Мудрый Юрист

К вопросу о контрольной власти

Даньшина Наталья Александровна - оценщик, соискатель кафедры теории государства и права Московского университета МВД России.

Настоящая статья представляет собой одну из немногих попыток специального обсуждения вопроса о контрольной власти. Речь пойдет о контроле от имени государства в целом и контроле, осуществляемом от его имени отдельными, специально на то уполномоченными органами. Данная работа не столько решает проблемы, сколько их обозначает.

Изучение и анализ разноплановой юридической литературы свидетельствует о том, что среди ученых нет единства в определении сущности контроля. Они определяют его по-разному: как средство, форму, фактор, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.п. В словаре С.И. Ожегова контроль определяется как "проверка, а также наблюдение с целью проверки" <1>.

<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка. 14-е изд. М., 1982. С. 259.

Под влиянием теории социальных систем получила распространение концепция "социального контроля", разработанная представителями так называемого функционализма. Один из основателей данной школы американский социолог Т. Парсонс рассматривал социальный контроль как системный процесс социальной среды, стремящийся к противодействию поведенческим отклонениям; в частности, "социальный контроль" призван снимать несоответствия между поведением личности и поведением, ожидаемым от нее со стороны других; в результате устранения подобного отклонения социальная система возвращается к прежнему состоянию <2>. Я.И. Гилинский отмечал: "Социальный контроль - это механизм самоорганизации (саморегуляции) и самосохранения общества путем установления и поддержания в данном обществе нормативного порядка, устранения или нейтрализации или минимизации нормонарушающего (девиантного) поведения" <3>. Т. Парсонс отмечал: "Контроль включает как изменение, так и предотвращение изменения, которое имело бы место при отсутствии контроля" <4>.

<2> См.: Парсонс Т. О социальных системах. М., 2002. С. 403.
<3> Гилинский Я.И. Социальный контроль над девиантностью в современной России: теория, история, перспективы. СПб., 1998. С. 4.
<4> Парсонс Т. О структуре социального действия. 2-е изд. М., 2002. С. 102.

Советские ученые под социальным контролем понимали "конечный пункт в процессе действия правового механизма, когда процесс перевода социального в индивидуальное, нормативного в социальное поведение заканчивается. Проблема социально-правового контроля, таким образом, диалектически объединяет, сочетает социальные и правовые начала в регулировании общественных отношений" <5>.

<5> Право и социология. М., 1973. С. 88 - 89.

По своей сущности социальный контроль - это процесс сохранения целостности социального пространства, в нашем случае - общества. Г.К. Варданянц, вполне справедливо пишет: "Субъектом социального контроля на уровне общества является именно государство как властвующий социум, как ядрообразующее начало пространства социальности" <6>.

<6> Варданянц Г.К. Социологическая теория права. М., 2007. С. 232.

Безусловно, контроль за исполнением социальных норм, в рамках общества - норм права, осуществляет государство. Вместе с тем возникает вопрос, является ли государство единственным субъектом социального контроля или же социальный контроль может осуществляться и другими субъектами? С.В. Боботов полагал, что "основное звено в реализации функций социального контроля в обществе любого типа - государственно-правовые учреждения. Опираясь на них, государство устанавливает общий нормативный режим - правопорядок. Его поддержание наряду с исполнением судебных решений - основное направление правоприменительной деятельности" <7>.

<7> Боботов С.В. Буржуазная социология права. М., 1978. С. 186.

Государственный контроль - это особая форма осуществления власти, обусловленная контролирующей деятельностью государства. Государственный контроль нельзя организовать под главенством одного органа. Слишком специфическими являются задачи контроля. К тому же контроль по своему характеру, как правило, исключает иерархию и соподчиненность всех контролирующих органов.

Попытаемся проанализировать вопрос о контрольной власти на основе сравнительного государствоведения.

Государственный контроль осуществляется различными органами и различается с точки зрения их деятельности (контроль конституционного суда в отношении конституционности законов имеет свои особенности по сравнению с контрольной деятельностью уполномоченного по правам человека), но в то же время он имеет единый функциональный характер как независимый от других органов государственный контроль. Это совокупная, кумулятивная деятельность, осуществляемая с помощью различных методов при выполнении единой специфической функции по государственному управлению <8>.

<8> См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2004. С. 249.

У любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Эта функция, очевидно, реализуется особой ветвью власти - контрольной <9>.

<9> Представление об особой контрольной власти возникает не на базе отвлеченных, умозрительных рассуждений, а складывается довольно медленно и постепенно, на основе поэтапно развивающейся государственной практики. Зачатки этой власти коренятся в идущем из глубины веков скандинавском институте омбудсмена, в деятельности различных представителей "государева ока", в конституционном контроле, возникшем впервые в США в начале XIX в. Новая ступень в развитии этой ветви власти связана с опытом (и позитивным, и негативным) социалистических стран, где были созданы своеобразные органы "общего контроля" (рабоче-крестьянская инспекция, народный контроль и т.д.), а прокуратура, в отличие от западных стран, получила право осуществлять так называемый общий надзор за законностью. Правда, реальное значение этих органов в условиях тоталитарной системы "государственного социализма" было невелико. После второй мировой войны произошел подлинный скачок в росте числа и разнообразия контрольных органов. Если ранее конституционный контроль традиционно существовал только в США, Швейцарии и Австрии (в 1920 г.), то после ликвидации колониальной системы он был воспринят в нескольких десятках новых, а также и во многих "старых" государствах (в Италии, Франции, ФРГ, Японии и др.). Возникли новые органы контроля: генеральные контролеры, народные правозащитники, счетные палаты или суды счетов и др. Во многих странах органы контрольной власти (например, государственный контроль) обладают полномочиями проверять судебные учреждения и вооруженные силы, не вмешиваясь в их оперативную деятельность.

Специфика контрольной власти состоит в том, что она имеет комплексный, совокупный характер и осуществляется комплексом однопрофильных органов, объединенных общей целевой установкой. Это было наиболее ярко выражено в Конституции Алжира 1976 г., установившей, что контрольная власть реализуется посредством различных органов. В отличие от органов административного контроля (например, государственной автомобильной инспекции, действующей в системе министерства внутренних дел) контрольная власть представлена высшими органами государства особого рода. Отметим, что они могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определенного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кадрового состава установлен предельный возраст (иногда такая должность предоставляется пожизненно) и т.д., но всегда работа в органах контрольной власти несовместима с занятием какой-либо другой должности. Иногда исключение делается лишь для преподавательской работы в университете, но, например, Закон Италии о Конституционном Суде от 3 октября 1979 г. и Конституция Турции 1982 г. не допускают и этого. Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе этого осуществления не подчинены никаким другим органам. Их независимость, что является одним из важнейших признаков обособления данной ветви власти, закреплена в конституциях <10>.

<10> Они обычно охарактеризованы как автономные органы, но нередко эта характеристика усилена. Так, Основной закон Намибии 1990 г. (а эта Конституция во многом вобрала в себя достижения современной юридической мысли) гласит: "Омбудсмен независим и подчиняется только Конституции и закону" (ст. 89). В Органическом законе Испании N 3 1981 г. данное положение детализировано: "народный защитник не получает указаний ни от какой власти", в осуществлении своих функций он независим и действует по собственному убеждению. Согласно ст. 128 Конституции Бангладеш 1972 г. "генеральный аудитор при осуществлении своих функций не подчиняется управлению или контролю любого лица или власти". Закон ФРГ о Конституционном Суде 1951 г. характеризует последний как орган "самостоятельный и независимый от всех других конституционных органов". Во французском Законе 1958 г. положение конституционного совета охарактеризовано следующим образом: решения совета не подлежат обжалованию; они обязательны для всех публичных властей (включая парламент и президента), органов администрации и юстиции. Можно привести и другие формулировки конституций и законов, но думается, что и процитированные выше отчетливо отражают тенденцию признания особой контрольной власти.

Хотя контрольную власть осуществляют органы различных видов, не соподчиненные между собой, отдельные основные законы устанавливают их определенную систему. В Конституции Эквадора есть особый раздел "Органы контроля". Статья 146 Конституции Перу 1979 г. упоминает даже о "национальной системе контроля". В Перу эта система понимается как организационно(структурно)-функциональная и относится к иерархически построенным органам генерального контролера. В большинстве других стран (например, в Алжире) имеются в виду самые различные органы и процедуры: система контрольной власти, о которой упоминают конституции, остается по преимуществу функциональной.

Системный подход к контролю служит еще одним основанием для вычленения этой особой "ветви власти". Однако он не всегда выражен достаточно четко. Так, организация и деятельность Конституционного Суда ФРГ регулируется в разделе Конституции, озаглавленном "Правосудие", хотя с собственно правосудием (рассмотрение конкретных уголовных, гражданских и иных дел) деятельность Конституционного Суда имеет мало общего (кроме процессуальной формы). Декрет Президента Туниса о конституционном совете N 87 - 1414 (1987 г.) называет этот орган лишь "консультативным органом", а в Конституции Франции 1958 г. о счетной палате говорится как о "помощнике" парламента и правительства в финансовых делах. Однако идея обособления контрольной власти находит свое отражение даже в таких актах. В том же тунисском Декрете говорится, что Совет "рассматривает любой вопрос, касающийся функционирования институтов".

Имеет свою специфику и деятельность органов контрольной власти. Контрольная деятельность как таковая в той или иной форме присуща почти всякому государственному органу. При этом у каждого вида органов свой основной профиль деятельности. Они не устанавливают общих правил поведения, как это делает законодательная власть, не занимаются организаторской работой, что присуще исполнительной власти, не рассматривают конкретных уголовных дел, гражданских, трудовых и иных споров, что составляет сферу деятельности судебной власти. Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений и предприятий. Обычно они докладывают о результатах проверок другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям. Сами же органы контроля, как правило, никаких наказаний назначать не могут. Наиболее широкую формулировку об аспектах проверки содержит глава намибийской Конституции, посвященная омбудсмену. В соответствии со ст. 91 он расследует жалобы о нарушении прав и свобод, злоупотреблении властью, несправедливости, грубости, оскорблениях, невоспитанном обращении с любым жителем Намибии на работе или со стороны органов администрации, факты несправедливости и коррупции в поведении должностных лиц, а также такое поведение последних, которое недопустимо в демократическом обществе.

Расследуя те или иные нарушения, органы контроля могут вызывать для дачи объяснений должностных лиц, вправе требовать представления любых документов, причем ссылки на служебную тайну в этом случае не принимаются. Известно, например, что, осуществляя свои полномочия, Верховный суд США в известном деле Уотергейт в 1974 г. потребовал представления от президента пленок с записями его разговоров по телефону, что в конечном счете привело к отставке Президента Никсона. Отказ должностного лица сотрудничать с органами контроля может повлечь его наказание.

Контроль носит предварительный или последующий характер. Предварительный контроль за конституционностью законов (до их промульгации и опубликования) осуществляют конституционные советы, последующий - общие суды в странах, где они обладают соответствующими полномочиями (например, в США). Контроль омбудсменов, генеральных контролеров, счетных палат тоже имеет лишь последующий характер: они проверяют по жалобам и иным поводам факты, которые имели место.

В отличие от других ветвей власти контрольная власть не устанавливает общих норм (такие нормы создают парламент и исполнительные органы). Акты контрольной власти имеют конкретный, обычно индивидуальный характер и адресованы определенным органам, учреждениям, должностным лицам, а в некоторых случаях (например, в Намибии) и частным лицам. Решения конституционных судов публикуются, но никаких других дополнительных мер суд не предпринимает: предполагается, что все заинтересованные стороны руководствуются этим решением. Счетная палата, омбудсмен, народный защитник обычно раз в год представляют отчеты парламенту, где указывают меры, необходимые, по их мнению, для совершенствования деятельности тех или иных сторон государственного аппарата. Народный защитник, обнаружив нарушения, сначала обращается к органу, допустившему их, а затем уже к вышестоящему руководству; прокуроры делают представления соответствующему органу, указывая на нарушения в его работе.

Если контрольный орган полагает, что злоупотребления значительны, он может возбудить дело в суде или обратиться к таким органам государства, которые обладают правом наказывать виновных и смещать их с должности. Вместе с тем в некоторых странах контрольные органы, не имея права изменять или отменять акты администрации, не лишены некоторых функций оперативного исправления замеченных недостатков. Конституционный суд наряду с решением вопроса по существу может высказаться и о мерах по совершенствованию тех или иных институтов (но только с юридических, а не политических позиций). Народный защитник в Испании, кроме возбуждения дела в суде, обращения в конституционный суд, доклада парламенту и т.д., вправе предложить компетентным органам наказать виновное должностное лицо. Французский посредник наделен полномочием возбудить дело о дисциплинарном производстве, генеральный контролер может давать и некоторые указания по совершенствованию деятельности учреждения.

В настоящее время сложилось несколько направлений и соответственно различных видов осуществления контрольной власти. Эти направления могут быть выделены лишь условно, в реальной жизни многие из них взаимно переплетаются.

Прежде всего возник и в дальнейшем получил широкое развитие контроль за конституционностью законов и иных актов. Однако в большинстве стран долгое время специальных органов конституционного контроля не существовало, а в социалистических странах он возлагался на постоянно действующие коллегиальные органы парламентов (президиумы, государственные советы), конституционно-правовые комиссии парламентов, где приблизительно треть их членов были не депутатами, а широко известными специалистами по государственному праву.

В современных условиях конституционный контроль представлен главным образом тремя видами органов: общими судами (последней инстанцией является Верховный суд страны) <11>, конституционными судами и конституционными советами. В первом случае имеет место по существу множественность органов конституционного контроля (отнюдь не каждое дело доводится до Верховного суда, соответствующий прецедент может быть установлен и другим судом высокого ранга), в двух остальных - создается единый для страны орган конституционного контроля.

<11> Конституционный контроль, осуществляемый общими судами, получил распространение главным образом в странах англосаксонского права - США, Австралии, Канаде, Индии и др., за исключением самой Великобритании.

Вторая разновидность органов, обеспечивающих общий надзор за законностью, - прокуратура. Правда, такие функции она выполняет лишь в некоторых странах (Россия, Китай, Вьетнам и др.) <12>.

<12> Во многих странах ее задачи ограничиваются лишь расследованием преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде (Конституция Намибии 1990 г). Деятельность прокуратуры в этом случае ориентирована прежде всего на защиту интересов государства, что нашло прямое закрепление в Конституциях Перу, Турции, Сирии. Да и в странах англосаксонского права генеральный прокурор (генеральный атторней) обычно выступает как главный консультант правительства по юридическим вопросам.

Вместе с тем общей тенденцией последних десятилетий стало расширение функций прокуратуры, придание ей контрольных полномочий. По Конституции Сальвадора 1983 г. Генеральный прокурор защищает не только интересы государства, но и права граждан. Он избирается парламентом, что придает ему независимость от исполнительной власти. В некоторых странах прокуратура наделена полномочиями контроля за соблюдением финансовой дисциплины в публичном секторе, но наибольший объем контрольных полномочий прокуратуры связан с концепцией "общего надзора", принятой в социалистических странах и сохраняемой во многих постсоциалистических государствах (Россия, Украина, Казахстан, Чехия, Словакия и др.). Здесь прокуратура следит за соответствием закону административных актов и мероприятий, а в России осуществляет надзор за законностью решений и местных представительных органов. Производя контроль, прокуратура не вправе применять какие-либо наказания, давать обязательные указания. Она вносит протест на акт данному органу, где указываются имеющиеся нарушения закона и устанавливается срок для их устранения или отмены опротестованного акта. В случае отклонения протеста прокурора он обращается, как правило, в суд.

В последние десятилетия во многих государствах стали создаваться особые органы и избираться (назначаться) специальные должностные лица для контроля за соблюдением прав человека разного рода административными органами, а в некоторых странах - частными лицами и объединениями. В отличие от прокуратуры они осуществляют контроль и ведут расследование с точки зрения не только законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности, справедливости. Контрольные органы и должностные лица этого рода имеют разные названия: омбудсмен в скандинавских странах, некоторых штатах Индии, в африканской Намибии, народный (публичный) защитник - в Испании и Колумбии, посредник - во Франции, коллегия народной правозащиты - в Австрии, контрольная палата - в Польше и т.д. Закон Испании о народном защитнике 1981 г. устанавливает, что он уполномочен парламентом для защиты прав и свобод и может осуществлять надзор за деятельностью административных органов. Французский посредник, как сказано в Законе 1973 г., оценивает применение законов и других актов с точки зрения справедливости. Но наиболее широкая формулировка о полномочиях омбудсмена содержится в Конституции Намибии. Помимо названных выше полномочий, на него возлагается также расследование жалоб на чрезмерное использование природных ресурсов, деградацию экологической системы, даже если такие действия совершаются частными институтами.

Финансовый контроль осуществляется в различных государствах многими традиционными органами. Вместе с тем в последние десятилетия стали создаваться специальные органы общего контроля за финансами публичных органов. Речь идет о счетных палатах (например, Австрия), генеральных контролерах (Колумбия), генеральных аудиторах (Нигерия) и аналогичных органах и должностных лицах. Отмечается тенденция придавать этим органам и должностным лицам все более широкие полномочия (особенно генеральным контролерам). Согласно ст. 146 Конституции Перу 1979 г. генеральный контролер рассматривается как автономный государственный орган, возглавляющий систему национального контроля. Упомянутые органы контролируют расходование средств из государственного бюджета, но их деятельность не ограничивается только этим <13>.

<13> Генеральные контролеры вправе проверять экономичность и целесообразность административного управления. Одновременно, как устанавливает Конституция Бангладеш 1972 г., "генеральный контролер и генеральный аудитор" (это одно лицо) вправе проверять публичные счета всех учреждений, включая суды, всех властей и должностных лиц. Он имеет доступ ко всем складам материальных ценностей. Однако такие права предоставлены этому органу не везде. В Турции, где Государственный контрольный совет в какой-то мере совмещает некоторые обязанности омбудсмена и финансового контролера, он не может надзирать за эффективностью деятельности администрации в вооруженных силах и судах.

Контроль, осуществляемый этими органами и должностными лицами, неодинаков, счетные палаты проводят тотальную проверку исполнения государственного бюджета, но она занимает много времени и часто неэффективна, так как об исполнении бюджета счетная палата докладывает парламенту уже после принятия нового бюджета, а иногда лишь через несколько лет. Генеральные контролеры осуществляют выборочный контроль: они проверяют отдельные объекты, но такая проверка достаточно глубокая и дает значительные и быстрые результаты. Причем деятельность проверяемого объекта оценивается не только с формальной стороны, а и с точки зрения целесообразности расходования средств.

Мы упомянули лишь основные институты государственного контроля, существующие в современных правовых системах, поскольку в рамках настоящей статьи дать исчерпывающую характеристику всех государственных органов, в той или иной степени, осуществляющих функцию контроля, не представляется возможным.

Вместе с тем само по себе наличие большого числа специализированных контрольных органов или органов, для которых контроль является составной частью их компетенции, не обеспечивает само по себе эффективности государственного контроля. Более того, обилие контрольных инстанций нередко снижает эффективность деятельности проверяемых, не принося ощутимого результата. Одна из задач административной реформы и состоит в том, чтобы создать мобильную и эффективную систему государственного контроля, основным принципом которой станет оценка эффективности деятельности подконтрольных инстанций не по затратам, а по реальным результатам деятельности. Контроль должен прежде всего способствовать сохранению общезначимых ценностей: жизни, здоровья, собственности и т.п.

Ф.В. Тарановский подчеркивал: "Государственная организация устанавливается первоначально как факт, но постепенно все более и более проникается началами права не вследствие свободного самоограничения или самообязывания власти, а в силу внешнего ее ограничения, устанавливаемого благодаря взаимодействию между властью и обществом. Ограничения эти возникают, множатся и крепнут по мере роста общественного самосознания" <14>. Государственный контроль над жизнью и деятельностью общества возможен и необходим лишь в правовых рамках. Его пределы детерминированы приоритетом прав и свобод человека и гражданина.

<14> Тарановский Ф.В. Энциклопедия права. 3-е изд. СПб., 2001. С. 536.

В этом плане интересен взгляд Ирины Алкснис на взаимоотношения государства и общества в современной России. В своей статье "Почему власть не доверяет народу?" она пишет: "...российский социум не имеет привычки и традиции к самоуправлению и осознанию себя как единой независимой сферы с собственными интересами, правилами и ответственностью за свои действия.

Как результат, нет ничего особо странного в том, что и средний россиянин имеет весьма невысокую степень гражданской ответственности. В данном случае под гражданской ответственностью подразумевается ответственность человека перед обществом, к которому он принадлежит. Россиянин в своих действиях ориентируется в первую очередь на государство, которое задает определенные законодательные нормы, следит за их исполнением и наказывает преступивших рамки.

В этой ситуации нельзя сильно винить российскую власть за то, что она пытается контролировать такое общество, полностью подчинить его себе.

Однако надо признать, что Россия вступает в эпоху, когда все старые схемы перестают действовать. Резкое усложнение всех сфер современной жизни - культурной, экономической, технологической и прочих - ставит со всей очевидностью проблему устаревания прежних механизмов государственного управления и контроля над обществом. Похоже, что нынешняя российская власть начинает это понимать" <15>.

<15> Алкснис И. Почему власть не доверяет народу? // Новое мнение. 02.10.2006.

В заключение отметим, что действенный государственный контроль за жизнью и деятельностью общества возможен только на паритетной основе, на основе тесного сотрудничества государства с различными организациями и гражданами.