Мудрый Юрист

К вопросу об аппарате полномочного представителя президента Российской Федерации в федеральном округе

Черкасов Константин Валерьевич - кандидат юридических наук, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского (г. Саратов) юридического института (филиала) ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции РФ".

Как известно, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" <1> в целях обеспечения реализации Президентом России своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (далее - полномочные представители).

<1> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; N 26. Ст. 2748; N 38. Ст. 3781; 2001. N 6. Ст. 551; 2004. N 15. Ст. 1395; N 41. Ст. 4021; 2005. N 13. Ст. 1135.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочных представителей осуществляют аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (далее - аппараты полномочных представителей), главное назначение которых состоит в практической реализации полномочий полномочных представителей, в содействии исполнению поставленных главой государства перед ними задач. Среди основных функций аппаратов полномочных представителей можно выделить: обеспечение осуществления полномочий полномочных представителей и их заместителей; подготовка аналитических, справочных и информационных материалов по поручению полномочных представителей и их заместителей; обеспечение связей полномочных представителей и их заместителей с органами государственной власти и местного самоуправления, организациями и общественными объединениями, средствами массовой информации; осуществление по поручению полномочных представителей иных функций.

В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе места размещения заместителей полномочных представителей и аппаратов полномочных представителей на территориях соответствующих федеральных округов определяются полномочными представителями самостоятельно. В то же время на основе предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации места размещения полномочных представителей и сотрудников аппаратов полномочных представителей были установлены Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2000 г. N 1403 "О размещении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и сотрудников их аппаратов" <2>.

<2> СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3257; 2001. N 50. Ст. 4706; 2002. N 32. Ст. 3163; 2003. N 47. Ст. 4520; 2005. N 13. Ст. 1137.

Следовательно, места нахождения аппаратов полномочных представителей на территориях федеральных округов по предложению органов государственной власти субъектов Российской Федерации определил единолично глава государства, а не полномочные представители. Данное обстоятельство представляется логичным при условии упорядочения правовой основы функционирования полномочных представителей, что предполагает внесение соответствующих изменений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Аппараты полномочных представителей входят в состав Администрации Президента Российской Федерации на правах самостоятельных подразделений (на правах управлений), что обусловливает их структурное обособление <3>. Полномочные представители, а в случае отсутствия или по поручению - заместители полномочных представителей самостоятельно руководят деятельностью аппаратов полномочных представителей, обеспечивая решение возложенных на них задач, возглавляют их на принципах единоначалия и несут персональную ответственность за организацию их деятельности.

<3> Указ Президента Российской Федерации "Об Администрации Президента РФ" от 25 марта 2004 г. N 400 // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188; 2005. N 9. Ст. 709.

В целом полномочные представители: представляют Руководителю Администрации Президента России на утверждение структуру и штатную численность аппаратов полномочных представителей, а также кандидатуры для назначения на должность и вносят ему предложения об освобождении от должности своих заместителей, помощников; распределяют обязанности между работниками аппаратов полномочных представителей согласно штатному расписанию и их функциям (в том числе и между своими заместителями); утверждают положения о структурных подразделениях аппаратов полномочных представителей, должностные инструкции их работников, подписывают служебную документацию в пределах своей компетенции; по согласованию с Управлением Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам назначают на должность и освобождают от должности сотрудников аппаратов полномочных представителей (за исключением заместителей и помощников); осуществляют контроль качества выполнения работниками аппаратов полномочных представителей должностных обязанностей, поощряют их и применяют к ним меры дисциплинарного взыскания (за исключением заместителей и помощников), решают вопросы о командировании сотрудников аппаратов полномочных представителей в пределах России; издают распоряжения по вопросам деятельности аппаратов полномочных представителей.

Структуру и штатную численность аппаратов полномочных представителей утверждает Руководитель Администрации Президента Российской Федерации. Он также устанавливает порядок взаимодействия между полномочными представителями, аппаратами полномочных представителей и другими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, определяет количество заместителей полномочных представителей, назначает на должность и освобождает от должности заместителей и помощников полномочных представителей, применяет к ним меры поощрения и дисциплинарного взыскания. В то же время можно с уверенностью утверждать, что сегодня полномочные представители наделены более значимыми полномочиями в отношении аппаратов полномочных представителей, как организационными, так и кадровыми, чем их предшественники, которые фактически полностью были подчинены Руководителю Администрации Президента России и не имели возможности формировать свои аппараты.

До недавнего времени структуру аппаратов полномочных представителей составляли: первые заместители, заместители полномочных представителей (их количество разнилось в каждом федеральном округе); управления (организационные управления, управления по работе с общественными организациями и средствами массовой информации, информационно-аналитическое управление, финансово-экономические управления, управления по координации работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, управление по координации деятельности правоохранительных органов); обособленные отделы (окружные инспекции Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, отделы федеральных и региональных программ, отделы кадровой политики и государственных наград, юридические отделы, административные отделы); отделы в составе управлений (организационные отделы, информационно-аналитические отделы, отделы по обеспечению деятельности полномочных представителей в г. Москве, отделы по работе со средствами массовых коммуникаций, отделы по работе с общественно-политическими объединениями, отделы финансов, отделы внешнеэкономических связей).

Реорганизация Администрации Президента Российской Федерации 2004 г. непосредственным образом затронула и структуру аппаратов полномочных представителей. Были введены должности помощников полномочных представителей, ликвидированы должности первых заместителей полномочных представителей, управления и отделы аппаратов полномочных представителей преобразованы в департаменты аппаратов полномочных представителей.

Сегодня структура аппаратов полномочных представителей представляется в следующем виде: заместители, помощники полномочных представителей; департамент документационного обеспечения, планирования и внутреннего контроля; департамент информационно-аналитического и организационного обеспечения; департамент по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе; департамент социально-экономического и финансового мониторинга; департамент по вопросам экономической политики; департамент по вопросам социальной политики; департамент по обеспечению конституционных прав граждан; правовой департамент; департамент по связям с общественными организациями; контрольный департамент; департамент по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации; департамент по взаимодействию с правоохранительными органами; департамент по вопросам правоохранительной деятельности, обороны и безопасности; департамент по обеспечению деятельности полномочного представителя в г. Москве.

В целях повышения эффективности деятельности полномочных представителей и выработки действенных механизмов реализации их полномочий в структурах аппаратов полномочных представителей представляется целесообразным создать консультативные органы - коллегии аппаратов полномочных представителей. В их состав, предположительно возглавляемый полномочными представителями, должны войти заместители полномочных представителей и руководители департаментов аппаратов полномочных представителей.

Основными направлениями деятельности указанных органов могли бы стать: анализ и прогнозирование проводимых или планируемых к проведению в федеральных округах мероприятий, проектов; планирование деятельности аппаратов полномочных представителей и их подразделений; заслушивание отчетов ответственных лиц о ходе подготовки мероприятий и проектов, их промежуточных итогах и исполнении; предварительное рассмотрение и обсуждение вопросов, затрагивающих интересы федеральных округов; координация действий структурных подразделений аппаратов полномочных представителей; выработка рекомендаций и предложений полномочным представителям по осуществлению поставленных перед ними задач, а также по вопросам работы аппаратов полномочных представителей, их взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества.

Логичным видится также принятие типового регламента аппарата полномочного представителя. Такой акт, утверждаемый Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, мог бы подробно фиксировать и в определенной мере унифицировать порядок деятельности аппаратов полномочных представителей и их структурных подразделений, служить основой для регламентов соответствующих аппаратов полномочных представителей, утверждаемых полномочными представителями самостоятельно. Кроме того, назрела необходимость внесения соответствующих изменений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе в части нормативного закрепления, вызванного практикой и фактически реализуемого в настоящее время права полномочных представителей по утверждению положения об аппарате полномочного представителя.

Особое место в структуре аппаратов полномочных представителей занимают главные федеральные инспекторы, а также федеральные инспекторы аппаратов полномочных представителей (далее - главный федеральный инспектор и федеральный инспектор соответственно). Выступая федеральными государственными служащими аппаратов и входя в состав контрольных департаментов, главные федеральные инспекторы, федеральные инспекторы занимают должности в Администрации Президента Российской Федерации и относятся соответственно к высшей и главной группе должностей категории "специалисты" <4>.

<4> Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 118; N 10. Ст. 1091; N 13. Ст. 1360; N 38. Ст. 3975; N 43. Ст. 4480.

Основное назначение главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов заключается в представлении интересов и обеспечении реализации функций аппаратов полномочных представителей на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день главный федеральный инспектор и федеральный инспектор назначаются в каждый субъект Российской Федерации одновременно. Однако до недавнего времени при небольших размерах территорий субъектов Российской Федерации и устойчивой общественно-политической обстановке главный федеральный инспектор мог отсутствовать. В этом случае его полномочия исполнял федеральный инспектор. Такая ситуация, например, имела место в Коми-Пермяцком автономном округе.

Правовые акты, регламентирующие деятельность полномочных представителей, не содержат норм, фиксирующих правовой статус главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов. Сегодня в наиболее полном виде он закреплен в нормах распоряжения Администрации Президента Российской Федерации от 22 марта 2005 г. N 384 "Об утверждении Типового положения о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе" <5>, положений о главных федеральных инспекторах и федеральных инспекторах, утверждаемых полномочными представителями по согласованию с помощником Президента России - начальником Контрольного управления Президента Российской Федерации <6>, а также положений о структурных подразделениях аппаратов полномочных представителей.

<5> Архив аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. 2006 г.
<6> См., например: распоряжение полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе от 23 мая 2005 г. N А53-3347 "Об утверждении Положения о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе" // Архив аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. 2006 г.

Назначение на должность и освобождение от должности главных федеральных инспекторов, федеральных инспекторов осуществляют полномочные представители по представлению начальников контрольных департаментов аппаратов полномочных представителей. Главные федеральные инспекторы, в свою очередь, вносят предложения о назначении на должность и освобождении от должности федеральных инспекторов, а также о поощрении и применении к ним мер дисциплинарного взыскания начальникам контрольных департаментов аппаратов полномочных представителей.

Главные федеральные инспекторы, федеральные инспекторы подотчетны полномочным представителям, однако оперативное руководство их деятельностью осуществляют заместители полномочных представителей, курирующие соответствующие участки работы, непосредственное - начальники контрольных департаментов аппаратов полномочных представителей. Осуществляя принадлежащие им функции, главные федеральные инспекторы руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, актами Президента России, распоряжениями Администрации Президента Российской Федерации, распоряжениями и поручениями полномочных представителей, положением о них, а федеральные инспекторы - также указаниями главных федеральных инспекторов.

Первоначально задачи, функции, права, организация и обеспечение деятельности главных федеральных инспекторов, федеральных инспекторов были в основном схожи с аналогичными характеристиками правового статуса полномочных представителей, с тем лишь отличием, что осуществлялись в подведомственных им субъектах Российской Федерации и в ряде случаев проецировались на полномочных представителей. Исключение составляли только полномочия, которые связаны с особенностями правового статуса полномочных представителей и реализуются ими непосредственно.

Сегодня основными задачами главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов являются: организация контроля за исполнением в субъектах Российской Федерации указов, распоряжений и иных решений главы государства; участие в организации контроля за реализацией в субъектах Российской Федерации ежегодных посланий Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации и иных программных документов главы государства; участие совместно с контрольными департаментами аппаратов полномочных представителей в соответствии со сводными планами контрольных мероприятий, осуществляемых самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и полномочными представителями, в организации контроля и проверки исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов.

В целях решения обозначенных задач главные федеральные инспекторы и федеральные инспекторы проводят мероприятия по организации контроля за исполнением в субъектах Российской Федерации указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; регулярно информируют полномочных представителей и контрольные департаменты аппаратов о проведенных контрольных мероприятиях, вносят предложения о мерах, направленных на устранение вскрытых нарушений и повышение исполнительской дисциплины; участвуют в организации контроля за исполнением в субъектах Российской Федерации федеральных законов и за реализацией федеральных программ; вносят полномочным представителям предложения о совершенствовании контрольной деятельности в субъектах России; при организации проверок исполнения в субъектах Российской Федерации федеральных законов, правовых актов и иных решений главы государства взаимодействуют с контрольными департаментами аппаратов полномочных представителей, а также с органами прокуратуры России и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти; участвуют в работе органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, находящихся на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации; осуществляют личный прием граждан и работу с обращениями граждан, учреждений и организаций; исполняют отдельные поручения полномочных представителей.

Важно отметить, что правовой статус главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов определенным образом напоминает правовой статус ранее действующих полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации. В этой связи в периодической литературе встречается ошибочная точка зрения, что главные федеральные инспекторы и федеральные инспекторы заменили собой полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации <7>. Думается, данное мнение не имеет серьезного юридического обоснования по следующим обстоятельствам.

<7> См.: Рыжков В. Всплытие покажет. Институт полпредов явился еще одной чиновничьей надстройкой с весьма туманными полномочиями // Профиль. 2002. N 2. С. 25.

Во-первых, институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации был реорганизован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации. В свою очередь, институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей, а не в институт главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов.

Во-вторых, сфера деятельности, порядок назначения на должность и освобождения от должности, а также подотчетность полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации и главных федеральных инспекторов, федеральных инспекторов значительно различаются. В то время как главные федеральные инспекторы и федеральные инспекторы представляют на территориях субъектов Российской Федерации аппараты полномочных представителей, полномочные представители Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации представляли на территориях субъектов Российской Федерации непосредственно главу государства.

В-третьих, вследствие сопротивления со стороны региональной политической элиты (особенно в республиках) институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации в некоторых субъектах Российской Федерации так и не был создан. Полномочные представители Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в ряде случаев действовали на территориях нескольких граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Главные федеральные инспекторы и федеральные инспекторы назначены в каждый субъект Российской Федерации. Они обладают определенными полномочиями только в пределах территории курируемого субъекта Российской Федерации, не вправе вмешиваться в деятельность главных федеральных инспекторов, федеральных инспекторов, действующих в пределах территорий сопредельных субъектов Российской Федерации и тем более инспектировать несколько субъектов Российской Федерации.

В-четвертых, полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации были определенно шире полномочий главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов. Деятельность первых акцентировались в большинстве случаев на координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, тогда как главные федеральные инспекторы и федеральные инспекторы сегодня осуществляют преимущественно контрольные функции. Институт главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов стал, по сути, ориентированным на обеспечение реализации в регионах осуществляемых в настоящее время в Российской Федерации приоритетных национальных проектов.

Подытожив, отметим: полномочные представители совместно с аппаратами полномочных представителей и в совокупности образуют единые территориальные государственные органы вертикали президентской власти. Выступая структурными элементами своеобразного государственного образования - президентуры, аппараты полномочных представителей в конечном итоге способствуют реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации на межтерриториальном и региональном уровнях. Имеются достаточные основания полагать, что по своей юридической природе полномочные представители вместе с аппаратами полномочных представителей являются рабочими, вспомогательными аппаратами главы государства на местах общей компетенции.