Мудрый Юрист

Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушениями, подведомственными органам внутренних дел

Костенников Михаил Валерьевич - доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, полковник милиции.

Вступление с 1 июля 2002 г. в законную силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях явилось знаковым событием для административной практики органов внутренних дел. Положения данного законодательного акта позволили органам внутренних дел повысить уровень борьбы с административными правонарушениями на современном этапе. Достаточно сказать, что органам внутренних дел подведомственны дела об административных правонарушениях, содержащихся в 10 из 16 глав Особенной части КоАП Российской Федерации. Правоприменителями КоАП являются практически все должностные лица органов внутренних дел, так или иначе участвующие в обеспечении правопорядка - от постового милиционера до министра внутренних дел.

Реализация положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет органам внутренних дел предупреждать и пресекать значительное количество административных правонарушений в различных сферах социальной действительности. Отмечено, что согласно данным Главного информационно-аналитического центра (ГИАЦ) МВД России в 90-х годах прошлого столетия имел место стабильный рост административных правонарушений, выявленных органами внутренних дел.

Для сравнения, как нам кажется, уместно привести некоторые статистические данные.

Так, в 1989 г. органами внутренних дел было выявлено более 40,5 млн. административных правонарушений, в 1993 г. - свыше 60 млн., причем увеличение числа привлеченных к административной ответственности почти в девять раз превысило прирост населения Российской Федерации <1>.

<1> См.: Лобзяков В.П. Криминология и административная юрисдикция милиции. М., 1998. С. 15.

А в конце 90-х годов число привлеченных к административной ответственности составило около 72 млн. человек, что дает возможность увидеть явную тенденцию роста числа административных правонарушений, и в настоящее время рост количества административных правонарушений имеет заметный ежегодный прирост.

Согласно данным ГИЦ Министерства внутренних дел России органами внутренних дел в 2005 г. было выявлено порядка 60 млн. административных правонарушений, за первое полугодие 2006 г. выявлено уже свыше 40 млн. Из данных цифровых показателей можно сделать вывод о том, что к административной ответственности привлекается каждый четвертый, а то и каждый третий житель России. Такое количество административных правонарушений самым непосредственным образом влияет на уровень правопорядка в стране, создает реальную угрозу безопасности личности и государства.

Кроме того, административные правонарушения находятся в диалектической взаимосвязи с уровнем преступности. Данная аксиома находит свое непосредственное подтверждение в практической деятельности органов внутренних дел. Каждый пятый привлекаемый к уголовной ответственности ранее систематически совершал административные правонарушения.

Это особенно характерно для правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, правонарушений, посягающих на собственность, общественный порядок и общественную безопасность.

Однако в ходе реализации предписаний КоАП Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел имеется ряд проблем как объективного, так и субъективного порядка, которые не позволяют пока реализовать весь его правоохранительный потенциал в полном объеме. Так, имеется ряд проблем при квалификации административных правонарушений, посягающих на собственность. Есть и другие составы административных правонарушений, привлечение к ответственности за которые в ряде случаев вызывает затруднение:

ст. 5.35 "Невыполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних";

ст. 6.9 "Потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача";

ст. 6.11 "Занятие проституцией";

ст. 6.13 "Пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров";

ст. 6.14 "Производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам";

ст. 7.17 "Уничтожение или повреждение чужого имущества";

ст. 7.27 "Мелкое хищение";

ст. 20.1 "Мелкое хулиганство" и др.

В этой связи явно назрела необходимость принятия новых законодательных решений, которые позволили бы наиболее эффективно реализовать предписания Особенной части КоАП Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел.

Следует сказать, что ряд проблем, связанных с реализацией КоАП Российской Федерации, нашел свое позитивное разрешение в Постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП Российской Федерации" <2> и от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части КоАП Российской Федерации" <3>. Однако названные Постановления не решают всех вопросов реализации КоАП Российской Федерации.

<2> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. N 6.
<3> Российская газета. 2006. 8 ноября.

Следует сказать, что нуждаются в совершенствовании не только предписания КоАП Российской Федерации, но и практика его реализации в деятельности органов внутренних дел.

Данные органов прокуратуры <4> указывают на следующие нарушения, наиболее часто допускаемые сотрудниками милиции.

<4> См.: письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 февраля 2004 г. N 36-12-2004 "Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях".

К числу наиболее распространенных из них относятся:

  1. несоблюдение требований норм законодательства, влекущее за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;
  2. привлечение к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;
  3. несоблюдение предусмотренных законом сроков давности привлечения к ответственности;
  4. составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;
  5. неполное выявление всех предусмотренных законом обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении;
  6. ошибочная юридическая оценка совершенных действий, неправильное применение квалифицирующих признаков;
  7. нарушение установленного законом порядка административного расследования;
  8. нарушение порядка административного задержания граждан (в том числе факты необоснованного задержания без составления протоколов, превышения установленных законом сроков задержания и др.);
  9. осуществление административного задержания физических лиц должностными лицами, не уполномоченными на это Приказом МВД России <5>, а также незанесение в регистрационный журнал по месту задержания записи о применении этой меры, несоставление протокола об административном задержании;
<5> См.: Приказ МВД России от 2 июня 2005 г. N 444 "О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 31.
  1. содержание задержанного лица в не отведенном для этого месте;
  2. осуществление личного досмотра и досмотра вещей должностными лицами, не уполномоченными на проведение таких действий и др.

Все эти и ряд других нарушений существенно затрагивают права и свободы граждан, привлекаемых к административной ответственности, дискредитируют органы внутренних дел и, как следствие этого, ослабляют работу в сфере борьбы с административными правонарушениями.

По нашему мнению, для повышения эффективности и совершенствования организации борьбы с административными правонарушениями, которые подведомственны органам внутренних дел, необходимо систематически проводить комплекс мероприятий, направленных на улучшение правовой подготовки сотрудников патрульно-постовой службы милиции, участковых уполномоченных милиции, дежурных по органам внутренних дел и др.

На данные занятия целесообразно приглашать судей, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, а также прокурорских работников. Это дает возможность сотрудникам милиции приобрести необходимые практические навыки, избежать ошибок при квалификации административных правонарушениях, а также унифицировать правоприменительную практику в сфере реализации КоАП Российской Федерации. Предлагаемые мероприятия в какой-то степени должны помочь усовершенствовать правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел в сфере борьбы с административными правонарушениями, а также обеспечить режим законности в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. В настоящее время необходимы методические рекомендации по реализации общей части КоАП Российской Федерации: как показывает практика, сотрудники милиции не выявляют обстоятельства, как смягчающие, так отягчающие ответственность, что отражается на выборе меры административного наказания, которая не всегда адекватна совершенному административному правонарушению. Данное обстоятельство существенно снижает эффективность применения административных наказаний в деятельности органов внутренних дел.

Еще одна проблема, на которую необходимо обратить внимание, - это незнание сотрудниками милиции законодательства об административной ответственности, которое действует на уровне субъектов Российской Федерации до 01.01.08.

Так, в г. Москве до недавнего времени действовало порядка 10 таких законов <6>, в настоящее время вступил в силу КоАП г. Москвы. Как показывает практика преподавания, сотрудники милиции, а также иные субъекты административной юрисдикции не знают о существовании законодательства об административной ответственности своего субъекта Федерации, в связи с чем ряд совершенных административных правонарушений остается без реакции со стороны сотрудников милиции, что самым негативным образом отражается на уровне правопорядка на обслуживаемой территории. Для решения этой проблемы необходимо обеспечить территориальные органы внутренних дел соответствующими законодательными актами.

<6> См.: Закон г. Москвы от 12 июля 2002 г. "Об административной ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время в городе Москве" // Тверская 13. N 94. 2002; Закон г. Москвы от 30 октября 2002 г. "Об административной ответственности за нарушение правил пользования наземным городским пассажирским транспортом общего пользования (трамваями, троллейбусами, автобусами) в городе Москве" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2002. N 53.

В завершение необходимо отметить, что эффективность деятельности органов внутренних дел в сфере борьбы с административными правонарушениями зависит от уровня взаимодействия с другими органами административной юрисдикции. На сегодняшний день говорить о должном уровне такого взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами борьбы с административными правонарушениями не представляется возможным. В этой связи, видимо, необходим комплекс решений, направленных на усиление взаимодействия различных органов исполнительной власти в механизме борьбы с административными правонарушениями.