Мудрый Юрист

Вопросы совершенствования положений федерального закона о парламентском расследовании

Шевердяев С.Н., доцент юридического факультета МГУ, кандидат юридических наук.

Закон о парламентском расследовании был принят сравнительно недавно, в конце 2005 г., и еще не применялся на практике, которая была бы самым ценным его рецензентом <1>. Однако актуальность развития в нашей стране правовых институтов парламентского контроля, а также невыразительность предшествующей практики парламентских расследований (например, в деле о трагедии в Беслане) толкает нас к необходимости обсудить текст Закона в отсутствие данного практического пласта знания, тем более что резерв для критики имеется довольно значительный. Как показывает сравнительное исследование зарубежных моделей правового регулирования парламентского расследования, а также рассмотрение довольно богатой законопроектной практики и практики регулирования этой сферы отношений на уровне российских регионов, предшествующий опыт оказался учтенным при подготовке Закона далеко не в полной мере.

<1> Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 7. При подготовке настоящей публикации использовалась справочная правовая система "КонсультантПлюс".

В первую очередь имеет смысл рассмотреть вопросы базового контекста будущей практики применения этой разновидности институтов парламентского контроля в нынешней России. Парламентское расследование является частью сложной системы политико-правовых сдержек и противовесов, имеющихся в любой стране, претендующей на демократию. Эффективность применения институтов этой системы зависит от ее общего состояния, качества взаимосвязи ее элементов. Поэтому действительный успех реализации Закона о парламентском расследовании сильно зависит от того, насколько налажена демократическая система в стране.

Сравнительное изучение зарубежного опыта дает понимание того, что институты парламентского контроля во всем их многообразии проявляют себя неэффективно в случае, когда высшая законодательная и исполнительная власть в политическом плане единодушны и их отношения лишены серьезных коллизий. Интересно, что такая ситуация является, скорее, правилом для парламентской республики (парламентской монархии), где парламент принимает активное участие в формировании правительства. Максимально эффективен институт парламентского расследования в президентской республике, но лишь в те ее годы, когда исполнительная и законодательная власть контролируется противоборствующими политическими силами. Не случайно всемирную известность данный институт получил благодаря практике США в связи с расследованием таких грандиозных событий, как, например, гибель "Титаника", или громкими разоблачениями действующих американских президентов, например президента Никсона. Смешанная республика не дает ярких примеров для определения тенденции эффективности института парламентского контроля, поскольку многое здесь определяется текущим раскладом политических сил и системой политических соглашений.

Нынешний этап развития политической жизни в России являет собой пример отсутствия противоречий между Президентом, определяющим существо внутренней и внешней политики, и Федеральным Собранием с его организованным партийным большинством, духовным лидером которого по общему признанию является Президент. Такая ситуация сама по себе свидетельствует, что парламентские расследования, разумеется, возможны, но возможны не в отношении фактов, затрагивающих коренные интересы, на которых зиждется президентская власть, а в отношении событий вторичного политического порядка. Вполне вероятно, что в связи с насущными политическими потребностями (учитывая очередной цикл федеральной избирательной кампании) институт парламентского расследования мог бы уже в ближайшее время послужить хорошим средством для информационной войны парламентского большинства с отдельными фигурами в Правительстве, которыми, по мнению президентской власти, можно было бы с выгодой пожертвовать. Иными словами, вопрос об эффективности института парламентского расследования в сложившихся политических условиях является довольно субъективным.

Если абстрагироваться от оценок текущей политической практики и исходить исключительно из технологической задачи обеспечения максимальной эффективности института парламентского расследования в России, то базовое предложение было бы определенно связано с формированием такой системы сдержек и противовесов, где парламентское большинство имело бы радикально противоположную идеологическую ориентацию, нежели взятые вместе Президент и Правительство. Пути создания такой политической ситуации связаны, разумеется, с формированием правовых, информационных, экономических и других гарантий политической оппозиции. В настоящее время многие эксперты склонны считать, что коренного изменения правовой ситуации для этого вовсе не требуется, достаточно ослабить существующий сегодня неформальный политико-бюрократический контроль за процессом воспроизводства политической власти.

Среди множества проблем, которые могли бы способствовать созданию описанной выше ситуации, располагающей к достижению максимальной эффективности парламентского расследования как института парламентского контроля, называют, например: устранение практики злоупотребления административным ресурсом на выборах; формирование системы независимых общенациональных СМИ; неизбирательное применение законодательства о финансовом и налоговом контроле к организациям, финансирующим политическую оппозицию; борьбу с коррупцией в правоохранительных и других органах власти и т.д.

Теперь, рассмотрев вопросы общего контекста применения института парламентского расследования, следует обратиться к вопросам текста, т.е. к проблемам взятого отвлеченно от текущей политической практики Закона о парламентском расследовании 2005 г.

Что касается общей системы Закона, то она логична и вполне обоснованна, набор и последовательность механизмов реализации парламентского расследования в целом не нуждаются в существенных корректировках. Вместе с тем в тексте Закона имеется несколько не совсем удачных вариантов урегулирования отдельных сторон парламентского следствия. Остановимся на наиболее существенных моментах.

  1. В связи с тем что в Законе содержится довольно много нормативного материала, его не сложно проанализировать и принять решение о том, каковы недостатки отдельных норм. Сложнее обстоит дело с теми положениями, которые в Законе по разным причинам отсутствуют. В этой связи можно указать на то, что среди принципов парламентского расследования, указанных в ч. 2 ст. 2, отсутствует принцип невмешательства в деятельность парламентской комиссии по расследованию. В узком смысле речь идет о невмешательстве со стороны парламентариев, не попавших в состав комиссии, как, например, об этом говорится в Законе Брянской области от 11 октября 2006 г. N 88-З "О депутатском расследовании": "Комиссия самостоятельна в своей работе. Вмешательство в работу Комиссии со стороны депутатов Брянской областной Думы, не входящих в состав Комиссии, должностных лиц и граждан не допускается" (ст. 8). Однако не менее актуален вопрос о невмешательстве в деятельность парламентской комиссии органов исполнительной власти.
  2. Следующая проблема, а вернее, группа проблем связана с вопросами предмета парламентского расследования. Различные зарубежные модели правового регулирования парламентского расследования, да и наша отечественная региональная законодательная практика в этом аспекте говорят о том, что предмет парламентского расследования всегда формулируется максимально широко. Это делается различными путями. Либо может быть установлена общая норма, допускающая как можно более широкое толкование, либо конкретный и при этом довольно обширный перечень случаев, по которым может быть проведено парламентское расследование. Главное, что здесь следует принимать в расчет, - направленность предмета парламентского расследования на расширение вопросов, а не на их сужение. Ограничение предмета парламентского расследования изначально проблематично и всякий раз должно вызывать подозрение. Такое обстоятельство связано, разумеется, со статусом парламента, с тем, что это высший орган государственной власти, располагающий высочайшей политической легитимностью в связи с характерным порядком его формирования путем всенародных выборов.

Статья 4 о предмете парламентского расследования в этом смысле имеет целый ряд недостатков и, являясь по существу главным указателем на пределы возможностей парламента, может стать при определенных условиях самым уязвимым местом Закона.

Во-первых, может вызывать определенные подозрения ч. 1 ст. 4, в которой указывается, что "парламентскому расследованию подлежат: 1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Опасность формулировки нормы может быть прежде всего связана с неясностью содержания фразы "грубость и массовость нарушений прав". Однако, учитывая отмеченную выше общую тенденцию расширения предмета парламентского расследования, все же это не должно вызвать больших трений на практике, поскольку степень "грубости и массовости" будет всякий раз оценивать только парламент применительно к конкретному случаю. Никакой государственный орган не вправе запретить парламенту рассматривать то или иное событие, имеющее отношение к нарушению прав граждан, как грубое или массовое нарушение. А учитывая то, что перечень прав и свобод в Конституции РФ весьма широк, допускает весьма гибкие толкования, более того, является незакрытым (исходя из ч. 1 ст. 55 Конституции РФ, "перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина"), область поводов к парламентскому расследованию практически безгранична.

Вместе с тем следует обратить внимание на то, что при осуществлении контроля парламенты нередко сталкиваются с ситуациями, при которых нарушения прав как будто не происходит вовсе. Например, в случае присвоения или растраты чиновником бюджетных средств. Нельзя не согласиться с тем, что это довольно актуальный сюжет для сегодняшней России, но получается, что парламент не сможет провести расследование, даже если эти факты коррупции вызывающи в связи с суммами и рангом чиновников. Разумеется, можно этот и подобные случаи представить как нарушение прав граждан-налогоплательщиков, рассчитывавших при уплате налогов на то, что государство распорядится их деньгами достойно. Но все же это менее надежный вариант, чем корректировка Закона путем включения в перечень областей, составляющих предмет парламентского расследования, норм, подобных положениям ст. 3 Закона Московской области от 4 ноября 2004 г. N 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании" (в ред. Закона МО от 14.12.2005 N 261/2005-ОЗ), согласно которой парламентское расследование проводится в связи с информацией "о случаях нарушений должностными лицами Устава Московской области, законов Московской области, в том числе: а) прав и свобод человека и гражданина; б) бюджетного процесса в Московской области; в) установленного порядка формирования и исполнения государственных программ и планов социально-экономического развития Московской области; г) установленного порядка распоряжения собственностью Московской области и федеральной собственностью, в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения которой участвует Московская область".

  1. Следующий момент также связан с вопросом о предмете парламентского расследования. На этот раз вызывает некоторые сомнения часть 2 ст. 4, в которой в числе исключений из предмета парламентского расследования указывается на деятельность Президента РФ. В принципе, на наш взгляд, данное положение не должно вызывать особых возражений.

Включение этой нормы в Закон связано с тем, что для парламентского контроля за деятельностью Президента РФ существует иная группа норм, предусмотренных ст. 93 Конституции РФ, раскрывающей процедуру импичмента. Собственно сам импичмент является последствием применения парламентского контроля. Начальный этап этого процесса связан с парламентским следствием.

Часть 2 ст. 93 определяет, что парламентское следствие по вопросам деятельности Президента РФ подчинено иному порядку, нежели порядок парламентского расследования, предусмотренного одноименным Законом. Более того, следует подчеркнуть, что в сравнении с требованиями обычного парламентского расследования порядок парламентского следствия в связи с импичментом иной и даже более простой. Для того чтобы в соответствии с Конституцией РФ расследовать деятельность Президента, не требуется создания совместной комиссии палат по инициативе 1/5 голосов палаты и при подтверждении инициативы половиной состава обеих палат. Достаточно после выдвижения соответствующей инициативы, поддержанной 1/3 голосов депутатов Госдумы, создать в рамках одной нижней палаты специальную комиссию, которая и будет проводить особое расследование в связи с обстоятельствами, указывающими на совершение Президентом тяжкого преступления. Таким образом, исключение из Закона нормы о том, что парламентскому расследованию не подлежит деятельность Президента РФ, говорит о том, что парламентскому расследованию не подлежит деятельность Президента РФ только в соответствии с этим Законом, но не в соответствии с Конституцией РФ.

Вместе с тем, поскольку норма Закона, делающая исключение для Президента, при беглом рассмотрении проблемы может выглядеть вызывающе, почему бы не смягчить ее редакцию, указав, например, что особый порядок парламентского расследования деятельности Президента РФ установлен Конституцией РФ.

  1. Далее имеет смысл отдельно коснуться вопроса о соотношении парламентского следствия и расследования, проводимого правоохранительными органами. Не вызывает никаких возражений положение о недопустимости решения парламентской комиссией вопросов виновности конкретных лиц, а также о преюдициальном значении решения суда для парламентской комиссии (ч. 3 и 5 ст. 4 Закона). Однако остальные положения, касающиеся этой проблемы, должны стать объектом для внимательного разбора. Более того, возможно, указанных выше двух норм могло быть вполне достаточно для исключения вмешательства парламентариев в деятельность по уголовному расследованию и отправлению правосудия. Поэтому наиболее простым вариантом решения проблемы в тексте Закона было бы исключение из него п. 2 и 3 ч. 2 ст. 4 и ч. 4 ст. 4.

Другие варианты разрешения этой ситуации связаны с редактированием этих положений. Итак, во-первых, п. 2 и 3 ч. 2 ст. 4 возвращают нас к проблеме определения предмета парламентского расследования, т.к. они устанавливают, что парламентскому расследованию не подлежат деятельность суда по осуществлению правосудия и деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Казалось бы, что это логично в связи с нормой о том, что парламентарии не вправе решать вопрос о виновности. Но в чем тогда смысл дополнительного указания в Законе на то, что вся деятельность по осуществлению правосудия, а не только вопрос о виновности, исключается из предметов ведения парламентариев? Представляется, что это могло быть сделано для устранения возможности давления на органы предварительного следствия и суда. Парламентские расследования очень часто носят политическую окраску, следовательно, эта примесь не должна попасть в систему логических посылок и доказательств, которые впоследствии определят решение суда. Однако от подобного давления органы правосудия защищают процессуальные кодексы, и зачем об этом упоминать непосредственно среди предметных ограничений для парламентского расследования, представляется не до конца ясным.

Еще одно соображение по поводу п. 2 и 3 ч. 2 ст. 4 связано с тем, что парламент согласно этим положениям не может расследовать вопросы, которые рассматривает суд в текущем судебном следствии, но это не означает того, что любая другая деятельность суда, причем любого суда (и вообще любого правоохранительного органа), может стать объектом внимания парламентариев. Так, нарушения порядка финансирования судов, коррупция в правоохранительных органах (в том числе и в связи с отдельными уголовными делами) и другие сюжеты не входят в перечень ограничений для парламентского расследования.

Во-вторых, гораздо более серьезная проблема вытекает из формулировок ч. 4 ст. 4, определяющей, что "в случае принятия федеральным судом общей юрисдикции, арбитражным судом или мировым судьей к производству дела, касающегося фактов и обстоятельств, расследуемых в соответствии с настоящим Федеральным законом, парламентское расследование не проводится в отношении фактов и обстоятельств, определенных: 1) содержанием обвинительного заключения или обвинительного акта и ограниченных объемом собственно состава преступления, сформулированного в них; 2) содержанием заявления о совершении преступления по уголовному делу частного обвинения, в том числе о событии преступления, месте, времени, а также об обстоятельствах его совершения; 3) предметом иска или заявления, если в исковом заявлении или заявлении указаны факты и обстоятельства, возможные для определения и процессуального выделения и дающие основания для судебного спора; 4) содержанием протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении и ограниченных объемом собственно состава административного правонарушения, в связи с совершением которого данный протокол составлен (данное постановление вынесено)".

На эти положения обращали внимание практически все думские подразделения, причастные к подготовке заключений на "президентский" законопроект, превратившийся впоследствии в рассматриваемый Закон <2>. Например, в заключении по проекту Федерального закона N 217901-4 "О парламентском расследовании" Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ от 18 октября 2005 г. N 2.2-1/3019 указывалось, что эти положения могут "создать коллизию между деятельностью следственных органов и парламентской комиссией. Так, факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав человека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, как правило, расследуются в рамках соответствующего уголовного дела, возбужденного по указанным обстоятельствам. Соответственно на практике по одним и тем же событиям будет трудно отграничить обстоятельства, расследуемые в порядке уголовного судопроизводства, от обстоятельств и фактов, по которым может проводиться парламентское расследование. Тем более что проектом не предусмотрен механизм разрешения такой ситуации".

<2> Постановление ГД ФС РФ от 21 октября 2005 г. N 2307-IV ГД "О проекте Федерального закона N 217901-4 "О парламентском расследовании" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 44. Ст. 4520.

На наш взгляд, данная проблема актуальна, если норму ч. 4 ст. 4 толковать ограничительно в отношении возможностей парламентской комиссии, что противоречило бы зарубежному опыту. Есть несколько практических рекомендаций выхода из этой коллизии:

а) правовой принцип, согласно которому парламентская комиссия не может подменять деятельность следствия и суда, совершенно логичен, однако толкованием того, пересекается ли предмет парламентского расследования и судебного следствия, может заниматься только парламент;

б) парламентская комиссия после начала предварительного или судебного следствия может изменить предмет своего расследования, скорректировать его таким образом, чтобы он не пересекался с деятельностью правоохранительных органов и не предварял их выводы и решения напрямую. Подобный прием применялся в зарубежных странах неоднократно, например во Франции <3>.

<3> Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 99.

Рационально в этой связи было бы предусмотреть в Законе процедуру изменения предмета расследования. Подключать к этому палаты парламента в случае, если изменение основания для начала работы комиссии по расследованию носит редакционный характер, излишне. С другой стороны, члены комиссии не могут по собственной инициативе радикально изменять предмет расследования. Поэтому процедура могла бы предусматривать изменение основания парламентского расследования по решению самой комиссии, однако при том условии, что палаты могут комиссию распустить досрочно, если она изменит формулировку предмета расследования безосновательно или просто изменит ее неадекватно с точки зрения большинства обеих палат парламента. Кстати, в последнем случае тогда нужно предусмотреть и процедуру досрочного роспуска комиссии;

в) не худший сценарий для решения указанной проблемы предлагает польский Закон о парламентском расследовании 1999 г. Так, "в случае коллизии интересов при совпадении предмета расследования парламентской комиссии и какого-либо органа публичной власти парламентская комиссия по расследованию может продолжать свою работу, предметом деятельности комиссии не может быть лишь оценка соответствия праву судебных решений. Между тем с согласия Маршала Сейма следственная комиссия может приостановить свою работу до момента завершения определенного этапа (либо производства в целом) в производстве по делу иного органа публичной власти. Более того, Закон допускает возможность приостановления работы комиссии и тогда, когда существует обоснованное предположение, что материалы, собранные в ходе разбирательства иным органом публичной власти, или его решение могли бы быть использованы для всестороннего изучения дела следственной комиссией (п. 4 ст. 8)" <4>.

<4> Трещетенкова Н.Ю. О парламентском контроле в Польской Республике // Журнал российского права. 2000. N 10. С. 165.

Таким образом, потенциал для разрешения на практике коллизии парламентского и судебного следствия и для корректировки текста Закона имеется.

  1. Вопрос о сроке парламентского расследования решен в Законе однозначно - оно не может превышать годичного срока со дня создания комиссии. Возможности продления этого срока не предусматривается. В целом данное положение не вызывает никаких опасений. Год является вполне достаточным сроком для того, чтобы расследование общего характера обремененных высокими должностями людей закончилось более или менее определенным результатом. Федеральная парламентская комиссия по Беслану, как известно, работала более вяло, проведя большую часть времени из своих 2,5 года работы в редактировании текста итогового доклада с целью сделать его менее выразительным. Такой большой срок расследования способен только утомить общественность, еще раз убедив ее в бессилии парламента. Но вопрос о сроке интересен в несколько другой связи.

Несмотря на то что продление срока работы комиссии не допускается, имеются иные варианты фактического продолжения следствия. Так, возможно формирование новой комиссии, которая будет расследовать факты, прежде не попавшие в предмет парламентского следствия, например по вновь открывшимся обстоятельствам или в связи с тем, что по отдельным эпизодам депутаты и сенаторы не нашли ответов при прежнем расследовании. Кроме того, в решении возможной проблемы ограниченности сроков не нужно сбрасывать со счетов тот факт, что парламент может сформировать не одну комиссию, а несколько одновременно работающих следственных комиссий, которые могут рассматривать различные эпизоды какого-либо одного системного нарушения.

  1. Положения Закона об инициативе возбуждения парламентского расследования и порядке принятия решения о возбуждении парламентского расследования также нуждаются в критическом переосмыслении.

Что касается доли парламентариев одной из палат, которая должна выразить инициативу о проведении парламентского расследования, то здесь нет особых возражений, учитывая, что в сравнении с законопроектным вариантом она была снижена с 1/3 до 1/5. Требования к содержанию письменного обращения о возбуждении парламентского расследования, направляемого председателю палаты, минимальны и лишены казуистичности (ст. 7 Закона). Однако следующая ст. 8 не имеет такого преимущества. Она сложна для понимания, так как излишне перегружена перечислениями решений, которые выносят палаты в связи с выдвижением инициативы проведения парламентского расследования. Поэтому первым пожеланием к ст. 8 является упрощение изложения содержащихся в ней нормативных положений.

Следующий проблемный момент связан с существом вопроса. В большинстве государств инициатива проведения парламентского расследования нуждается в утверждении большинством палаты. Это логично в связи с тем, что комиссия ведет именно парламентское расследование, т.е. представляет парламент, а не интересы отдельных депутатов, которые могут проводить сбор информации, собравшись в группу, и без образования специальной комиссии. Однако требование утверждения инициативы большинством палаты очевидно приводит к ущемлению прав парламентского меньшинства, которое сможет "протолкнуть" свою тему парламентского расследования только в случае ряда политических компромиссов с большинством в парламенте. Поэтому некоторые национальные модели регулирования института парламентского расследования не предусматривают требования последующих утверждений инициативы. Так, поддержка 1/4 палаты необходимости проведения парламентского расследования является достаточным условием для начала парламентского следствия в Германии <5>.

<5> Коврякова Е.В. Там же. С. 155.

Применительно к ст. 8 можно обратить внимание и на такой момент: ее часть 6 устанавливает, что "парламентское расследование не проводится, если одна из палат Федерального Собрания Российской Федерации не приняла решение о возбуждении парламентского расследования, инициатива возбуждения которого была поддержана другой палатой Федерального Собрания Российской Федерации, а также если Совет Федерации не принял решение о возбуждении парламентского расследования в связи с поддержанным Государственной Думой предложением о создании комиссии". Еще при подготовке "президентского" законопроекта ко второму чтению в думском Комитете по конституционному законодательству и государственном строительстве высказывалось соображение относительно пользы согласительных процедур в разрешении подобных процедурных неувязок между палатами. Помимо этого, любопытно было бы провести аналогию с законодательным процессом и в другом отношении - в вопросе о преодолении Думой "вето верхней палаты". Если это возможно в отношении федеральных законов, почему это невозможно было бы сделать применительно к принятию решения о парламентском расследовании?

  1. Условия формирования парламентской комиссии являются системообразующим моментом в процедуре организации парламентского расследования. Больших возражений ст. 9 не вызывает, но может быть использована в качестве повода к разговору о проблемах, с нею связанных, и направлениях возможного совершенствования ее текста.

Во-первых, ст. 9 не упоминает о количественных лимитах состава парламентской комиссии, что является правильным, поскольку вопрос об этом носит процедурный характер и связан со сложностью рассматриваемых парламентской комиссией обстоятельств, политическим интересом к данному делу и множеством других причин. Включение минимальных, максимальных и любых других требований по числу членов комиссии рассматривалось бы как ограничение.

Во-вторых, согласно ч. 1 ст. 9 комиссия формируется обеими палатами на основе паритета. Любопытно, что в "депутатском" проекте Закона о парламентском расследовании <6>, который был снят с рассмотрения в связи с внесением в Думу "президентского" законопроекта, была предусмотрена прямо противоположная норма: создание совместных комиссий не допускалось, парламентское расследование проводилось каждой из палат только в связи с тем кругом полномочий, который был за ними закреплен Конституцией РФ.

<6> Проект Федерального закона N 214764-3 "О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации", внесенного в Государственную Думу 13 июня 2002 г. депутатами Государственной Думы Н.Н. Гончаром, Н.Д. Ковалевым, Б.Л. Резником, А.Г. Чершинцевым, М.И. Гришанковым, А.И. Гуровым, Г.В. Гудковым (вх. N 1.1-5733).

Вместе с тем со времен отклонения законопроекта о поправке к ст. 103 Конституции РФ известно негативное отношение представителей исполнительной власти к разделению контрольных функций палат <7>. Например, в официальном отзыве Правительства РФ от 1 июля 1999 г. на соответствующий законопроект было указано, что "законопроектом предлагается установить полномочия по проведению парламентских расследований только со стороны Государственной Думы. В то же время в соответствии со ст. 94 Конституции Российской Федерации парламентом России является Федеральное Собрание, а Государственная Дума представляет собой лишь одну из его палат".

<7> Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 сентября 1999 г. N 4338-II ГД "О проекте Закона Российской Федерации "О поправках к статье 103 Конституции Российской Федерации (о парламентском контроле)" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 40. Ст. 4793.

Иными словами, парламентским может считаться только то расследование, которое одобрено в надлежащем порядке обеими палатами. Однако это означает не то, что парламентарии не имеют права проводить другие расследования, а то, что в этом случае такие расследования будут называться уже не парламентскими, а как-то иначе, например депутатскими, или вовсе никак не будут называться. Не случайно, что столь позднее принятие Закона о парламентском расследовании нисколько не помешало созданию отдельно Государственной Думой и Советом Федерации по меньшей мере четырех десятков различных комиссий по расследованию. Нет оснований и сейчас думать, что либо палаты по отдельности, либо группа депутатов и сенаторов (вместе или раздельно) не смогут разработать и осуществить план мероприятий по расследованию тех или иных фактов, которые вызывают у них беспокойство. Разумеется, при этом у них не будет тех возможностей, которые им дает Закон о парламентском расследовании, но никто у них в связи с этим не отнимет их полномочий, которые предусмотрены, например, Законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ <8>.

<8> Собрание законодательства РФ. 1994. N 2. Ст. 74.

В-третьих, для части состава парламентской комиссии, которую формирует Государственная Дума, предусмотрен принцип фракционного паритета. Норма ч. 2 ст. 9 о том, что в состав комиссии от Государственной Думы входит равное число представителей всех депутатских объединений, является нормой довольно либеральной, поскольку во многих странах комиссии формируются на пропорциональной основе, а не на основе принципа равенства.

В-четвертых, рассмотрение опыта правового регулирования депутатских расследований в российских регионах и муниципальных образованиях показывает, что имеют место любопытные нормативные конструкции, которые могут быть позаимствованы в работе по совершенствованию текста Федерального закона. Так, в ряде регионов предусматриваются специальные нормы, препятствующие использованию механизмов парламентского расследования в личных целях отдельных депутатов или их групп.

Например, в решении Пермской городской Думы "О проекте Регламента Пермской городской Думы" от 23 декабря 1997 г. N 216 (в последней ред. решения Пермской городской Думы от 12.09.2006 N 228) п. 7 ст. 41 указывает на то, что "депутат вправе поставить вопрос о недоверии образованным или избранным Думой комиссиям или их отдельным членам, в том числе председателям комиссий". Также согласно п. 2 ст. 104 Постановления Государственной Думы Астраханской области "О Регламенте Государственной Думы Астраханской области" от 10 марта 2006 г. N 44/2 (в последней ред. Постановления Государственной Думы Астраханской области от 09.11.2006 N 501/2) предусмотрен прием ограничения по совмещению в одном лице инициаторов парламентского расследования и членов образуемой комиссии: "Депутаты, входящие в число тех, от имени которых было внесено предложение образовать комиссию депутатского расследования, могут войти в данную комиссию в количестве, не превышающем одной четвертой части всего состава комиссии".

  1. Отдельным блоком можно рассмотреть некоторые положения статей, регулирующих статус комиссии и порядок проведения парламентского расследования (ст. 10 - 22).

Во-первых, в деятельности комиссии по Беслану проявил себя особый способ формализации фактов и соответствующих суждений. Речь идет об особом мнении члена федеральной парламентской комиссии Юрия Савельева. Представляется, что возможность члена комиссии выражать свое особое мнение применительно к каждому из решений парламентской комиссии, а также возможность выражать особое мнение по отношению к ее итоговому докладу сделала бы работу парламентской комиссии более гибкой, многогранной и объективной.

Во-вторых, в нашей литературе поднимался вопрос о возможной практике передоверия голосов при голосовании в комиссии по различным вопросам <9>. Нельзя не согласиться с тем, что такая практика будет востребованной, но насколько в данном случае она будет уместной - совсем другой вопрос с гораздо менее однозначным решением. Если система передоверия в законодательном процессе может показаться логичной, поскольку часто качество голосования определяется партийной дисциплиной, передоверять голос в оценке далеко не самых простых обстоятельств, вызвавших парламентское расследование, было бы неверно. К тому же комиссия формируется на основе фракционного равенства, а не пропорции, поэтому в ее состав может попасть по одному члену от разных фракций. Более того, члены комиссии представляют две палаты, что делает передоверие голоса сенатора думцу и наоборот крайне сомнительным.

<9> Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. С.Н. Бабурина.

В-третьих, вызывает нарекания реализация в тексте Закона принципа гласности работы комиссии. В "президентском" законопроекте сначала вовсе указывалось на то, что "заседания, как правило, закрытые". Потом в ходе работы над замечаниями этот принцип сменился на радикально противоположный: заседания, как правило, открытые. Однако это завоевание целиком нивелируется вторым предложением ч. 3 ст. 16 действующего Закона. Часть 3 ст. 16 устанавливает: "В случае если проведение открытого заседания может привести к разглашению государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны, комиссия принимает решение о проведении закрытого заседания. Закрытые заседания могут проводиться также в случаях, если за это решение проголосовало более половины членов комиссии, присутствующих на заседании". Почему появилось это "также" во втором предложении, не ясно. Поскольку никаких законных оснований для такого решения не указывается, это следует признать ненормальным. Второе предложение ч. 3 ст. 16 нуждается в исключении из Закона.

Более того, следует иметь в виду, что в большинстве государств, где институт парламентского расследования прижился сравнительно давно, гласность комиссии означает не просто допуск отдельных "проверенных" граждан на ее заседания, а максимально широкое распространение результатов ее работы, в том числе это касается и трансляции заседаний в телеэфире.

В-четвертых, в действующей ныне редакции Закона множество вопросов, регулирование которых могло бы сделать текст более определенным, скрыто в обязанности комиссии принять регламент своей работы (ст. 15). Вероятно, в расширении текста Закона за счет норм, которые могут оказаться техническими, сейчас нет особого смысла. Практика реализации Закона наглядно покажет, какие дополнительные гарантии работы комиссии нуждаются во включении в текст, а какие положения можно вполне сохранить на уровне внутренних рабочих документов комиссии.

Вместе с тем в отношении двух очень важных направлений имеется потенциал для расширения текста исходя из опыта работы прежних парламентских комиссий, работавших на основе регламентов палат российского парламента, а также исходя из опыта правового регулирования института депутатских расследований в регионах.

В первую очередь речь идет о детальном регулировании отдельных форм работы комиссии. В "депутатском" законопроекте о парламентском расследовании, а также в некоторых региональных законах о депутатском расследовании для этого была предусмотрена специальная глава. Среди наиболее популярных форм назывались: заседания, слушания, направление запросов в органы государственной власти, органы местного самоуправления муниципальных образований, организации, осуществляющие свою деятельность на соответствующей территории, иные органы и организации, сбор информации в этих же инстанциях; проведение проверок и сбор сведений в местах событий; привлечение к расследованию независимых специалистов, а также общественных объединений, иных негосударственных организаций; осуществление фотографирования, звукозаписи, видеосъемки информации, имеющей отношение к предмету депутатского расследования, заседаний и слушаний комиссии; анализ сообщений в СМИ и т.д.

Другим направлением потенциально полезного расширения текста в смысле процедурных возможностей являются условия налаживания рабочего сотрудничества комиссии с государственными органами федерального и регионального уровня, особо - с правоохранительными органами, а также органами местного самоуправления, общественными организациями, средствами массовой информации и гражданами.

  1. Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о правах, обязанностях и ответственности граждан и должностных лиц, сотрудничающих с парламентской комиссией по расследованию.

Во-первых, наиболее сложными для работы комиссии следует признать ее взаимоотношения с государственными органами и должностными лицами. Такие взаимоотношения будут тем сложнее, чем ближе парламентская комиссия будет к ответам в своем расследовании. В Законе содержатся гарантии привлечения должностных лиц к ответственности за отказ от предоставления комиссии необходимой информации, в т.ч. и в связи с неявкой. Комиссия, разумеется, не вправе самостоятельно налагать какую-либо ответственность, но в этом и нет необходимости. Направление в правоохранительные органы комиссией материалов, свидетельствующих о фактах отказа в предоставлении информации, должно повлечь начало разбирательства в порядке, предусмотренном УПК РФ.

Вместе с тем проблема предоставления должностными лицами информации парламентской комиссии осложняется устоями традиционной бюрократической культуры, ведь каждое должностное лицо имеет более высокопоставленного начальника, от которого зависят его дальнейшая карьера и зарплата. Этот вопрос возникал в практике зарубежных государств неоднократно и уже довольно давно. Вот что, например, пишет М. Амеллер: "В какой мере правительство может приказывать таким служащим не отвечать на вопросы, поставленные им парламентскими комиссиями? Эта проблема решена в немногих странах. Только в Японии этот вопрос урегулирован законодательным путем. В результате, если государственный служащий отказывается отвечать на вопросы комиссии, причины такого отказа обязано объяснить парламенту министерство, в ведении которого он находится. Парламент может даже, если сочтет необходимым, потребовать от кабинета подтверждения того, что выступление данного должностного лица перед комиссией нанесет ущерб государственным интересам. Если в течение 10 дней кабинет не даст ответа, свидетель считается свободным от обязанности хранить профессиональную тайну и должен дать показания" <10>.

<10> Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира: Новое и пересмотренное издание, подготовленное д-ром М. Амеллером: Пер. с англ. / Под ред. З.И. Луковникова; Вступ. ст.: В.В. Евгеньев, Ф.И. Калинычев. М.: Прогресс, 1967. С. 480.

Иными словами, общая отговорка государственного служащего о том, что раскрытие данной информации может нанести, например, ущерб национальной безопасности, в данном случае не работает. Такую угрозу нужно доказать, более того, если угроза доказана, парламентская комиссия имеет возможность провести закрытое слушание, дабы предотвратить утечку такой информации, но выполнить до конца свою расследовательскую функцию. Еще один аспект указанной проблемы связан с тем, что, если отказ от дачи объяснений государственным служащим связан с соблюдением служебных инструкций или распоряжения министра, целесообразно ставить вопрос не о личной ответственности данного служащего, а о политической ответственности министра и правительства в целом.

Во-вторых, положения Закона об обязанностях сотрудничества с парламентской комиссией следовало бы более четко соотнести с кодексами, устанавливающими ответственность должностных лиц и граждан. Так, например, еще при работе с законопроектом в заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы по проекту Федерального закона N 217901-4 "О парламентском расследовании" от 18 октября 2005 г. N 2.2-1/3019 указывалось на то, что "если обязанность должностных лиц давать правдивые показания подкреплена уголовной ответственностью по ст. 287 Уголовного кодекса Российской Федерации, то гражданин не будет нести никакой ответственности в случае дачи ложных объяснений комиссии. Наибольшую практическую значимость этот вопрос приобретает в случаях, когда должностное лицо было таковым на период каких-либо событий, расследуемых комиссией, а на момент проведения расследования от должности отстранено. Необходимо предусмотреть соответствующие изменения в Уголовном кодексе Российской Федерации, устанавливающие ответственность для граждан за отказ от дачи объяснений и дачу ложных объяснений парламентской комиссии".

Статье 287 УК аналогична ст. 17.1 КоАП ("Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы"), которая также предусматривает ответственность только должностных лиц. Вместе с тем КоАП РФ также содержит ст. 19.7 ("Непредставление сведений (информации)"), которая за "непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде" влечет ответственность как должностных лиц, так и граждан и даже юридических лиц. Правда, размер этой ответственности не впечатляет.

В-третьих, в ст. 23 Закона о парламентском расследовании можно обратить внимание на часть 4, содержащую интересное положение о том, что в связи с отказом должностного лица сотрудничать с комиссией она имеет право "направить в орган или должностному лицу, уполномоченным принять соответствующее решение, требование об освобождении от замещаемой должности должностного лица". Однако правовые последствия несогласия с этим мнением комиссии данного "уполномоченного" органа не ясны.

  1. Еще один блок вопросов связан с формализацией итогов работы комиссии и использованием ее результатов.

Во-первых, Закон не предусматривает жестких требований к содержанию финального доклада парламентской комиссии, кроме того, что в нем должны быть отражены выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам (ч. 2 ст. 25), что следует признать вполне приемлемым. Но вот ч. 8 ст. 25 о том, что деятельность комиссии прекращается, если одна из палат не утвердила доклад, возвращает нас к суждению о согласительных процедурах, возможности преодоления "вето верхней палаты", которое мы высказывали несколько выше. Кроме того, не совсем ясно, что делать с материалами, которые успела наработать комиссия до момента неутверждения итогового доклада.

Во-вторых, вопрос об опубликовании итогового доклада представляется весьма актуальным в связи хотя бы с невыразительным финалом работы комиссии по Беслану. Очевидно, что итоговый доклад не может быть закрытым. Если вдруг в нем содержится информация ограниченного распространения, признаваемая таковой в соответствии с законом, доклад должен быть опубликован в части, не содержащей такой информации. Более того, представляется, что если не в органах печати, то в сети "Интернет", а также в виде специального издания должны публиковаться полные отчеты о деятельности таких комиссий, куда включаются протоколы заседаний комиссии, а также иные материалы и сведения о ее работе.

В-третьих, п. 11 ст. 25 указывает на то, что парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается не после утверждения доклада второй палатой, а после направления доклада Президенту и в Правительство. Видимо, данная норма была призвана сделать результаты парламентского расследования на практике более внятными, весомыми и ведущими к определенному практическому результату. Однако не совсем понятно, какое отношение, с формальной точки зрения эти два органа могут иметь к данной работе парламента и процедуре оформления ее результата.

В п. 12 той же статьи Закон содержит важную норму о том, что доклад комиссии подлежит обязательному рассмотрению теми органами власти, которым он специально направлен парламентом (кроме Президента РФ). Более того, парламент незамедлительно уведомляется о принятом на основании такого рассмотрения решении. Вместе с этим не ясны последствия неудовлетворительности данного решения для парламента, не установлено, в каком порядке и осуществляется ли вообще контроль за реализацией решений, принятых органами власти в связи с итоговым докладом парламентской комиссии, а также налагается ли ответственность за неустранение недостатков, выявленных в итоговом докладе.

Наконец, в литературе в связи с критикой Закона отмечается его последнее положение, устанавливающее, что "парламентское расследование в соответствии с настоящим Федеральным законом проводится по фактам и обстоятельствам, возникшим после его вступления в силу" (ч. 2 ст. 27). Во-первых, по этому поводу высказывают соображение, что в толковании этой нормы можно применять конструкцию длящегося нарушения прав и свобод человека, "которое началось до вступления в силу Закона о парламентском расследовании, а закончилось в 2006 г. либо еще не закончилось. В этом случае совместная комиссия обеих палат российского парламента сможет в полной мере воспользоваться теми правами, которые предоставлены Федеральному Собранию Российской Федерации Законом о парламентском расследовании" <11>.

<11> Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Там же.

Во-вторых, в рассмотрении этого вопроса нельзя сбрасывать со счетов, хоть и гипотетически, фактор возможной корректировки этого положения Закона при изменении существующей ситуации политического единодушия законодательной и исполнительной власти, т.е. в случае формирования надежной практической основы для эффективного применения парламентского расследования как инструмента парламентского контроля.