Мудрый Юрист

Административная ответственность на объектах гражданской авиации

Костенников Михаил Валерьевич - доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

Обеспечение правопорядка на объектах гражданской авиации имеет весьма актуальное значение. Данный тезис подтверждается целым рядом обстоятельств. Одним из таких обстоятельств является то, что в настоящее время нельзя представить себе развитие экономики и социальной сферы без авиационного транспорта.

Объективная значимость и важность такого сегмента транспортной сферы, как авиационная безопасность, в настоящее время подтверждается тем, что в России в 2006 г. отечественные авиакомпании обслужили 38 миллионов воздушных пассажиров, что на 8,5% больше, чем в 2005 г. В Российской Федерации зарегистрировано 183 авиакомпании. Однако несмотря на огромное значение авиационного транспорта уровень авиационной безопасности оставляет желать лучшего. Тревожное состояние в сфере авиационной безопасности подтверждают следующие данные. На регулярных авиалиниях на всей планете в год погибают 1500 - 1600 человек <1>. В 2005 г. в России также произошло 4 авиакатастрофы, за 9 месяцев 2006 г. в нашей стране произошло 4 авиакатастрофы, в которых погибло 300 человек. Разбились 2 вертолета Ми-8Т, самолет А-310 авиакомпании "Сибирь" и Ту-154 "Пулковских авиалиний". Причин критического положения дел в сфере обеспечения авиационной безопасности достаточно много <2>.

<1> См.: Воздушная тревога // Российская газета. 2006. 1 декабря.
<2> См.: Волков С.Г. Административная ответственность за нарушения правил авиационной безопасности // Право и жизнь. 2007. N 111 (6). С. 194.

Одной из причин сложного положения дел в сфере обеспечения авиационного правопорядка является недооценка административно-правовых средств обеспечения авиационной безопасности. Это, на наш взгляд, обусловлено тем, что нормами административного права определяется режим эксплуатации воздушного транспорта, меры ответственности за нарушения авиационных правил, а также режим контроля за соблюдением порядка эксплуатации авиационного транспорта. Кроме того, нормами административного права определяется режим разрешительной системы в сфере эксплуатации воздушного транспорта и т.д.

В этой связи совершенствование административно-правового режима использования авиационного транспорта позволит изменить существующую ситуацию в исследуемой сфере.

Как следует из социологических опросов, в настоящее время 37% россиян боится летать самолетами отечественных авиакомпаний, хотя и пользуется самолетами, 14% боится и не летает, 35% считает, что от судьбы не уйдешь, 14% россиян не боится летать, мотивируя это тем, что на дорогах гибнет больше людей, чем в небе. Приведенные данные отчетливо подтверждают тезис о том, что в Российской Федерации имеют место существенные проблемы с обеспечением авиационной безопасности. На актуальные проблемы авиационной безопасности обращает внимание и тот факт, что некоторым российским авиакомпаниям запрещено летать в государства Евросоюза, а также в некоторых других странах <3>.

<3> См.: Волков С.Г. Административная ответственность за нарушения правил авиационной безопасности // Право и жизнь. 2007. N 111 (6). С. 194.

Следует отметить, что особую актуальность проблеме авиационной безопасности добавили события 11 сентября 2001 г. Так, события 11 сентября 2001 г. в Соединенных Штатах Америки привели к появлению новой угрозы для гражданской авиации, характер которой требует, чтобы были введены в действие новые контрмеры, обеспечивающие предотвращение попыток захвата гражданских самолетов <4>.

<4> См.: Новые методы пресечения воздушного терроризма // Уголовное право. 2004. N 4. С. 121.

Таким образом, после террористических актов 11 сентября 2001 г. во всем мире стали предприниматься беспрецедентные меры обеспечения авиационной безопасности. В Российской Федерации Министерство внутренних дел России совместно с Министерством транспорта также разрабатывают и внедряют в повседневную деятельность авиапредприятий целый ряд мер, направленных на повышение уровня авиационной безопасности.

Говоря об административной ответственности в сфере авиационной безопасности, необходимо отметить, что данная проблема является практически неразработанной и неисследованной в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного характера. В настоящее время имеются работы, в которых преимущественно исследуется специфика административной ответственности на транспорте <5>. Как отмечает Н.Ф. Бабанцев, "на железнодорожном, водном и воздушном транспорте действует ряд нормативных актов (инструкций и т.д.), направленных на обеспечение безопасности движения и качественный ремонт соответствующих средств" <6>.

<5> См.: Алехин А.П. Административная ответственность за правонарушения на транспорте. М., 1967; Сухаркова А.И. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел на транспорте. Минск, 1989; Костенников М.В. Административно-правовая охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на объектах гражданской авиации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995; Перепелкина Ю.Г. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел на железнодорожном транспорте Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; и др.
<6> См.: Бабанцев Н.Ф. Советское право в деятельности гражданской авиации. Л., 1988. С. 19.

Данное положение нельзя признать удовлетворительным, поскольку эффективная реализация мер административной ответственности в сфере авиационной безопасности может внести свой вклад в дело укрепления авиационной безопасности, под которой в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации понимается состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации (ст. 83).

Административная ответственность, как отмечает К.С. Бельский, представляет собой меры административного (судебного) органа, принятые в отношении административного правонарушения, в процессе реализации которых с правонарушителя истребуется объяснение о совершенном деянии, само деяние подвергается официальной (правовой) оценке, и на основе этой оценки к лицу применяется одно из административных наказаний <7>.

<7> См.: Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 655.

Д.Н. Бахрах, Э.Н. Ренов подчеркивают, что административная ответственность является карательной и преследует цели как частной, так и общей превенции правонарушений <8>.

<8> См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М., 2004. С. 26.

Данная составляющая административной ответственности имеет важное значение в деле предупреждения и пресечения административных правонарушений, посягающих на авиационную безопасность.

Если говорить в целом об институте административной ответственности, то необходимо сказать, что сущность административной ответственности состоит в предусмотренной законодательством об административных правонарушениях обязанности правонарушителя дать отчет о своих виновных, неправомерных действиях (или бездействии) и в надлежащих случаях понести административное наказание, назначаемое судьями, мировыми судьями, а также иными органами административной юрисдикции в соответствии с характером совершенного административного правонарушения <9>.

<9> См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Административная юрисдикция. М., 2005. С. 34.

Таким образом, административная ответственность в сфере обеспечения авиационной безопасности - это мера административного принуждения, которое применяется за совершение административного правонарушения на воздушном транспорте. За нарушение правил авиационной безопасности предусматривается, как правило, такое наказание, как административный штраф. Д.С. Красников, анализируя механизм реализации административной ответственности в гражданской авиации, говорит о том, что штрафы, налагаемые в административном порядке как мера наказания нарушителей авиационных правил, необходимы <10>.

<10> См.: Красников Д.С. Административная ответственность в гражданской авиации // Проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности. М., 1965. С. 138.

Административная ответственность в сфере обеспечения авиационной безопасности реализуется в административно-процессуальном порядке путем применения санкций норм особенной части КоАП России, а также предписаний законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вообще административная ответственность представляет собой разновидность юридической ответственности вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом требований норм административного законодательства, выражение неотвратимости реагирования государства на административные правонарушения. Административной ответственности присущи общие признаки юридической ответственности. Вместе с тем административная ответственность характеризуется своеобразным проявлением этих признаков. Административная ответственность представляет собой государственное принуждение в виде применения установленных законодательством об административных правонарушениях наказаний за совершение административных правонарушений. Административная ответственность сопровождается порицанием противоправного поведения физического или юридического лица от имени государства в лице его уполномоченных на то органов - судей, мировых судей, органов и должностных лиц. Административная ответственность является правовой ответственностью, наступающей за административные правонарушения, совершенные в различных отраслях и сферах жизнедеятельности, в том числе и в сфере авиационной безопасности. Законодательство об административных правонарушениях охраняет не только нормы административного права, но и нормы конституционного, финансового, экологического и других отраслей права. Административная ответственность, в отличие от других видов юридической ответственности, устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях и законами субъектов РФ об административных правонарушениях (ответственности) <11>.

<11> См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Административная юрисдикция. М., 2005. С. 34.

Среди субъектов, реализующих меры административной ответственности на воздушном транспорте, судьи, органы российской транспортной инспекции, органы, осуществляющие государственное регулирование в области авиации.

Как известно, в отличие от уголовной ответственности административная ответственность не влечет судимости, отличается меньшей тяжестью наказания и более коротким сроком давности. Следует сказать, что Уголовный кодекс Российской Федерации также предусматривает ответственность за нарушение правил безопасности и эксплуатации железнодорожного, воздушного или водного транспорта (ст. 263 Уголовного кодекса Российской Федерации), за нарушение правил международных полетов (ст. 271 Уголовного кодекса Российской Федерации). Как отмечает А.Г. Ляхов, "преступления против международной гражданской авиации являются одним из самых опасных преступлений международного характера" <12>.

<12> См.: Ляхов А.Г. Преступления против безопасности международной гражданской авиации и советское уголовное законодательство // Советское государство и право. 1989. N 7. С. 124.

От дисциплинарной ответственности в сфере обеспечения авиационной безопасности административная ответственность отличается тем, что она не связана с подчиненностью, служебными отношениями субъекта, применяющего меры административной ответственности, и правонарушителя и наступает не за совершение дисциплинарного проступка, а за административное правонарушение.

Отличие же административной ответственности на воздушном транспорте от гражданско-правовой ответственности состоит в том, что гражданско-правовая ответственность, как правило, связана с причинением имущественного ущерба.

Административная ответственность в сфере обеспечения авиационной безопасности может наступать и без причинения имущественного ущерба. Административная ответственность в сфере обеспечения авиационной безопасности базируется на принципах законности; отсутствия ответственности без вины; целесообразности ответственности; неотвратимости ответственности; индивидуализации мер административной ответственности.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за действия, угрожающие безопасности полетов (ст. 11.3 КоАП Российской Федерации), нарушение правил использования воздушного пространства (ст. 11.4 КоАП Российской Федерации), нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов (ст. 11.5 КоАП Российской Федерации), нарушение правил перевозки опасных веществ, крупногабаритных или тяжеловесных грузов (ст. 11.14 КоАП Российской Федерации), нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте (ст. 11.16 КоАП Российской Федерации), нарушение правил провоза ручной клади, багажа и грузобагажа (ст. 11.19 КоАП Российской Федерации).

Несмотря на то что на воздушном транспорте совершается большое количество административных правонарушений, посягающих на авиационную безопасность, тем не менее на воздушном транспорте выявляется сравнительно незначительное количество таких административных правонарушений, которое, однако, имеет явно положительную динамику. Согласно данным административной практики органов внутренних дел по аэропорту Внуково, в 2006 г. органами внутренних дел было выявлено 2874 административных правонарушения, за 6 месяцев 2007 г выявлено 3224 административных правонарушения. Какие же составы административных правонарушений наиболее "популярны"?

Наиболее распространенное административное правонарушение, совершаемое в аэропорту Внуково, - это правонарушение, предусмотренное ст. 19.15 КоАП Российской Федерации (проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности (паспорта) или без регистрации), за 6 месяцев 2007 г. данных правонарушений выявлено 2758!

Из приведенных выше административных правонарушений, квалифицированных по ст. 20.21 (появление в общественных местах в состоянии опьянения) КоАП Российской Федерации, выявлено 270, административных правонарушений, квалифицированных по ст. 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, (нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживании) в Российской Федерации) выявлено 69, административных правонарушений, квалифицированных по ст. 20.8 КоАП Российской Федерации (нарушение правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему), выявлено 36 (см. таблицу).

Данные о состоянии административной практики ЛУВД в аэропорту Домодедово с 1 января 2007 по июнь 2007 г. в сравнении с аналогичным периодом прошлого года

30 июня
2006 г.
26 июня
2007 г.
нехват.
/плюс
Всего                                        
 3068  
 3916  
  +848 
Ст. 20.1 Мелкое хулиганство                  
  151  
  210  
  +59  
Ст. 7.27 Мелкое хищение                      
  26   
   4   
  -22  
Ст. ст. 11.1 - 11.7
   1   
  85   
  +84  
Ст. 20.20 (ч. ч. 1, 2, 3)                    
  888  
 1958  
 +1070 
Ст. 20.21 Появление в общественных           
местах в состоянии опьянения
  888  
 1958  
 +1070 
Статьи 19.15, 19.16 Проживание гражданина    
РФ без удостоверения личности гражданина
(паспорта) или без регистрации, умышленная
порча удостоверения личности гражданина
(паспорта) либо утрата удостоверения
личности гражданина (паспорта) по
небрежности
  835  
 1587  
  +752 
Ст. 18.8 Нарушение иностранным гражданином   
или лицом без гражданства режима пребывания
(проживания) в РФ
  1078 
 1587  
  +752 
Ст. 20.12 (ч. 2) Пересылка оружия, нарушение 
правил перевозки, транспортирования или
использования оружия и патронов к нему
   4   
  12   
   +8  
Ст. 14.1 Пред. деятельность без лицензии     
   3   
   1   
   -2  
Ст. 14.4 Продажа товаров ненадлежащего       
качества
   5   
   6   
   +1  
Ст. 14.7 Обман потребителей                  
   2   
   +2  
Ст. 14.5 Продажа товаров без кассовых машин  
   1   
   -1  
Ст. 15.1 Нарушения правил работы с           
денежными средствами
   -   
   -   
Ст. 11.3 Нарушение пропускного режима в      
аэропорту
  39   
   6   
   -33 
Ст. 18.9 Предоставление жилища лицу без      
регистрации
   -   
Ст. 6.9 Потребление наркотических средств или
психотропных веществ без назначения врача
   -   
   -   
Ст. 5.35 Неисполнение родителями или иными   
законными представителями несовершеннолетних
обязанностей по содержанию и воспитанию
несовершеннолетних
  17   
  14   
   -3  
Ст. 18.10 (ч. 2) Нарушение правил привлечения
и использования иностранной рабочей силы
   4   
   5   
   +1  
Ст. 6.10 Вовлечение несовершеннолетних в     
употребление алкоголя и наркотических средств
   -   
   -   
Ст. 7.12 Нарушение авторских и патентных прав
   1   
   -1  
Ст. 19.3 Неповиновение законному распоряжению
сотрудника милиции
   7   
   -7  
Ст. 6.8 Незаконный оборот наркотических      
средств, психотропных веществ или их аналогов
   5   
   1   
   -4  
Ст. 14.8 Нарушение иных прав потребителей    
   -   
   3   
   +3  
Иные административные правонарушения         
(ст. 20.11 - 1, ст. 20.17 - 3,
ст. 20.25 - 4 КоАП)
   3   
   9   
   +6  

Согласно данным ГИАЦ МВД России в 2006 г. на объектах транспорта было выявлено 20790 административных правонарушений, из них милицией общественной безопасности выявлено 11207 административных правонарушений, 6108 административных правонарушений выявлено участковыми уполномоченными милиции, 5099 административных правонарушений выявлено патрульно-постовой службой милиции общественной безопасности, 9583 административных правонарушений выявлено другими службами милиции <13>.

<13> См.: Сводный отчет ГИАЦ МВД России // Сведения за 2006 г. об административной практике органов внутренних дел. М., 2006.

Несмотря на названные цифровые показатели, Т.А. Диканова, Ю.В. Васильева говорят о том, что "практически нет привлеченных к ответственности за правонарушения на воздушном транспорте, чего нельзя сказать о самих правонарушениях" <14>.

<14> См.: Диканова Т.А., Васильева Ю.В. Некоторые проблемы административной юрисдикции в области гражданской авиации // Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и таможенном деле. М., 2001. С. 194.

Это обстоятельство отчасти обусловлено тем, что вопросы обеспечения авиационной безопасности находятся в ведении авиационных компаний, которые не заинтересованы в выявлении административных правонарушений, посягающих на авиационную безопасность. Кроме того, к сожалению, зачастую невысокий профессиональный уровень сотрудников органов внутренних дел на воздушном транспорте не позволяет выявлять административные правонарушения, посягающие на правила авиационной безопасности <15>.

<15> См.: Волков С.Г. Указ. соч. С. 194.

В настоящее время принят целый ряд нормативных правовых актов и предписаний, которые направлены на обеспечение авиационной безопасности. В этой связи необходимо систематизировать нормативные правовые предписания, касающиеся вопросов обеспечения авиационной безопасности в одном документе. Такое положение может способствовать более эффективному применению предписаний КоАП Российской Федерации в части обеспечения авиационной безопасности.

В завершение необходимо отметить, что в современных условиях обеспечение правопорядка на объектах гражданской авиации имеет актуальное значение. Это обстоятельство обусловлено целым рядом обстоятельств как социального, так и экономического характера. Ежегодно в мире в авиационных происшествиях гибнут тысячи авиационных пассажиров. Такое положение вещей серьезно подрывает доверие к авиационному транспорту. Поэтому совершенствование правового режима эксплуатации воздушного транспорта, а также объектов гражданской авиации, можно считать, продиктовано самой жизнью.

В механизме обеспечения авиационной безопасности важное место принадлежит органам внутренних дел, однако их полномочия в данной сфере не столь обширны, как в советский период, что существенно сказывается на уровне авиационной безопасности в РФ. В то же время гораздо большими полномочиями в сфере обеспечения авиационной безопасности наделены службы авиационной безопасности аэропортов, которые, как мы отмечали выше, в ряде случаев не заинтересованы в тотальном выявлении правонарушений в сфере авиационной безопасности. По нашему мнению, в настоящее время назрела объективная необходимость передачи значительной части полномочий от служб авиационной безопасности аэропортов органам внутренних дел. В частности, необходимо на законодательном уровне закрепить, что досмотр пассажиров должны осуществлять исключительно сотрудники линейных органов внутренних дел на воздушном транспорте, а не службы авиационной безопасности.

Такая мера будет способствовать совершенствованию авиационной безопасности, а также повысит правовой статус органов внутренних дел на воздушном транспорте, кроме того, в настоящее время объективно назрела необходимость ужесточения административно-правовых санкций за нарушение авиационных правил. Явно назрела необходимость предусмотреть в КоАП Российской Федерации ответственность за совершение хулиганских действий непосредственно на борту, в частности необходимо наказывать за попытку (из хулиганских побуждений) проникновения в кабину самолета, за невыполнение законных требований экипажа, в том числе и бортпроводника.

Принятие комплекса таких мер, по нашему мнению, будет способствовать совершенствованию механизма обеспечения авиационной безопасности вообще и безопасности полетов воздушных судов в частности.