Мудрый Юрист

Пропорциональные выборы в субъектах Российской Федерации в 2006 - 2007 годах: законодательство и практика

Котегова М.А., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Избирательное законодательство субъектов РФ складывается под влиянием двух Федеральных законов - Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> (далее по тексту - Закон "Об основных гарантиях...") и Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2>.

<1> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253. В ред. от 30 декабря 2006 г.
<2> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. В ред. от 29 декабря 2006 г.

Общие требования к выборам представительного органа субъекта РФ заключаются в следующем:

  1. не менее половины депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков (п. 16 ст. 35 Закона "Об основных гарантиях...");
  2. заградительный барьер на этих выборах не может превышать 7%;
  3. к распределению мест должны быть допущены партии, в совокупности набравшие не менее 50% голосов избирателей.

Также выборы должны проводиться в соответствии с Методическими рекомендациями по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта РФ о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (утв. Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 25 декабря 2002 г.) <3>.

<3> www.cikrf.ru

Методические рекомендации ЦИК России предусматривают, что субъект правомочен самостоятельно выбирать для себя модель избирательной системы с обязательным учетом нескольких факторов.

Во-первых, это количество мест, распределяемых по пропорциональной избирательной системе. По мнению ЦИК России, оно не должно быть меньше 20, а если состав законодательного органа субъекта РФ слишком маленький, то весь орган следует избирать по пропорциональной системе. В качестве аргумента за такой подход приводится пример выборов депутатов Калининградской областной Думы 5 ноября 2000 г., когда все избирательные объединения и блоки, допущенные к распределению депутатских мандатов, получили по 1 мандату, хотя доля голосов избирателей, поданных за списки, колебалась от 11,29 до 16,34 процента.

Во-вторых, субъект РФ должен определить, будут выборы проводиться с использованием закрытых или открытых списков. ЦИК России рекомендует применять открытые списки.

В-третьих, список может быть разделен на региональные группы. В Методических рекомендациях ЦИК России предлагается использовать разделение списков на подгруппы, а число региональных частей рекомендуется установить на уровне не менее трети от числа одномандатных избирательных округов.

В-четвертых, рекомендуется установить, что число кандидатов в списке может превышать число мандатов в 1,5 - 2 раза.

В-пятых, наиболее адекватным признается заградительный пункт в 5%.

В-шестых, для распределения мест между кандидатами рекомендуется использовать метод наибольших остатков, называемый иногда естественной квотой или квотой Хэра. По такому методу распределяются места на выборах депутатов Государственной Думы.

Пропорциональные выборы законодательных органов субъектов РФ в 2006 - 2007 гг. проходили в единые избирательные дни: 8 октября 2006 г. и 11 марта 2007 г.

8 октября 2006 г. состоялись выборы в 9 субъектах Российской Федерации: Республика Карелия, Республика Тыва, Чувашская Республика, Приморский край, Астраханская, Липецкая, Новгородская, Свердловская области, Еврейская автономная область. Итоги этих выборов оценивались в докладе члена ЦИК России О.К. Застрожной на совещании с представителями политических партий по вопросам их участия в выборах <4>.

<4> http://www.cikrf.ru

Кандидатов в депутаты выдвинула 21 партия, в том числе 16 партий выдвинули списки кандидатов по единым и одномандатным избирательным округам, 3 - кандидатов только по одномандатным избирательным округам и 2 - только списки кандидатов по единым избирательным округам. Зарегистрировано было 70 списков, выдвинутых 14 партиями. По итогам выборов 8 октября 2006 г. "Единая Россия" получила в общей сложности 54% мест в парламентах (она представлена во всех 9 субъектах), КПРФ - 6,8% мест (получили мандаты в большинстве регионов, кроме Тывы), РПЖ - 5% (мандаты в Тыве, Карелии и Липецкой области), РПП - 4,6%, партия "Родина" - 7 мандатов, ЛДПР - 6 <5>.

<5> Ведомости. 2006. N 189(1716), 190(1717), 195(1722).

На этих выборах участники избирательного процесса сталкивались с трудностями, порождаемыми применением нового типа избирательной системы.

Во-первых, много вопросов вызывало установление легитимности представленного от партии списка кандидатов в части его утверждения. Например, Избирательная комиссия Свердловской области отказала в регистрации списка кандидатов в депутаты областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, выдвинутого избирательным объединением "Свердловское региональное отделение политической партии "Российская партия Жизни" на том основании, что был нарушен установленный законом порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов. По мнению комиссии, при отсутствии созданных в соответствии с уставом партии местных отделений выдвижение списка кандидатов должно было проводиться на общем собрании регионального отделения политической партии. Свои выводы комиссия мотивировала ссылками на заключение Главного управления Федеральной регистрационной службы по Свердловской области о неправомочности конференции, проведенной региональным отделением. Верховный Суд РФ Определением от 12 сентября 2006 г. признал постановление незаконным и обязал Избирательную комиссию Свердловской области зарегистрировать список кандидатов. Верховный Суд РФ отметил, что поскольку Устав политической партии "Российская партия Жизни" не содержит образцов ведения протоколов заседаний региональных отделений, то оформлять их можно в произвольной форме. То, что местные отделения созданы и работают, по мнению Суда, подтверждало проведение конференции регионального отделения 19 мая 2006 г. с участием делегатов этих отделений, а то, что запрос в Федеральную регистрационную службу был сделан Избирательной комиссией Свердловской области до представления для регистрации списков кандидатов в депутаты, выдвинутых региональным отделением политической партии, свидетельствовало о ее предвзятости. Суд отметил также, что Избирательной комиссией области, по существу, сделаны выводы, касающиеся внутрипартийной деятельности регионального отделения партии в части правомерности и обоснованности создания структурных подразделений, выдвижения ими делегатов на конференцию, принятия Советом регионального отделения решения о ее проведении.

ЦИК России для преодоления подобных ситуаций рекомендовала в течение 10 дней, отведенных для проверки документов, обращаться в регистрационный орган, осуществляющий надзор за деятельностью партий, а если ответ не придет в течение срока проверки, список партии регистрировать.

Во-вторых, некоторые партии не успели привести свой устав в соответствие с действующим законодательством, из-за чего столкнулись с трудностями при участии в выборах. Примером тому является ситуация, сложившаяся у партии "Яблоко" на выборах в Карелии. Верховный Суд Республики Карелия решением от 15 сентября 2006 г. по заявлению Центральной избирательной комиссии Республики Карелия отменил регистрацию списка кандидатов в депутаты Законодательного собрания Республики Карелия, выдвинутого региональным отделением политической партии "Российская демократическая партия "Яблоко". Судом было установлено, что после регистрации Комиссией списка кандидатов Управление Федеральной регистрационной службы по Республике Карелия сообщило о нарушениях порядка выдвижения кандидатов. Этот вывод обосновывался тем, что на конференции регионального отделения партии "Яблоко" присутствовало 37 из 47 избранных делегатов от 474 зарегистрированных членов партии, а не от общего количества членов партии, состоящих на учете в региональном отделении. Суд также установил, что согласно уставу партии среди ее членов есть категория "зарегистрированных членов партии", которые только и имеют право избирать и быть избранными в руководящие органы политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, что ведет к нарушению принципа равенства прав всех членов партии. Позиция Суда была подтверждена Верховным Судом РФ.

В-третьих, имели место нарушения финансирования выборов. Примером может служить отказ в регистрации Чувашскому региональному отделению политической партии "Российская партия Пенсионеров" на том основании, что средства, поступившие для внесения избирательного залога, были получены от фонда "Народное достояние" в размере 1500 тысяч рублей, в то время как по закону размер добровольного пожертвования юридического лица не может превышать 1050 тысяч рублей. ЦИК России рекомендовала партиям проверять соответствие законодательству размера и порядка внесения поступивших на их имя взносов и пожертвований.

В-четвертых, проблему представляло выбытие кандидатов из списка, которое могло служить основанием для аннулирования регистрации списка кандидатов, в этом случае избирательной комиссии рекомендовалось выяснять причину выбытия кандидатов из списка. Например, в ходе выборов в Законодательное собрание Еврейской автономной области решением Избирательной комиссии области была аннулирована регистрация списка кандидатов в депутаты, выдвинутого региональным отделением политической партии "Российская партия Жизни". Поводом для принятия такого решения послужило то, что четыре из шести выдвинутых в списке кандидатов подали заявления о снятии своих кандидатур, однако решение было оспорено в судебном порядке на основании того, что один из кандидатов находился на лечении в стационаре областной больницы в связи с серьезным заболеванием. Суд принял решение в пользу партии.

В-пятых, избирательные комиссии не всегда соблюдали судебный порядок отмены регистрации кандидата. В частности, решением Избирательной комиссии Приморского края от 15 сентября 2006 г. Ю.И. Мараховский был исключен из списка кандидатов политической партии "Партия Национального возрождения "Народная Воля", поскольку являлся членом другой партии.

В-шестых, в ряде регионов происходила активная агитация за срыв выборов. Особенно это опасно в случае, если законодательством не предусмотрен порог явки избирателей - это может привести к избранию депутатов, не поддерживаемых большинством населения. Ситуация имела место в Свердловской области, когда из-за акции под названием "Пенсионная забастовка", проводившейся образованными "под выборы" профсоюзом "ПРОФИ" и учрежденным им СМИ - газетой "Профессионал", на выборы пришло на 20% меньше голосующих.

Что касается регионального избирательного законодательства, то оно не всегда достаточно последовательно регламентировало все необходимые избирательные действия при применении пропорциональной избирательной системы. Например, если в списках много региональных групп, число кандидатов в которых невелико, нужно предусмотреть возможность уменьшения количества групп к моменту регистрации и урегулировать возможность получения депутатских мандатов всеми списками кандидатов, допущенными к их распределению, с учетом "плавающего барьера", что не было сделано, например, в законодательстве г. Санкт-Петербурга.

Еще во время предвыборной кампании октября 2006 г. три партии - "Родина", "Российская партия Жизни" и "Российская партия Пенсионеров" объявили о создании новой партии <6>, которая затем стала именоваться "Справедливая Россия". Эту партию политологи назвали "второй партией власти", так как ее возглавляет спикер Совета Федерации С. Миронов. Деятельность новой партии началась со скандала. Председателям избирательных комиссий было разослано письмо члена ЦИК России О.К. Застрожной, в котором разъяснено, что новая партия имеет право участвовать в следующих региональных выборах, так как Росрегистрация внесла изменения в Единый государственный реестр, связанный с переименованием партии "Родина" в "Справедливую Россию". А ее региональное объединение может и до перерегистрации своих документов использовать название "Справедливая Россия" <7>. Письмо вызвало возмущение других партий, в частности "Единой России", которая сочла его недопустимым проявлением административного ресурса.

<6> Латухина К., Корня А. Три поста Миронова // Ведомости. 2006. N 191(1718).
<7> Костенко Н. Вешняков вступился за Миронова // Независимая газета. 2006. 14 дек.

Выборы 11 марта 2007 г. состоялись в 14 регионах: Дагестан, Коми, Ставропольский край, Вологодская, Ленинградская, Московская, Мурманская, Омская, Орловская, Псковская, Самарская, Томская, Тюменская области и Санкт-Петербург. "Единая Россия" получила в среднем поддержку 46,06% избирателей, КПРФ - 15,77%, "Справедливая Россия" - 15,3%, ЛДПР - 9,02%, СПС - 6,86%, "Яблоко" - 3,86% <8>. "Единая Россия" получила самый высокий результат в Республике Дагестан (69,11%) и Тюменской области (65,60%). Неплохо для партии завершились выборы в Московской области (49,59%), это чуть более, чем на выборах в Мосгордуму 2005 г. (48,7%). Еще одна "партия власти" - "Справедливая Россия" хорошо выступила в Ставрополье (37,62%), где список возглавлял мэр столицы области; в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Вологодской областях, Республиках Коми и Дагестан - "эсеры" пришли к финишу вторыми, после "Единой России". СПС прошел в пять парламентов, не без труда преодолев 7-процентный барьер. КПРФ заняла второе место по среднему уровню поддержки и получила "серебро" в семи регионах <9>.

<8> Ведомости. 2007. N 43(1817); РГ (Федеральный выпуск). N 4314. 2007.
<9> Руднева Е., Николаева А., Корня А., Окишев А. Второе место на двоих // Ведомости. 2007. N 43(1817).

Интересны выборы 2007 г. в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области, во-первых, тем, что они определили состав парламента "второй столицы" России и прилегающей к ней области. Кроме того, Санкт-Петербург - родной город действующего Президента России, и традиционно особенное внимание центральной власти к этому региону. Результаты партий власти по двум субъектам РФ практически одинаковые, но в г. Санкт-Петербурге поддержка немного выше: "Единая Россия" набрала 37,37% в городе и 35,26% в области, "Справедливая Россия" - 21,9% в городе и 20,92% в области. Это объясняется тем, что партии власти традиционно больше работают в столицах регионов, чем на периферии, а уровень жизни в г. Санкт-Петербурге выше, чем в области. У оппозиционных партий, соответственно, поддержка в области была больше, чем в городе, - у КПРФ 17,06% и 16,02% соответственно, у ЛДПР - 12,13% и 10,89%, у СПС - 7,01% и 5,17% <10>. Успех партий власти объясняется не только тем, что их поддерживает большое количество населения, но и хорошим финансированием избирательных кампаний. Например, "Единая Россия" истратила на избирательную кампанию в г. Санкт-Петербурге 180,6 млн. руб., в Ленинградской области - 9,23 млн. руб., "Справедливая Россия" - 167,2 млн. руб. и 11,48 млн. руб. соответственно. Для сравнения: избирательный фонд КПРФ составил 5,1 млн. руб. на городских выборах и 0,945 млн. руб. на областных <11>. Конкуренция партий власти "Единой России" и "Справедливой России" находит свое отражение в работе региональных парламентов. "Единая Россия" образовывает коалиции с КПРФ и ЛДПР, чтобы добиться большинства и занять руководящие посты. Например, в Законодательном собрании Санкт-Петербурга из 13 руководящих постов один занял депутат от КПРФ, один - от ЛДПР, остальные 10 - представители "Единой России" и ни одного депутата от "Справедливой России".

<10> Ведомости - Санкт-Петербург. 2007. N 43(1817).
<11> Рагозина Е. Щедрые, но скрытные // Ведомости - Санкт-Петербург. 2007. N 43(1817).

Выборы в Московской области при достаточно предсказуемых результатах были проведены с нарушениями избирательного законодательства. В частности, 26 января 2007 г. Мособлизбирком принял решение об отказе в регистрации списка Московского областного отделения экологической партии "Зеленые" на том основании, что список возглавляла супруга замглавы Росприроднадзора Олега Митволя Людмила Митволь, которая не являлась членом партии. Это решение оспаривалось партией "Зеленые" в Мособлсуде 7 февраля 2007 г., но он оставил жалобу партии без удовлетворения. Партия "Зеленые" направила кассационную жалобу в Верховный Суд. Как указано в жалобе, Мособлизбирком допустил грубейшее нарушение конституционных прав граждан и продемонстрировал предвзятое отношение к партии "Зеленые". Мособлизбирком дважды отказывал "Зеленым" Московской области в участии в выборах. Первый раз в качестве главной причины было названо решение Совета областного отделения об исключении из списка тех кандидатов, которые вовремя не представили необходимые для выдвижения документы. Второй раз по еще более абсурдной причине - в список включена Людмила Митволь, не являющаяся членом партии. По мнению Избиркома, в протоколе конференции Московского областного отделения необходимо было отразить информацию о том, что Л. Митволь поддерживают 10 членов партии. При этом по неизвестным причинам чиновники полностью проигнорировали, что в работе конференции приняли участие 34 члена партии, которые единогласно поддержали ее кандидатуру. "Все это дало нам повод подозревать Мособлизбирком в предвзятом к нам отношении и искать справедливость в Верховном Суде России", - сообщил заместитель председателя партии Андрей Нагибин. Верховный Суд России на заседании 22 февраля 2007 г. отказался пересматривать принятое решение <12>. Эта практика находится в прямом противоречии с нормами ст. 35 Закона "Об основных гарантиях...", предусматривающими право политической партии включать в состав своего списка беспартийных граждан.

<12> Подробнее см.: Российская газета. 9 февраля 2007 г.

Наконец, 15 апреля 2007 г. состоялись выборы регионального законодательного органа Красноярского края. Эти выборы представляют особый интерес, так как в прошлом их результаты совпадали с результатами федеральных выборов. Средняя явка избирателей в Красноярском крае составила около 37 процентов. В краевой парламент прошли пять партий: "Единая Россия", КПРФ, "Справедливая Россия", ЛДПР и СПС. Безусловным лидером оказалась "Единая Россия". За нее проголосовали 45,52% избирателей. 20,32% - получила КПРФ. "Справедливая Россия" набрала 12,41%, ЛДПР - 11,75%, СПС - 7,25%. По итогам выборов эти партии создали новую избирательную традицию - в рамках межпартийной группы "За честные выборы" они собрались, обсудили результаты выборов и договорились, что не будут их обжаловать. Эта интересная процедура, которая никак не урегулирована в действующем законодательстве, позволяет говорить о постепенном присвоении партиями полномочий по оценке демократичности проведенных выборов. Их оценка не является официальной, однако с учетом того, что они являются основными субъектами права обжаловать результаты выборов, проведенных по пропорциональной системе, такое неформальное решение превращается в своеобразное заключение о честности выборов.

На основании вышеизложенного можно заключить, что введение пропорциональных выборов на уровне регионов способствует тому, что в парламентах представлены чаще всего те же партии, которые имеют места в Государственной Думе РФ. Результаты региональных выборов политические аналитики используют для прогнозов итогов выборов в Государственную Думу РФ.

Существующие в России политические партии условно можно разделить на партии власти и оппозиционные партии. Партий власти в России две, это "Единая Россия" и "Справедливая Россия". Основных оппозиционных партий в России пока три: КПРФ, ЛДПР и СПС. Совокупная доля избирателей, поддерживающих партии власти, превышает 60%, что позволяет говорить о потенциальной возможности двухпартийной системы в России, но их конкуренция заставляет "Единую Россию" вступать в коалицию с ЛДПР и КПРФ, что может быть поводом для того, чтобы эти партии сохранили представительство в Государственной Думе.

Что касается избирательной системы, по которой проводятся региональные выборы, то существует тенденция к постепенному переходу на использование 100-процентной пропорциональной системы. В частности, на выборах 17 марта 2007 г. по 100-процентной пропорциональной системе уже избирались парламенты Республики Дагестан, Московской области, г. Санкт-Петербурга. Субъекты РФ почти не используют открытые списки (исключение - Корякский и Ямало-Ненецкий автономные округа) и не применяют разделение списка на региональные подгруппы. Заградительный барьер достаточно высокий, около 7%. В то время когда федеральное законодательство не устанавливало предельной величины заградительного барьера, в субъектах предпринимались попытки установить более высокий барьер - от 10 до 25%. Распределение мест между кандидатами проходит по федеральной модели с использованием квоты Хэра. В целом пропорциональная избирательная система, применяющаяся на региональных выборах, повторяет федеральную систему, что приводит к схожести результатов распределения мест между партиями в региональных парламентах по всей России и в Государственной Думе.