процессуальной деятельности в той или иной стадии уголовного процесса целиком и полностью определяется характером предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей. С учетом этого правильно определить правовой статус прокурора в досудебном производстве, как верно обращает на это наше внимание В.М. Савицкий, "можно, лишь исследуя каждое из предоставленных ему полномочий, сравнивая и сопоставляя их, изучая условия, при которых они реализуются на практике" <3>.

<3> См.: Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М.: Издательство "Наука", 1975. С. 191 - 192.

Солидаризуясь с данной позицией автора, отметим, что именно подобный подход к определению правового статуса прокурора позволяет охарактеризовать и установить, насколько эффективна его деятельность по руководству уголовным преследованием; посмотреть на эту проблему с точки зрения формального положения закона и фактического осуществления на практике. Наиболее наглядно это можно продемонстрировать, проанализировав полномочия и возможности прокурора по влиянию на выдвижение и формулирование обвинения, как первоначального, так и окончательного.

Напомним, что согласно действующему уголовно-процессуальному закону процессуальным актом первоначального государственного обвинения является постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого, а окончательного - обвинительное заключение (обвинительный акт). При непосредственном осуществлении уголовного преследования, т.е. когда прокурор принимает дело к своему производству, он сам составляет данные процессуальные документы и самостоятельно решает, как квалифицировать деяния преступника и в каком объеме предъявить ему обвинение.

В том случае, когда уголовное дело находится в производстве следователя, роль прокурора заключается в опосредованном осуществлении уголовного преследования путем руководства расследованием преступления. При этом закономерно возникает вопрос: как в данном случае прокурор может повлиять на формулирование обвинения, т.е. на определение его объема и квалификацию преступления? Вопрос, безусловно, не простой, как это может показаться на первый взгляд. О его сложности свидетельствует хотя бы то обстоятельство, что с момента вступления в действие нового УПК РФ уже дважды вносились изменения и дополнения в ст. ст. 37 и 38, закрепляющие полномочия и порядок взаимодействия прокурора и следователя.

Определенный интерес в этом отношении представляет эволюция нормы, изложенной в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. В ее первоначальной редакции было закреплено, что прокурор в ходе досудебного производства по уголовному делу уполномочен "участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия". Чтобы не было никаких разночтений, укажем, что под следственными действиями в юридической литературе понимаются "действия по собиранию и проверке доказательств, осуществляемые следователем, органом дознания, прокурором, судом в установленном законом порядке" <4>. Важным атрибутом следственного действия и одним из общих правил его осуществления является то, что при его производстве ведется протокол.

<4> См.: Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 285.

С учетом изложенного следует признать, что действия прокурора, сопряженные с вынесением постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого и предъявлением ему обвинения, не могут рассматриваться в качестве следственных действий. По своей правовой природе они могут быть отнесены к процессуальным, но не следственным действиям. То есть по первоначальному замыслу законодателя прокурор, по сути, был отстранен от непосредственного формулирования первоначального государственного обвинения.

Не лучше обстоит дело и с окончательным обвинением, которое излагается в обвинительном заключении (обвинительном акте). Формально уголовно-процессуальный закон (п. 1 ч. 1 ст. 221 УПК РФ) предоставляет прокурору возможность составить новое обвинительное заключение перед направлением уголовного дела в суд либо изменить объем обвинения и квалификацию действий обвиняемого по уголовному закону. Однако подобные изменения возможны только в сторону улучшения положения обвиняемого.

Если же прокурор при изучении уголовного дела придет к убеждению, что необходимо применить закон о более тяжком преступлении и увеличить объем обвинения, предъявленного обвиняемому, то он в лучшем случае может только возвратить уголовное дело следователю для производства дополнительного следствия. Но это еще не факт, что его замысел будет реализован, поскольку следователь обладает в уголовном судопроизводстве процессуальной самостоятельностью, в силу чего может не согласиться с указаниями прокурора и оставить их без выполнения.

Учитывая явное несоответствие правового статуса прокурора, в соответствии с нормами уголовно-процессуального закона, подлинному его предназначению в уголовном судопроизводстве, законодатель предпринял меры по изменению сложившейся ситуации. В частности, в июле 2003 г. в УПК РФ были внесены дополнения <5>, частично укрепляющие правовой статус прокурора. Теперь в окончательной редакции нормы п. 3 ч. 2 ст. 37 закреплено, что в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен: "Участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях ДАВАТЬ ПИСЬМЕННЫЕ УКАЗАНИЯ О НАПРАВЛЕНИИ РАССЛЕДОВАНИЯ, ПРОИЗВОДСТВЕ СЛЕДСТВЕННЫХ И ИНЫХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ либо лично производить отдельные следственные И ИНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ действия" (здесь и далее выделено мной. - М.Т.).

<5> См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2706.

Таким образом, согласно действующему УПК РФ, прокурор формально имеет три следующих варианта возможного влияния на формулирование первоначального государственного обвинения:

  1. дать письменное указание следователю о привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации совершенного им преступления и об объеме обвинения;
  2. составить лично постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого и предъявить ему обвинение, не принимая уголовное дело к своему производству, а затем дальнейшее расследование преступления поручить следователю;
  3. вынести постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого, в котором по своему усмотрению должен сформулировать обвинение в необходимом объеме, предусмотреть соответствующую квалификацию преступления, а в последующем дать указание следователю предъявить обвинение и закончить дело производством.

Из числа приведенных и возможных в теоретическом и правовом отношении вариантов наиболее оптимальным представляется первый, поскольку в этом случае прокурор не обременяет себя необходимостью расходовать свое время на процессуальное оформление и практическую реализацию принятого решения. Сэкономленные же при этом время, силы и средства он может эффективно использовать для надзора за законностью уголовного преследования, осуществляемого поднадзорными ему органами дознания и предварительного следствия, в целях обеспечения защиты прав и свобод участников уголовного судопроизводства.

Вместе с тем следует признать, что ни одно из названных решений прокурора, принятие которых в целом возможно по действующему уголовно-процессуальному закону, не является окончательным в том отношении, что обязательно будет реализовано на практике. Связано это с тем, что следователь, как было сказано выше, обладает процессуальной самостоятельностью в принятии наиболее принципиальных решений, определяющих ход предварительного следствия. Это касается в том числе и тех вопросов, которые являются предметом нашего рассмотрения, т.е. привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объема обвинения.

При решении данного вопроса, в том случае, если следователь солидарен с позицией прокурора, никаких преград для осуществления уголовного преследования в соответствии с волеизъявлением прокурора нет. Ситуация кардинально меняется, если у следователя иное, чем у прокурора, видение на исход расследуемого им дела. Любопытна в этом плане позиция законодателя, который через непродолжительное время после принятия нового УПК РФ подверг ревизии норму ч. 3 ст. 38 <6>.

<6> См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2706.

Так, в первоначальной ее редакции было закреплено, что если следователь не согласен с РЕШЕНИЯМИ и УКАЗАНИЯМИ прокурора по существу первоначального обвинения, то он вправе представить уголовное дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. Естественно, в этом случае расследование дела приостанавливается и реализация требования закона о привлечении виновного лица к уголовной ответственности затягивается на неопределенное время.

Казалось бы, проблема будет снята с предоставлением прокурору права лично проводить отдельные следственные и иные процессуальные действия, так как в ч. 3 ст. 38 УПК РФ речь шла не о действиях, а только о РЕШЕНИЯХ и УКАЗАНИЯХ прокурора, которые следователь мог не исполнять. То есть законодатель, внеся изменения в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, практически предоставил прокурору право, не принимая уголовное дело, расследуемое следователем, к своему производству, самостоятельно выносить постановление о привлечении в качестве обвиняемого и предъявлять обвинение в том объеме и по той статье Уголовного кодекса, которые, по его мнению, соответствуют характеру и тяжести совершенного преступления.

Однако законодатель, с одной стороны, расширил полномочия прокурора по формулированию первоначального обвинения, с другой - поставил преграды на пути их реализации, дополнив в ч. 3 ст. 38 УПК РФ существующий перечень форм волеизъявления прокурора (решения и указания), которые следователь вправе не исполнять, новой формой - ДЕЙСТВИЕ (БЕЗДЕЙСТВИЕ).

Таким образом, в связи с дополнением ч. 3 ст. 38 УПК РФ положением о том, что "в случае несогласия с ДЕЙСТВИЯМИ (БЕЗДЕЙСТВИЕМ) прокурора следователь вправе предоставить уголовное дело вышестоящему прокурору...", вновь все вернулось на круги своя. Прокурор так и остался в досудебном производстве руководителем уголовного преследования с ограниченными возможностями влияния на формулирование первоначального и, как следствие, окончательного государственного обвинения.

Подводя итоги вышеизложенному, следует констатировать, что согласно действующему уголовно-процессуальному закону объем процессуальных полномочий прокурора, а также процедура осуществления им досудебного уголовного преследования явно не соответствуют потребностям борьбы с преступностью. Для повышения эффективности воздействия права на общественные отношения, связанные с раскрытием преступления и изобличением виновных лиц, необходимо совершенствование норм нынешнего УПК, регламентирующих процессуальный статус прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса. При этом структурная реорганизация досудебного производства должна быть направлена в первую очередь на укрепление роли прокурора в выдвижении и формулировании им как первоначального, так и окончательного обвинения.