Мудрый Юрист

Деятельность уполномоченного по правам человека в контексте осуществления парламентского контроля в Российской Федерации

Коровникова Е.А., аспирант кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА.

Одной из главных задач движения России по пути к созданию жизнеспособного, демократического государства, живущего в гармонии с обществом и уважаемого им, является строительство демократических институтов, утверждение высоких стандартов нравственности и морали, развитие гражданского общества, в центре которого в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации будет находиться соблюдение прав и уважение интересов каждой личности.

Необходимость модернизации современной системы правовых средств охраны прав человека и гражданина, изучение мировой практики в этой сфере на примере института омбудсмена <1> дали импульс для начала дискуссии о возможности создания подобного правозащитного органа в нашей стране, тем более что неудовлетворительные меры, осуществляемые в рамках существовавших ранее контрольных форм, требовали поиска новшеств в этом направлении. Внимательно изучался вопрос о введении новой формы контроля, которой не было ранее в российской правовой системе.

<1> В нашей литературе также распространена англизированная транскрипция данного термина - "омбудсмен".

Мировой опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает не только тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач в отношении государственного управления, но и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. То есть возрастание государственной и административной деятельности способствует возникновению противоречий интересов между государственно-административными органами и гражданами, другими словами, отчуждение государственного аппарата становится очевидным и в этих условиях усиление контрольных механизмов просто необходимо.

В этом смысле институт Уполномоченного по правам человека и гражданина открывает существенно новые возможности: он становится сегодня тем органом государственного контроля, который позволяет выявлять случаи нарушения прав и свобод человека и гражданина, способствует установлению режима законности и правопорядка; является действенной формой парламентского контроля за органами исполнительной власти в области соблюдения ими прав и свобод человека и гражданина.

Институт Уполномоченного по правам человека пришел в Россию из зарубежных стран, где он имеет сходное и иные названия (Уполномоченный по гражданским правам и Уполномоченный по правам ребенка - в Польше, Уполномоченный (Уполномоченные) Государственного собрания по правам граждан и Уполномоченный (Уполномоченные) Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств - в Венгрии, Народная правозащита - в Австрии, Адвокат народа - в Румынии, Парламентский комиссар по делам администрации - в Великобритании, Посредник - во Франции, Защитник народа - в Испании, Комиссия по правам человека - на Филиппинах) <2>, но суть в принципе едина - данное лицо главной задачей своей деятельности имеет защиту прав человека <3>.

<2> Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 1 - 2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: Издательство "БЕК", 1999. С. 589.
<3> Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1999. С. 116.

Традиционно омбудсмен рассматривался в качестве парламентского уполномоченного, опирающегося на авторитет выборного коллегиального законодательного органа и осуществляющего надзор за исполнительными и некоторыми другими органами государственной власти, должностные лица которых (или же сами органы) своими действиями или бездействием нарушают права или законные интересы граждан.

Впервые в истории в начале XVIII века институт омбудсмена появился в Швеции как институт контроля над правительством в 1713 году <4>. Он получил название прокуратора.

<4> Амеллер Мишель. Парламенты. М., 1967. С. 479.

"Прокураторы - это прежде всего должностные лица парламента. Однако, с точки зрения общественного мнения, они считаются "народными трибунами", которые постоянно выявляют злоупотребления и недостатки в деятельности органов управления. Одна из наиболее необычных функций прокураторов состоит в защите рядовых граждан от властей в тех случаях, когда это требуется. Однако они могут действовать также по собственной инициативе даже тогда, когда какое-либо частное лицо ничего не предпринимает для охраны своих прав; именно в этих случаях их деятельность, основывающаяся на делегированных парламентом полномочиях, служит эффективным средством парламентского контроля, распространяющегося на все области правительственной активности" <5>.

<5> Амеллер Мишель. Парламенты. М., 1967. С. 482 - 483.

Поэтому в некоторых странах до сих пор делают упор на связь омбудсмена с парламентом, рассматривая деятельность омбудсмена как некий опосредованный, косвенный парламентский контроль за деятельностью органов, в первую очередь исполнительной власти в сфере соблюдения прав человека. В других странах упор делается прежде всего на правозащитный характер института омбудсмена, однако его связь с парламентом тоже не забывается <6>.

<6> Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 347.

Принцип назначения на должность омбудсмена в различных странах имеет свою специфику, что связано с национальными особенностями отдельных стран. Оригинальные правовые и административные системы, естественно, влекут за собой многообразие форм данного института. Как правило, данный орган образуется парламентом, хотя есть и иные способы: французский Посредник согласно Закону об учреждении должности Посредника в 1973 году назначается на 6 лет декретом Совета министров; британский Парламентский комиссар по делам администрации назначается тоже Правительством, однако в отличие от Франции тесно связан в своей деятельности с Парламентом и даже может быть смещен по требованию обеих палат <7>. Это - редкий тип государственно-правовых институтов, который, не изменяя своей основной природе и содержанию, обладает способностью к модификациям, поэтому его организация и способы функционирования различны.

<7> Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 1 - 2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: Издательство "БЕК", 1999. С. 590.

В настоящее время легче назвать страну, где нет института омбудсмена, чем перечислить все страны, в которых он создан и активно действует. "По данным Международного института омбудсмена на начало 90-х годов омбудсмен действовал в 90 странах, причем в 25 странах - на национальном уровне, в 44 - в федеративных государствах, - на уровне субъекта федерации, региона, области или местном уровне, в 21 - на местном уровне" <8>.

<8> Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Макланов. М.: Юристъ, 2001. С. 307.

Правовая основа деятельности Уполномоченного по правам человека в России была создана ст. 40 Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, принятой 22 ноября 1991 года <9> Постановлением Верховного Совета РСФСР, которая не только закрепила новое для российской правовой системы должностное лицо, но и заложила основные принципы его формирования, функции и порядок их осуществления. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который "назначается Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР". Постановление о введении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты Верховного Совета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Однако в то время закон принят не был.

<9> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.

В продолжение и подтверждение этому Конституцией 1993 года в России учреждается должность Уполномоченного по правам человека (далее - Уполномоченный) (п. "д" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ), тем самым закрепляется положение о том, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (ст. 2 гл. 1 Конституции РФ).

В Конституции РФ нет специальной нормы, посвященной данному институту, которая бы определяла его статус, содержание его деятельности, объем полномочий, как это сделано в других странах <10>. Упоминание об Уполномоченном дано через призму компетенции Государственной Думы, но при этом Уполномоченный по правам человека не относится к высшим органам государства, не является в то же время ни органом законодательной власти, ни органом исполнительной власти, ни судебным органом. Об Уполномоченном по правам человека говорится в ст. 103, посвященной компетенции Государственной Думы: "К ведению Государственной Думы относится... д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом".

<10> В Конституции Намибии омбудсмену посвящена целая гл. 10 (ст. 89 - 94).

См.: Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 1 - 2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: Издательство "БЕК", 1999. С. 590.

У некоторых государствоведов такой вариант оформления в Конституции страны нового важного правозащитного механизма вызывает недоумение <11>.

<11> Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан / Ответственный редактор серии академик Б.Н. Топорнин. Москва, 1998; Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 347.

До принятия Федерального конституционного закона 17 января 1994 года Государственная Дума назначила Уполномоченного по правам человека С.А. Ковалева, являвшегося к тому времени в соответствии с Указом Президента РФ от 26 сентября 1993 г. N 1458 председателем Комиссии по правам человека при Президенте РФ <12>.

<12> Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека: международные и российские механизмы. М., 2000. С. 137.

Назначение следующего Уполномоченного по правам человека в РФ превратилось в предмет торга между фракциями Государственной Думы и затянулось более чем на 3 года. В итоге депутат Государственной Думы профессор О.О. Миронов, входивший во фракцию КПРФ, был назначен Думой на должность 22 мая 1998 года <13>.

<13> СЗ РФ. 1998. N 21. Ст. 4278; Ведомости Федерального Собрания РФ. 1998. N 18. Ст. 40.

Следует обратить внимание и на такое обстоятельство. Прежний Регламент Государственной Думы говорил, что вопрос об освобождении от должности Уполномоченного решается по представлению фракции или депутатской группы на заседании Государственной Думы. Здесь как бы косвенно присутствовало положение о том, что Государственная Дума может оценивать деятельность Уполномоченного и по этому основанию освобождать его от должности <14>. Новый Регламент не содержит таких положений. Вопрос об освобождении Уполномоченного от должности решается по основаниям, указанным в Федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", среди них нет такого, как неудовлетворительная оценка Государственной Думой его деятельности.

<14> Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1999. С. 121.

13 февраля 2004 года в связи с истечением срока деятельности на должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации назначила на эту должность Владимира Петровича Лукина. Кандидатура В.П. Лукина была предложена Президентом России В.В. Путиным и поддержана подавляющим большинством.

Разработка Закона о создании института омбудсмена в России началась еще до принятия Конституции РФ 1993 г. Однако наибольшее развитие этот процесс получил после закрепления данного института на конституционном уровне. За период с 1993 по 1996 г. было предложено много различных версий будущего Закона. 25 декабря 1996 г. Государственной Думой был принят Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <15> (далее - Закон), который был одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 г. и подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 г.

<15> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

Как Конституция, так и названный Закон не воспроизвели наименование "парламентский Уполномоченный по правам человека" как и положение о подотчетности его законодательному органу, что предусматривалось в названной Декларации.

В соответствии со статьей 1 Закона должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, законами РФ и другими нормативными актами, а также международными пактами и соглашениями, ратифицированными или утвержденными Российской Федерацией. Важно отметить также то, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод индивида. Он должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина, а также приведению этого законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Данное ограничение является необходимым и направлено на то, чтобы сделать институт Уполномоченного жизнеспособным, ибо отказ от подобной нормы может обернуться лавиной обращений граждан к Уполномоченному, что парализует его деятельность. Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Так, в 2005 году в аппарат Уполномоченного по правам человека поступило на разрешение 33 425 обращений граждан (в 2004 году 30 392). Из них принято к рассмотрению 27 329 обращений граждан, что на 7,8% больше, чем в 2004 году (25 384).

Больше всего к Уполномоченному поступило жалоб с просьбой защитить гражданские (личные) (44,7%) и социальные (34,9%) права граждан. Количество обращений и жалоб граждан, посвященных проблемам защиты экономических прав, составило 16,5% в общем объеме обращений, а политических - 3,6%. Наименьшее количество обращений и жалоб было в защиту нарушенных культурных прав человека и составило 0,36% в общем объеме жалоб.

Уполномоченный не ограничен "парламентским фильтром", т.е. он рассматривает жалобы, направленные не в парламент, а ему лично, что обеспечивает непосредственный диалог между государством в лице Уполномоченного и гражданами, минуя процедуру прохождения жалобы через парламентариев. Характерной особенностью английского варианта института омбудсмена является то, что граждане не имеют с ним прямого контакта. Он наделен правом рассматривать письменные жалобы граждан, поступивших только через членов палаты общин. Подобный "парламентский фильтр" кроме Великобритании можно также наблюдать и во Франции <16>.

<16> Матвеева О.М. Эволюция института политической ответственности правительства и новые формы парламентского контроля в зарубежных странах // Российский юридический журнал. 1995. N 2. С. 56.

Уполномоченный осуществляет защиту прав не только на основании факторов, изложенных в жалобе, т.е. в связи с поступившим обращением заявителя. Он может начать производство и по собственной инициативе в случаях получения информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, в случаях, имеющих особое общественное значение, либо когда необходимо защищать интересы лиц, которые не способны самостоятельно использовать правовые средства защиты (например, престарелые, больные, несовершеннолетние и т.д.).

Существует практика обращения депутатов к Уполномоченному в связи с защитой интересов своих избирателей.

Уполномоченный наделен широкими полномочиями при проведении проверочных действий, но эти полномочия я не буду раскрывать в данной работе, так как они не входят в предмет моего исследования.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в судебном процессе в установленных законом формах; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Уполномоченный также обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он обнаружит нарушение прав и свобод граждан, свое заключение с рекомендациями относительно возможных и необходимых способов восстановления указанных прав и свобод. Получив подобное заключение, соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны рассмотреть его в течение месяца и сообщить в письменной форме Уполномоченному о принятых мерах.

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера; обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Связь Уполномоченного с контрольной функцией Федерального Собрания Российской Федерации проявляется в следующем.

В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом, т.е. довести до сведения депутатов факты нарушений. Такое установление в Законе обусловлено необходимостью своевременного и оперативного реагирования законодательного органа Российской Федерации на случаи массового нарушения прав граждан, выявленных и указанных Уполномоченным в докладе, включая принятие незамедлительно соответствующих мер. Но, к сожалению, практика реализации данного права имеет определенные проблемы.

Так, Уполномоченный обратился в Государственную Думу с просьбой предоставить предусмотренную Законом возможность выступить на ее очередном заседании в связи с тем, что начало реализации Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (о замене льгот денежными компенсациями) привело к массовым нарушениям прав граждан. 19 января 2005 года в этом ему было отказано со ссылкой на то, что Уполномоченный по правам человека в РФ не полномочен принимать самостоятельного решения о выступлении с докладом о массовых нарушениях прав человека на заседании Государственной Думы, и отсутствовали документальные подтверждения каких-либо органов власти о наличии массовых нарушений прав человека.

В соответствии с разъяснениями специалистами Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации, направленными Уполномоченному по правам человека в ответ на его запрос, при реализации своего права выступить на очередном заседании Государственной Думы с докладом о грубых или массовых нарушениях прав и свобод граждан решение об этом Уполномоченный принимает самостоятельно. При этом предварительное обсуждение на заседании Государственной Думы вопроса о предоставлении Уполномоченному слова для доклада в связи с ситуацией, касающейся грубого или массового нарушения прав и свобод граждан, не предполагается, не вытекает из Закона. В противном случае это являлось бы вмешательством государственного органа в деятельность Уполномоченного, существенным образом ограничивающим круг его полномочий.

Таким образом, решение Государственной Думы об отказе Уполномоченному в выступлении с докладом следует рассматривать как нарушение пункта 1 статьи 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Из изложенного можно сделать вывод о целесообразности определения в Регламенте Государственной Думы порядка рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Кроме того, Уполномоченный имеет право обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания РФ при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии.

Уполномоченный также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушений прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях.

Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам и российскому Уполномоченному, в частности, является ежегодный доклад парламенту, в котором Уполномоченный анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав и свобод граждан, отмечает недостатки в деятельности органов государственной власти, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения. Ежегодный доклад Уполномоченного - направляющий вектор в деятельности всех органов государственной власти, указывающий на ошибки, нарушения, предлагающий решения, обозначающий пробелы в законодательстве.

В случае необходимости для привлечения особого внимания к отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный имеет право направить специальный доклад в Государственную Думу. В специальных докладах обобщены типичные и носящие массовый характер нарушения прав граждан, отражена деятельность федерального Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав, предложен комплекс законодательных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер для искоренения этих негативных явлений. Так, в 2006 году Уполномоченным были сделаны доклады: "О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации", "Права человека и модернизация российского образования"; в 2005 году - "О соблюдении прав граждан в связи с прохождением военной службы по призыву"; в 2004 году - "Проблемы совершенствования деятельности суда присяжных в современной России"; в 2003 году - "Защита прав жертв террористических актов и иных преступлений".

Все ежегодные доклады Уполномоченного должны быть доведены до всеобщего сведения. В этих целях они подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете", специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в "Российской газете" и в других изданиях.

Уполномоченный не наделен правом изменять решения государственных органов, он может только концентрировать внимание общественности и парламента на тех требованиях, которые выдвигаются в жалобе, путем предоставления доклада Государственной Думе. Он может только убеждать правительство изменить свое прежнее решение. Он лишь информирует об ошибках, пробелах, разного рода упущениях, в частности и процедурного характера, не решает вопросы по существу. Следовательно, восстановить положение жалобщика может только аппарат исполнительной власти либо непосредственно парламент, если это касается несовершенства норм права. Если обращение к органам исполнительной власти не эффективно, то единственное, что Уполномоченный может сделать - внести соответствующий доклад в Государственную Думу, а далее Государственная Дума, уже используя свои традиционные методы (вопросы, запросы и т.д.), оказывает давление на официальных лиц, добиваясь удовлетворения жалобы гражданина.

На наш взгляд, сотрудничество Федерального Собрания РФ и Уполномоченного следовало бы дополнить поправкой о предоставлении Уполномоченному права законодательной инициативы. Содержащаяся в Законе норма о праве Уполномоченного лишь обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина явно недостаточна. Следует прямо сказать, что "достучаться" до законодателей Уполномоченному удается не всегда. Одной из основных причин этого является отсутствие правового регулирования порядка его взаимодействия с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Для обеспечения участия в законотворческом процессе и регулирования его механизмов Уполномоченный обратился к обеим палатам Федерального Собрания РФ с предложением о внесении дополнений в их регламенты, которые бы устанавливали структуру взаимоотношений Уполномоченного с Советом Федерации и Государственной Думой.

Постановлением Совета Федерации от 26 мая 2004 года N 152-СФ были приняты изменения в Регламент Совета Федерации, регулирующие вопросы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с Советом Федерации.

Однако комитеты Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы и по конституционному законодательству и государственному строительству, рассмотрев указанные предложения, внесение дополнений в Регламент палаты признали нецелесообразным.

Конструктивное сотрудничество в области мониторинга законодательства Российской Федерации и практики его применения сложилось между Уполномоченным по правам человека и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В октябре 2005 года Уполномоченный направил замечания и предложения к ежегодному докладу Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", в которых нашли отражение актуальные проблемы законодательного регулирования прав человека и их судебной защиты.

Как показывает практика, в то время как интересы государства представлены в законотворческом процессе органами исполнительной власти, являющимися основными разработчиками законопроектов, права и интересы личности и общества в этом процессе зачастую не представлены никем. Вполне очевидно, что защита прав и свобод человека должна обеспечиваться еще на стадии разработки законопроектов. В связи с этим Уполномоченный обратился в Правительство РФ с предложением о своем участии в проведении экспертно-правовой оценки законопроектов в части соблюдения прав человека перед решением вопроса о внесении их в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы. К сожалению, Министерство юстиции Российской Федерации, рассмотрев обращение Уполномоченного, не посчитало целесообразным его участие в экспертизе проектов федеральных законов на предмет их соответствия общепризнанным международным нормам и стандартам в области прав и свобод человека.

Также ограничена возможность Уполномоченного для обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, Уполномоченный может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации исключительно с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, то есть имеет в этой сфере ровно столько же прав, сколько и любой гражданин Российской Федерации.

Представляется, что полномочия российского Уполномоченного в большей степени необходимо сосредоточить на защите прав граждан от нарушений, возникающих в сфере деятельности исполнительной власти. Именно Уполномоченный должен реализовать неразвитые контрольные функции парламента над правительством и всей администрацией в области защиты прав граждан. На мой взгляд, в нынешнем Законе слишком широко определена компетенция Уполномоченного. Может быть, следовало бы создать ряд специальных уполномоченных <17> в сферах наиболее массового и грубого нарушения прав человека, например, по защите прав детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы. Парламент сам может решить по примеру западных государств, какие области или сферы деятельности органов исполнительной власти нуждаются в контроле, и назначить такого рода уполномоченных. Так, к примеру, в Германии существует уполномоченный бундестага по обороне <18>.

<17> В настоящее время в Великобритании существует несколько видов омбудсмена: 1) парламентский уполномоченный по делам администрации; 2) уполномоченный в сфере здравоохранения отдельно для Англии, Шотландии, Уэльса; 3) уполномоченный за деятельностью местной администрации // Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах. Институт омбудсмена. М., 1991. С. 78. В Швеции работает 11 омбудсменов: четыре парламентских, шесть правительственных, один СМИ // Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах. Институт омбудсмена. М., 1991. С. 84.
<18> Трумпель К.Б. Уполномоченный бундестага ФРГ по обороне как пример деятельности военного омбудсмена // Правоведение. СПб., 1998. N 4.

Подводя итог, позволю себе сделать следующие выводы.

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам, что не позволяет говорить о нем как об органе парламентского контроля. Как Конституция 1993 года, так и названный Закон не воспроизвели наименование "парламентский Уполномоченный по правам человека" и положение о подотчетности его высшему законодательному органу, что предусматривалось в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года. А истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

Кроме того, Уполномоченный только вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию или о проведении парламентских слушаний, но не обязан это делать. Но в то же время: правовая основа, согласно которой он функционирует (введен Конституцией, но через призму компетенции Государственной Думы: Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания); направление ежегодного доклада о своей деятельности в Совет Федерации и Государственную Думу; возможность по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации направлять в Государственную Думу специальные доклады; право в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы; Уполномоченный также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях, - все это свидетельствует о наличии некоторой связи Уполномоченного по правам человека с контрольной функцией парламента. Деятельность Уполномоченного должна способствовать более глубокому контакту парламента с населением, дать законодательному органу страны возможность владеть наиболее полной информацией по вопросу о правах человека в государстве в целом и в отдельных его регионах, а также законодательным путем способствовать устранению негативных тенденций в этой сфере.

Таким образом, контроль, осуществляемый институтом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, является составной неотъемлемой частью парламентского контроля.